國際背景下東南亞/東盟高等教育的問題與挑戰

泰米卡·宋可歐+陸浩楊

編譯/呂耀中 齊賢

一、導言

目前，東南亞高等教育面臨的主要問題與挑戰是什么？它們與全球高等教育發展有何聯系？從東南亞區域高等教育研究中能夠獲取什么經驗？基于這三個問題，本文力圖對東盟高等教育的核心問題做出概述。文章主要討論大眾化、私有化和國際化，這三者在東盟高等教育中高度交織、相互層疊在一起，其涉及的6個方面，即研究能力、自治與企業化、海外分校、部門多樣化與差異化、學術職業、技術的作用。

本文立足于作者與紐約州立大學布法羅分校布魯斯·約翰斯通（Bruce Johnstone）教授主持的海德基金會合作項目“國際比較高等教育財政與入學項目”（the International Comparative Higher Education Finance and Accessibility Project）的合作研究，旨在強調高等教育政策制定中的核心問題的高度交融性。為了探尋諸如“大眾化”“私有化”和“國際化”這些術語背后的概念和政策問題，本文在梳理其含義的同時，有意將其與該地區面臨的實際問題和挑戰結合起來。

二、大眾化

美國高等教育研究專家馬丁·特羅（Martin Trow）創造了用以描述高等教育發展特征的流行術語：“精英”“大眾”和“普及”。“精英”是指高等教育毛入學率在15%以下；“大眾”指入學率不超過50%；“普及”則指入學率達到50%以上。在世界各地，大眾化的過程意味著更多的學生接受高等教育。到2030年，全球預計將有4.142億人接受高等教育，比2000年全球入學人數增長314%；到2035年，全球接受高等教育的學生人數預計將超過5.2億。

隨著入學人數的快速增長，許多問題出現了。大眾化提出了“誰可以、應該和能夠獲得教育？”以及“以什么方式能實現教育公平？”的問題，因此，入學公平問題需要納入議程。這個問題關乎每個東盟國家。由于公立大學的名額有限，文萊政府意識到私立教育需要發揮越來越大的作用；柬埔寨政府則意識到許多學生需要以更靈活的方式接受高等教育，中等教育不應該成為學生進入高等教育機構的唯一途徑。

澳大利亞悉尼大學安東尼·韋爾奇（Anthony Welch）教授指出，“每個國家都希望最大化地將資源用于高等教育，以提高國家競爭力、經濟增長速度及國際聲望。此外，大眾化產生的具體結果也與經費投入有關，包括教師工資減少，雇用不合格或不夠格的工作人員，低師生比，以及服務、教學和學習質量下降的問題?！?/p>

許多專家和組織過于強調大眾化的負面結果，但是東南亞教育部長組織（SEAMEO）則用更積極的態度談論大眾化。在《東南亞高等教育概述》（Higher Education in South-East Asia： An Overview）中，聯合國教科文組織曼谷辦事處和東南亞教育部長組織指出，高等教育大眾化反映了增加全民接受高等教育機會的全球趨勢，并使高等教育體系從精英主義轉向確保不同社會群體、不同收入群體、不同地域群體的大眾參與。這些大眾化計劃旨在為沒有受教育機會的學生與專業團體提供初級或后續的學習及更高水平的專業發展。

到2035年，至少三個東盟國家（印度尼西亞、馬來西亞和越南）有望成為招收大學生人數最多的國家之一。到那時，這三個國家的大學入學人數將列于世界排名前20位。

（一）部門多樣化和差異化

布魯斯·約翰斯通和帕梅拉·馬庫斯（Pamela N. Marcucci）將部門多樣化定義為“由高等教育機構成為研究型大學轉向成為一批周期短、成本低、入學寬松、更多職業導向與多層管理（more hierarchically managed）的機構，教師的主要工作是教學而非研究”。毛麗·李（Molly Lee）解釋說，高等教育多樣化體現為資金來源的多樣化和高等教育機構的差異化。

在新加坡，公立大學的毛入學率長期保持在25%左右；到2020年，新加坡的高等教育入學率將達到40%。

東盟高等教育學生數量有時以各種難以控制的方式增加，因此引發了一些問題，包括如何協調（國家）制度，使部門多樣化、差異化，如何以不降低教育質量的方式整合私營部門，在政府經費有限而一些大學不能自力更生的情況下，大學應該擁有多少自治權。

許多國家關注國家層面的大眾化。文萊和新加坡等高收入國家重視培養全面發展（well-rounded）且有終身學習能力的畢業生。在文萊和新加坡，高等教育受到國家嚴格控制，國家制定長期規劃，將某個領域的畢業生人數與未來社會需求相結合。印度尼西亞、馬來西亞、泰國等中等收入水平的國家也表達了對終身學習能力的關切，探討如何讓所有或更多機構提供優質教育。這些國家大多討論部門多樣化和差異化的機制，但是其規劃沒有文萊的《2035藍圖》（Wawasan 2035）或新加坡的“未來技能”（SkillsFuture）計劃那樣明確有力。在低收入國家或中等偏下收入的國家，與大眾化相關的問題則更加側重質量控制，印度尼西亞、泰國等的政府文件及國際組織的報告往往關注其質量保障機制。其討論的“質量”常常涉及基礎設施建設，如互聯網接入、信息通信技術（ICT）、女生住宿等。

三、私有化

布魯斯·約翰斯通認為，廣義的“私有化”是指“學院和大學（公立和私立）呈現出私人企業特征或與其相關的操作規范過程或趨勢”，“私有化”也表現為運用私營企業的相關管理方法，如合同外包或“外購”、積極的勞動關系、工資支出最小化、果斷的決策和“自上而下”的管理、審計和問責的廣泛使用等。

高等教育機構私有化至少有三種途徑：公立大學企業化、建立公私合作伙伴關系、收取學費。在全球范圍內，私立高等教育影響了一批學生的選擇與經歷，無論其社會經濟地位如何。當然，私有化影響高等教育機構本身的形成和管理，許多政府與私營部門簽訂合同，后者提供教師培訓、教師管理、課程設計等方面的教育服務。

菲律賓是私營部門在高等教育體系中占有重要地位的東盟國家之一。在菲律賓獨立之前，由于長期處于西班牙、美國的殖民統治，形成了高度多元化的宗教機構和公共機構并存的格局。20世紀90年代后期，超過85%的高校學生在私立學校（包括宗教機構）就讀。可以說，菲律賓是第一個經歷高等教育大眾化的東盟國家。20世紀90年代，該國大學數量增加到1000余所。

在馬來西亞，私立高等教育機構授予的學位令人擔憂。數據顯示，這些私立機構的畢業生比公立高等教育機構的畢業生更有可能失業；而且，不論是在國內還是國際，私立大學的評級往往低于公立大學。為此，馬來西亞政府2013年暫停增設私立高等教育機構，禁止在2015年前設立新的私立高等教育機構。馬來西亞高等教育部長認為，一些私立高等教育機構的學生數量還不到500名，是“不可持續的”，單靠學生學費難以為繼，他們不得不依靠政府補貼。

政府通常將私有化視為一種滿足對高等教育日益增長的需求和增加與行業相關課程的方式。例如，文萊政府更加強調與私營部門的伙伴關系，特別是在職業技術教育與培訓（TVET）和ICT領域。印度尼西亞政府也鼓勵更多的印度尼西亞大學與私營部門合作，開發應用于真實環境的研究與技術。對印度尼西亞來說，與私營部門的合作研究獨具吸引力，因為許多印度尼西亞大學沒有全職研究人員，教師兼顧教學與科研，導致印度尼西亞大學研究質量不是很高，并缺少合作研究。

私有化也有其他好處，包括教育行業健康的競爭、較之政府更靈活的公私合同、公共和私營部門之間的風險共擔、多樣化的收入來源、機構穩定的收入和較高的管理效率。私有化相關的主要問題之一是東南亞私立教育的巨大成本。政府文件、國際組織研究和媒體討論的私有化問題通常指熱門專業收取高昂費用但未必使學生獲得潛在雇主所需的技能。高等教育的需求不斷增加，使得私立機構被所有東南亞國家視為公共機構的重要補充，但對質量、成本和效率如何進行管理的問題也引起了關注。這些問題在緬甸、老撾、柬埔寨、泰國和越南尤為突出。

隨著私立機構而來的另一個問題是學術在學校的作用。亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB）指出，整個亞洲的私立高等教育機構在研究方面表現不佳，因為私立高等教育機構的教授通常更多地擔任教學人員而不是研究人員，其中許多人沒有博士學位，也從未發表過任何作品。

（一）自治和企業化

1997年，聯合國教科文組織通過的《關于高等教育教學人員地位的建議書》將機構自治界定為“高等教育機構本著對公眾負責，尤其是對國家提供的資金負責和尊重學術自由與人權的精神，就其教學科研工作、各種標準、管理和有關的活動進行有效決策所需的一定程度的自我管理”。其后來的一份報告《高等教育的治理改革：亞洲國家機構自治研究》指出，機構自治意味著機構在沒有政府的直接控制或影響的情況下管理自己事務的自由。

大學與國家的內在關系圍繞著自治與問責的問題，一方面國家要求更多的問責權，另一方面大學堅持更多的自治權。東南亞地區大學治理改革的一個新趨勢是增加機構自治權和更多的公共問責。

企業化是高等教育機構取得更大自治權的一條主要途徑，這意味著大學像商業組織一樣運作，允許他們從事市場活動，創造與管理自己的收入，至少在名義上由獨立于政府的董事會或受托人來管理。

具體到東南亞而言，在2008年東盟高等教育機構會議上，查拉斯·薩瓦韋拉（Charas Sunwawela）簡要介紹了泰國大學機構自治：“（大學）在公務員系統外，財政支持來自于政府的基本工程預算，但擁有經費、學術與人事管理的自由”。

大學企業化問題可能是一個高度政治化的問題。自從1998年蘇哈托時代結束以來，印度尼西亞政府公共高等教育機構企業化的舉措受到了許多抵制，引起立法支持者和反對者之間的拉鋸戰。抵制活動主要由學生主導，他們擔心這樣會造成整個大學部門私有化，隨之而來學費也會上漲。也有人認為，公立大學逐步走向企業化會增加管理層的腐敗現象。由于多年來大學法律地位的各種變化，出現一些不可預測的情況，給印度尼西亞大學的發展與管理帶來極大混亂。

（二）學術職業

學術職業一般定義為“在大學和機構中的教授、副教授、講師、助理教授和研究員及其所從事的學術工作，具有繼續教育、研究、學術自由、職業道德、社會權威和高學術生產力的特征。

在全球范圍內，學術職業面臨許多問題，涉及學術自由、高等教育機構治理、教師薪酬、政治與文明、利益沖突、雇用和晉升、教師工作量等。聯合國教科文組織曼谷辦事處和東南亞教育部長組織指出了東南亞學術職業的積極和消極變化：積極的變化包括國家教育預算增加，這使得教育機構能夠改善基礎設施并增加學術人員的收入；而消極的變化則包括大量的教學負擔及由此造成學術人員缺少從事研究的時間。

菲利普·阿特巴赫（Philip Altbach）認為，雖然發展中國家學術職業的發展前景不容樂觀，但是有些變化有助于鼓舞士氣、提高生產效率和高等教育機構的質量。阿特巴赫提出了一些可以改進的方面，包括激勵“最合格教授進行研究和提供高質量的教學”的較高薪酬和先進設施，學術人員參與行政管理，學術職業的去行政化，受保障的學術自由，以及學術職業的充分培訓。

學術職業的成就也取決于政府的政策。例如，招聘與晉升的規定和條例、研究經費及教師工作量影響學術成績。在泰國，學者日益熱衷于做研究，支持對有成果發表的教授提供更多獎勵。印度尼西亞也在鼓勵教師從事研究，教育部為當地大學的印度尼西亞教授提供15000～20000美元的津貼，用以開展與外國大學教師的聯合研究。

四、國際化

對“國際化”進行定義是一個復雜的過程。最常引用的一個定義是：把國際/跨文化維度融入教育機構的教學、研究和服務功能的過程。蓋伯瑞爾·哈瓦維尼（Gabriel Hawawini）提出的定義為，高等教育國際化是把機構及其利益相關者（學生、教師）整合到全球化的世界。

全球大多數發展中國家的學生入學人數在2000-2025年將增加150%，其中國際學生，即那些在國外學習一段時間的學生，將從200萬增長到700萬。隨著國際化的不斷深入，教育機構采取了各種形式，如慕課、學生交流及科研合作項目。有人說，國際化已成為高等教育的“口頭禪”（mantra）。

學生交流在東盟教育規劃中發揮越來越重要的作用。根據1992年第四屆東盟峰會的提議， 1995年成立了東盟大學聯盟（ASEAN University Network，AUN），旨在促進東盟成員國科學家與學者之間的合作、地區學術與專業人才的人力資源開發，以及東盟學術界信息傳播，促進東盟一流大學之間已有的合作與交流。其主要活動是在該地區30所大學之間開展學生交流。東南亞教育部長組織高等教育與區域發展中心（SEAMEO RIHED）和馬來西亞、印度尼西亞及泰國政府將2009年啟動的“M-I-T”（即馬-印-泰）學生流動項目擴展為東盟國際學生流動項目。目前，該項目學生能夠在文萊、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、越南和日本學習7個本科專業，包括旅游與酒店管理、農業、語言與文化、國際商務、食品科學與技術、工程學、經濟學。參加東盟國際學生流動項目的學生一學期須修滿9個學分或3門課程，可以將學分從外國轉入母國的教育機構。每個國家的教育部對參加該項目的本國學生提供經費支持。

隨著學生交流的開展，該地區高等教育機構的教授和研究者也日益緊密合作。這不僅是由于大學在基礎設施與知識方面相互依托，而且是出于加強國際合作的愿望。東盟的科研合作通常不是雙邊的，而是多邊的，即兩個東盟成員國與第三國（通常是日本或西方國家）之間展開合作。并不是所有的東盟國家都能夠建立充足的科研設施。例如，泰國希望創建75個國際研究網絡，與日本、韓國及西方的研究者一起工作。目前，泰國也與老撾、越南和緬甸展開合作。當然，每個東盟國家的期望并不一樣。老撾、柬埔塞、緬甸等較貧窮國家不像其他國家那樣熱切希望形成國際與地區研究集群。

對東南亞高等教育而言，國際化在地區和全球層面上都是個問題。在柬埔塞、老撾和緬甸，國際化通常是用以提高員工、教授及研究質量的方式。在這些國家，訓練有素的員工和擁有博士學位的教授較少，國際合作是其教授和員工從國外獲取知識的途徑。亞洲開發銀行的研究涉及這些國家人才流失的問題，國內薪資低，難以吸引國外畢業的碩士回國工作。

對于中等收入和高收入國家，國際化政策和討論則更多地涉及學生的問題。具體來說，泰國、文萊、馬來西亞、印度尼西亞等國的政府文件探討的是如何將畢業生的能力提升至“國際標準”（international standards）的問題。這些國家的政府認為區域內學生交流是提高本地區科技發展與創新所需的學習與工作技能的途徑。盡管東盟認同（ASEAN Identity）的含義并未詳細討論，但政府和機構文件已經討論了“東盟大學”和“東盟學生經歷”的特征。

新加坡在國際化方面領先于其他東南亞國家，現致力于成為全球教育的領導者。其他東南亞國家致力于達到國家或地區標準，而新加坡正在提高其與國外知名機構建立伙伴關系的能力。例如，不斷增加聯合學位項目——新加坡國立大學和南洋理工大學與美國卡內基梅隆大學、紐約大學，日本早稻田大學，英國國王學院設立相關項目；通過國際合作成立相關機構——與麻省理工學院合作成立新加坡科技與設計大學（Singapore University of Technology and Design）。盡管有些合作關系已終止，但新加坡仍致力于實現其國際化計劃，有望為東盟研究集群內的研究作出貢獻。

盡管國家之間有差別，東南亞國家的政策一致認為，國際化有助于促進科技發展與研究。與公立和私立部門的國際合作可以提高知識經濟時代學生的核心技能，國際合作科研能使基礎設施不足的國家提升其創新發展能力。

（一）研究能力

在提高研究能力方面，一些東南亞國家政府比其他國家表現得更為出色。例如，新加坡通常被認為是本地區高等教育機構的研究強國（premier country）。正如歐亞高等教育平臺（EU-Asia Higher Education Platform）顯示，新加坡計劃到2015年再吸引15萬國際學生這一目標已對英語國家傳統本科生招收市場形成一大威脅。新加坡的移民要求比較寬松，更易留住海外人才。新加坡通過與一些國際機構開展合作項目提升自身研究能力，同時，新加坡吸引了多個研發中心（如雀巢、松下和三菱這些企業）及學術研究中心落戶。

馬來西亞也積極提升自身研究能力。通過雙聯課程（twinning programs），馬來西亞的研究機構極大程度地提高了研究能力。然而，與其他大多數東南亞國家一樣，馬來西亞也受益于政府對研發經費投入的增加。經費增加不僅可以改善基礎設施，而且能吸引世界各地有能力的研究者。

在經費預算方面，泰國與馬來西亞相似。泰國政府對研發撥款僅占預算的很小部分，2003年政府用于支持研發的經費投入僅為0.22%，而且泰國政府對應用研究的費用支持高于基礎研究，分別是85.5%和14.2%。

（二）海外分校

美國教育委員會（American Council on Education，ACE）把海外分校定義為：“在機構所在地之外的國家租用或擁有教育設施；提供多個領域的學位課程，學生完成其大多數課程可獲得學位；母校單獨或與合作機構聯合頒授學位；主要教學形式為面授；有穩定的管理人員?！睙o國界高等教育觀察臺（Observatory on Borderless Higher Education）將海外分校解釋為高等教育機構的境外辦學，由該機構管理，或該機構作為一個合作伙伴和國外機構合作辦學。學生完成學習項目后，獲得國外機構的學位。簡·奈特（Jane Knight）給出如下定義：A國的教育機構在B國建立衛星校園（satellite campus），給B國的學生提供課程和項目；資格證書由A國的教育機構頒授。雖然各種定義有一些細微區別，但一致的觀點是分校以母校的名義頒發學位。

許多東南亞國家擁有大量的海外分校。馬來西亞擁有8所海外分校，主要分布在英國和澳大利亞。泰國也吸引了很多大學在該國設立海外分校。越南希望在2016年設立一所新的國際知名大學，即越南富布賴特大學（Fulbright University Vietnam）。該大學將是“越南第一所獨立、非營利的美國分校”。

在亞洲，并非所有的海外分校都蓬勃發展。許多海外分校的計劃以失敗而告終，包括英國中央蘭開夏大學泰國分校計劃以及新加坡的幾所海外分校計劃。

（三）技術的作用

亞洲開發銀行指出，ICT本身既是一個領域又是跨領域的。教育考試服務中心（Educational Testing Services）與其特許機構將“ICT熟練程度”界定為“恰當運用數字技術、通信工具和（或）網絡解決信息問題，以在信息社會發揮作用”，包括運用技術作為研究、組織、評估、交流信息工具的能力以及擁有對接收與使用信息的相關倫理和法律問題的基本理解。

亞洲開發銀行指出，ICT在其活動中發揮著日益顯著的作用。經濟增長情況與員工運用技術的能力和信息素養相關，教育領域也通過ICT提高質量、增加機會、服務邊遠地區被忽略的人群，以及加強以學生為中心的學習，從而縮小知識鴻溝。亞洲開發銀行提出的問題包括如何運用ICT夯實教育以及如何通過教育促進亞太地區ICT的發展。正如聯合國教科文組織在其報告《高等教育信息通信技術》（ICT for Higher Education）中所言，ICT不僅用于教學，而且用于行政管理方面——學生注冊、評分、課程計劃等，有時人力資源評估也需要依靠ICT支持下的環境（ICT-enabled environment）。

在教學方面，目前ICT通常用以提高教學培訓項目，需要進一步讓更多的學生學習ICT。亞洲開發銀行不僅倡導在大學運用ICT，而且主張在TVET機構中培養熟練掌握ICT的勞動力。如上所述，ICT通常需要政府政策的支持。在文萊，這是一個尤為突出的話題。文萊教育部在2012-2017年戰略規劃中提議，ICT應當在以學習者為中心的環境中支持學生、教師和教育管理者的學習、教學和管理工作。

緬甸教育部也計劃對教師培訓項目進行修改，包含促進ICT的發展，建立電子學習中心、計算機培訓中心等。緬甸的ICT活動始于2000年，教育部當時建立了很多ICT設施。仰光遠程教育大學（the Yangon University of Distance Education，YUDE）和曼德勒遠程教育大學（the Mandalay University of Distance Education，MUDE）是兩所提供遠程教育的機構，主要以視頻形式提供課程，旨在服務在家以最低成本接受教育的學生。有時候，尤其在發展中國家，ICT的發展需要依靠國際合作者的支持，如老撾國立大學得到日本外務省國際合作事業局（Japan International Cooperation Agency）的援助，開展“信息技術服務行業中的人力資源開發”（Human Resource Development in the IT Service Industry）項目。

亞洲開發銀行認為，國家ICT政策應致力于發展國家ICT部門，創建ICT支持的環境以實現跨部門ICT應用。下列因素限制了ICT的發展潛力：缺乏管理部門及技術人員的支持，員工抵制與接受再培訓的意愿不強，以及開發、購買與實施ICT的經費不足。

在東南亞，新加坡和馬來西亞通過慕課走在國際化的前沿。2015年11月，新加坡國立教育學院（Singapores National Institute of Education）宣布在慕課平臺Coursera上開設管理、學校領導力等方面的課程。2014年，新加坡國立大學與南洋理工大學也做了同樣的工作。2013年，馬來西亞的泰萊大學（Taylor University）在OpenLearning平臺推出了馬來西亞的第一門慕課。在宣布開設在線課程的20天內，有來自75個國家的500多名學生注冊學習。開設這些課程的目的是吸引世界各地的學生。

五、結語

東南亞國家在高等教育發展過程中具有相似目標，也面臨相似挑戰。新加坡在落實計劃方面最為成功；泰國、越南等國需要解決如何將愿景轉化為行動的問題；老撾、柬埔塞等國仍需努力為高等教育提供基礎設施。這些國家也面臨著相同的問題，即在不影響教育質量的情況下如何實現高等教育大眾化。

本文所研究的所有國家一致認為，高等教育的主要目的是培養支持國家經濟持續繁榮的人力資源。人們通常認為高等教育和經濟發展相聯系，多國政府機構必須進行對話并互相理解。當務之急是制定政策，使各機構達成發展共識。沒有合適的政策，行動就會分散，也會錯失以結構化的方式（in a structured manner）引領高等教育向前發展的時機。

編輯 許方舟 校對 朱婷婷