城市規劃中土地利用的法律規制
——基于公平正義的分析

柴 榮 李 竹

(北京師范大學 法學院，北京 100875)

·土地問題的法律規制專題研究(學術主持人：柴 榮)·

城市規劃中土地利用的法律規制
——基于公平正義的分析

柴 榮 李 竹

(北京師范大學 法學院，北京 100875)

城市規劃中土地利用制度的價值要求包含“公平”和“正義”兩方面內容。具體而言，“正義”意在為公共政策提供價值導向和標準，“公平”則力求糾正公共決策帶來的物質與非物質利益分配失衡，而具體法律規范的作用是在上述理念的要求下對于城市規劃行為進行具體規制。需要依據城市規劃中土地利用的特性，對于其范疇內“正義”的原則和標準問題進行討論；闡釋在“公平”的要求下，城市規劃需要如何平衡多種利益。研究土地利用法律如何將規劃正義中的基本原則具體化，在規劃運行過程中規范各主體的行為，并對于出現的不公進行糾偏和補救，對于解決我國城市規劃實踐中出現的問題具有重要意義。

城市規劃；土地利用；法律規制；公平正義

現代意義上的城市規劃理論興起于工業革命后期。大工業生產方式促使人口自農村大規模涌入城市，導致城市的交通和居住環境嚴重惡化。在紓解由此帶來的一系列問題的過程中，人們發現城市的規劃、土地的利用對經濟、社會、環境乃至政治問題的解決具有直接而緊密的影響*[美]保羅·諾克斯、琳達·邁克卡西：《城市化》，科學出版社2016年版，第576頁。。為挽救城市化所造成的負面效應，城市規劃、發展主體以合理規劃及法律規制作為調整城市空間布局、土地管制使用的有效手段，進而構建有序、安全、高效的社會空間，產生了一系列的城市規劃和土地利用管制的法律實踐。對于城市規劃本身而言，社會效用或者效率是其行為的起始要求，而價值設定與利益平衡則是其終極目標。前者關注重心在物，在于增加社會價值總量；而后者關注重心在人，關注人在社會過程中的滿足與相互和諧。后者更為根本，而考諸世界各國的城市規劃理論與實踐，公平與正義是城市規劃中土地利用的價值的核心表達概念。其中，正義更偏重于價值，是個上位概念，具有形而上的意味；而公平更為接近實踐，更容易設定具體的測定標準，因而筆者在論述中會結合具體論述選用或者并用相關概念。由于價值設定對于總體行為的指導和評價意義，城市規劃中土地利用的正義原則和公平設定必須由高層級立法來加以規范，并制定具體的標準來衡量。如何處理因規劃產生的不公平結果，是城市規劃法律制度首先要面臨的問題。正如彼得·馬庫塞在《尋找正義之城》中所說的：“正義是一種途徑，社會普遍認為城市規劃中會考慮法律基礎，將規劃問題的合法性途徑與正義標準對照，能夠從根本上判斷規劃決策，并定義這些標準應該是什么”*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城——城市理論與實踐中的辯論》，社會科學文獻出版社2016年版，第114頁。。

一、城市規劃中公平正義的理論基礎

戴維·哈維認為，“正義”是一組特殊的話語性觀念，它由社會中的信仰、話語和制度共同構成，表現了社會關系和競爭性權力構型與特定時間內調解和安排地方的物質社會實踐之間的密切關系。一種正義體系一旦被制度化，就成為客觀事實，涵蓋其范圍內的所有人，社會過程中的所有方面都與之相關*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學》，上海人民出版社2015年版，第276頁。。在我國的社會語境下，城市規劃更多是作為一種長期公共政策的形式存在的，它涉及城市中的每一個人，但同時又必須依靠城市中人們的社會、經濟行為才能得到更好的實施。因此，城市規劃必須盡量滿足市民的各種利益需求，盡量將平衡了的利益關系體現為規劃政策，或者成為規劃本身*孫施文：《城市規劃哲學》，中國建筑工業出版社1997年版，第10頁。，這也是規劃正義的基本要求。

(一)一個非正義的城市土地規劃案例

在論述正義的城市規劃法律標準之前，我們可以先引入一個著名的非正義的城市規劃案例來進行討論。布朗克斯集市是紐約一個老舊的集散市場，其土地歸市政府所有。市政府將其租賃給一家私人公司，但因經營不善導致市場破敗冷清。2006年，紐約市議會通過了對該市場新的規劃方案，用以建造一家巨型購物中心。一家關聯公司從以前的租賃人手中直接取得了租賃權，從而不需要再競標就直接獲得了市場的開發權。法律程序隨后展開，無論是在法庭上還是各種聽證會上，包括在當地的社區委員會、城市規劃委員會和市議會召集的各種會議上，原來市場的商人們都為自己的權益奔走抗爭，但是他們缺乏足夠的影響力來改變這一開發項目。正如土地使用審核規定的一樣，其評估結果符合全部的法律程序和規范，這一級別的項目也只需要地方層面做出決策。在接下來的幾年間，市場原有的商戶被驅離，居民也沒有能力光顧高價商場，形成了破敗包圍繁榮的詭異景象，周邊的犯罪率也有所上升*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城——城市理論與實踐中的辯論》，社會科學文獻出版社2016年版，第27頁。。

在這個案例中，政府規劃改變了土地用途，給影響力強大而資金充足的開發商帶來了更大的利益，損害了弱小的舊商人和貧窮居民的利益。在這個案例中，程序問題顯然獨立于結果之外，被認為良好的程序并沒有實現正義的結果，公眾參與也難以對土地用途改變產生影響。這個案例引起我們思考如下問題：影響公共利益的決策如何制定？誰有權獲得土地的開發權？政府在開發商和市場之間扮演何種角色？私人利益和公共利益如何調節？如何確定公共決策的標準以保障公平正義的要求？可以肯定的是，我們無法孤立地看待城市，它總是處于政府機構和資本流動的網絡之中，布朗克斯集散市場案例就是討論一個城市規劃中正義問題的典型案例*[美]蘇珊·費恩斯坦：《正義城市》，社會科學文獻出版社2016年版，第35頁。。

(二)城市規劃中的正義原則

關于正義原則的探討始于約翰·羅爾斯，他主要關注的是社會中的正義原則問題，即“作為基本結構的制度作為一種統一的制度體系應該如何加以規范，以使一種公平的、有效的和富有生產力的社會合作體系能夠得以持續維持、世代相繼”*[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義》，中國社會科學出版社2011年版，第64-65頁。。在秩序良好、構建合理的社會中，平等的基本自由和公平的機會平等兩項條件都得到滿足之后，每個人都應當遵守公共承認的合作規則，由此產生的分配就可被接受為是正義的，而無論這些分配的結果是什么。費恩斯坦關于“正義城市”中的分配正義問題就受到羅爾斯的影響。新古典經濟學理論也認為，政府在制定決策時相對人并沒有選擇規則的權利，而為了“避免較嚴重的損害”，應該選擇社會成本較小的制度安排。弗里德曼在《在公共領域中的規劃》中也提出了類似的觀點：“在市場經濟條件下，規劃的基本工作內容是調整社會的公共生活，具有服務公眾的目的，調節社會分配，為弱勢者提供救助，以達成趨向更公平的社會秩序”*Friedmann, J， Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Princeton: Princeton University Press, 1987, p8.。

費恩斯坦將城市規劃價值歸納為三種取向：“平等、多元和民主”*[美]蘇珊·費恩斯坦：《正義城市》，社會科學文獻出版社2016年版，第20-22頁。。筆者認為，從學術史及其表達看，使用公平正義更具有囊括力和共識性，其他類似的表達多是從不同層面和方向來表述這一概念，包括費恩斯坦的歸納也只是其中的一種。城市規劃肩負著將技術效率與社會平等有效融合的任務，這些價值彼此排斥，人們很難在技術效率和社會公正中尋求到最佳的平衡點。規劃正義問題很大程度上在于如何平衡這些彼此沖突的價值，在公平和有效之間建立最佳取值，其原理類似于經濟學中的“帕累托最優”，即資源分配的理想狀態。法律規則在這個平衡過程中具有的價值，就在于通過法律將規劃正義中的基本原則予以辨析并加以確定，通過正當程序和強制力規范各主體的行為，并對于出現的不公進行糾偏和補救。

二、城市規劃中土地利益的沖突與平衡

土地自身兼具資源屬性與社會屬性，其規劃在市場缺陷的作用下又存在外部性效應。土地利用人按照自利的目標選擇土地利用方式，將使土地的私人利益與社會利益產生沖突。城市規劃涉及公共資源的分配與重組，通過城市物質形態規劃對于土地利用進行安排，在某種意義上來說是在分配城市的公共利益。城市規劃土地利用控制的目的就在于轉變市場配置土地資源時單純的利益導向，平衡土地的財產屬性和社會屬性之間的矛盾。城市土地因土地使用分區管制造成的土地價值上升或者下降，都可能導致土地產權人的暴利或者暴損，也都可能對于相關社區居民和營業者造成有利或者不利的影響，在這兩種可能出現的結果之下，都存在著相當程度的不公平、不正義問題。*李懷、朱邦寧：《“分配正義”視角下的土地增值收益分配制度創新》，《理論探索》2016年第6期。

(一)規劃主體與規劃相對人*關于規劃相對人的范圍可以參見季晨溦：《論行政訴訟中城市規劃利害關系人的判定》，《法學論壇》2017年第1期。之間的利益均衡

土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門參與到土地權益的分配中，在再分配過程中對近期和遠期的要求進行考量，在不同的利益主體之間進行平衡，實現土地資源的可持續利用和高效開發。*趙謙、王霞萍:《論土地整理監管的基本原則》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2015年第3期。城市規劃權屬于公權力，其性質簡言之即是利用城市規劃手段對于規劃區內的土地和空間利用實施管理控制的權力。這一權力在總過程上可以分為規劃的編制權和規劃的實施權。城市是一個復雜的綜合系統，其中各組成部門、機構、個人都有著不同的目標、價值標準和行為方式，這些因素在城市發展過程中會出現各種各樣的矛盾與競爭。因此，城市規劃就必須借助于一定的權力機制來樹立權威，形成共識，從而發揮作用。*孫施文：《城市規劃哲學》，中國建筑工業出版社1997年版，第10頁。

城市規劃法律制度是國家為了約束不當的公共或私人土地開發行為，平衡個人與個人、私人與社會群體的利益沖突，指導土地最佳利用，對土地資源利用進行干預的制度。而在房地產日益成為我國城鎮居民財產的最重要組成部分，實際掌握著城市規劃權的地方政府又極度依賴“土地財政”的情況下，地方政府在經濟利益的驅動下，積極嵌入土地市場爭奪資源，形成對公共福利的侵界和對一部分群體成員利益的剝奪，*傅沂、龍攀、洪開榮：《基于演化博弈的城市房屋征收補償制度演化機制研究》，《蘭州學刊》2015年第12期。以犧牲了一定的社會保障水平、環境指標甚至公平正義為代價，完成其外部性的擴張和經濟增速的保持。地方政府通過城市規劃權來加強自身對于轄區土地的控制，取代了新中國成立初期以集體為單位的城市規劃體系，提升了政府在城市化進程中的控制力，城市土地上的私權利和對其進行限制的城市規劃權之間形成了極具張力的關系。故而，為了遏制土地利用規劃權力行使的“內部化”與“部門化”，有必要通過程序法定防止和消除因政府規劃權力的過度自由化而導致的法律過度開放和確定性消彌的風險。

(二)土地權人與其他社會成員間的利益平衡

土地的開發與改良會提升土地的市場價值，而諸如市政基礎設施建設等外部環境的變化會提升毗鄰土地的價格，而這部分公共開發的支出事實上是由社會成員捐稅而進行的，但土地開發上漲收益卻僅由土地權利人獲得，對于原居民造成驅離，無法享受到較好的規劃利益，這是由土地本身的外部性造成的。*聞麗英：《集體土地增值收益分配失衡及法律制度重構》，《學術界》2016年第7期。例如，某一土地使用者的行為不當(最典型的如企業排污等)會侵害該區域的其他人的利益，而如果土地開發對于其侵權行為進行了補償，又會導致公共投入成本的升高而減少供給。城市規劃對于土地的安排似乎總會導致有人獲利而另一些人蒙受損失。例如，農業區或者保護區一旦規劃變為住宅區或者商業區，由政府進行投資開發或者改善環境，建設道路等公共設施，土地價值上升的利益由一部分人享有，而一系列的開發成本卻均由全體納稅人負擔。相反，其土地增值的收益則屬于被變更為建設用地的土地所有權人，因規劃變更造成地價上漲，增值后的價值轉移卻因土地增值稅的征收并不能完全歸公，實際上構成了對于財產權的特別贈與，而土地所有人并無對社會的相應特別貢獻，也相應地違背了社會的公平正義原則。

以上種種因市場缺陷引發的問題都需要政府對于私人的土地利用行為進行規制，從而克服其外部性效應，保證土地本身的公共職能與公共利益屬性。為了改善這種情況，許多國家開始或正在通過制度調整土地利益的分配與歸屬，其中的關鍵就在于區分這部分上漲的收益，有哪些屬于因公共開發而獲得的普遍利益，哪些屬于土地權利人因土地增值而獲得的收益，從而分別進行判斷與利益平衡。在城市規劃建設過程中，基于土地利用而形成了住宅、綠地、道路、海濱、公共設施等環境建設，它們的空間布局和開放強度直接與居民能否獲得優美舒適的環境有關，也直接關系到開發商能否獲得最大利潤。因此，在城市規劃中，伴隨著土地資源的開發利用所形成的社會利益要得到保障，同時各種利益主體都有相應的權利參與這個過程，在相互對話、競爭和妥協中達到土地利用規劃中整個利益關系的平衡。正如Davidoff曾指出的，在多元化社會，規劃沒有一個完整的明確的公共利益，只有不同的特別利益。規劃參與者被認為是特別利益的代表者，公開為自己的立場進行爭論，進而通過充分的公共意思溝通，尋求符合多數價值理念的具體公共利益。從這個角度講，公共利益并不是一個一成不變的概念，而是動態的，蘊含著博弈與妥協的過程。

(三)城鄉之間的利益均衡

所謂“空間正義”，體現在城鄉規劃領域中，即在實現土地資源分配效率的基礎上，為區域內的社會成員創造平等的物質保障和公共服務，實現社會的秩序與穩定。在中國新型城鎮化的進程中，土地利用帶來的資本增值和價值創造仍然是社會財富的重要來源和資本循環的重要支撐，資本向城市快速集聚，導致了城鄉發展的極度失衡，城鄉差距進一步擴大。這就要求國家運用法律和行政手段，主動調節和轉移空間生產帶來的資本積累負面效應。一方面，農民作為村集體成員，在個人收入和社會資源方面較城市居民為落后；另一方面，農民作為外來人口難以享受到城市化紅利，難以獲得平等的社會權利。亨利·喬治所提出的“漲價歸公”思想和霍華德的“田園城市”就很好地解決了這一矛盾。喬治提出了征收土地單一稅來解決土地增值利益分配的問題*[英]埃比尼澤·霍華德：《明日田園城市》，商務印書館2010年版，第100頁。。霍華德也提出了將土地的增值收歸國有，作為城鎮建設資金保障的重要思想，并稱之為“一條通向真正改革的和平道路”*[美]亨利·喬治：《進步與貧困》，商務印書館2010年版，第240頁。。

城市規劃決策過程具備了公共政策的多種作用，它不僅對權力和利益進行分配，也通過政府性投資和空間資源杠桿對權力、利益進行再分配，并通過達成的行動綱領對個體參與行為進行約束，最終建構出新的社會治理模式。一方面，城市規劃通過城市土地資源再分配，可以對由于社會貧富、地位差別所造成的資源初始分配不均，以及進一步占有資源的優勢差別施加一種反作用力，縮小勢差，增進公平，使之在效用與土地使用以及與其相伴而生的公用設施、公共服務設施以及其他物質環境資源上的權利與機會上最大限度地趨近平等。土地開發與利用是城鄉經濟發展的關鍵環節，新型的城鎮化道路必將選擇城鄉共生、社會公平、空間共享的發展方向。例如，黨的十八大報告提出的“城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，需要建立起城鄉共享、廣泛參與的土地規劃制度，平衡城鄉之間的土地利益配置。通過農村土地承包經營權流轉、用地增減掛鉤等具體制度統籌城鄉規劃，才能真正探索出一條適合中國實際的新型城鎮化道路。

(四)城市權利與代際公平

2016年10月，聯合國第三次住房和城市可持續發展大會在厄瓜多爾的基多召開，在這次大會上通過了《新城市議程》。其中，“城市權利”的概念被重點強調，即“一個人進入城市，居住在城市，參與城市生活，平等地使用和塑造城市的權利”*《新城市議程(New Urban Agenda)草案》，載中國城市規劃網，http://www.planning.org.cn/news/view?id=5270，最后訪問日期：2017年4月27日。。在城市規劃中，認識到人的多樣性和城市治理的關系，其實是更高層次的城市規劃正義的要求。此外，規劃正義中還應當有對于代際公平以及環境因素等的可持續發展問題的考量。現階段隨著我國改革開放的不斷深入，社會經濟產業結構也面臨著調整，以犧牲環境為代價一味追求經濟增長難以持續，需要在城市規劃中為下一代的發展預留存量，從而保證代際公平。空間秩序法的基本目的是致力于形成使區域的生態功能與社會經濟環境對于該區域提出的要求之間相互協調的可持續發展。具體而言，需要確保共同體內部的成員的發展及其對下一代的責任，保護和改善自然的生存基礎、經濟發展的立足條件，并應對空間利用的可能性長期留有余地。

三、公平正義原則下土地利用的法律規制

在我國當前的法律規范語境下，涉及城市土地利用的城市規劃的總體法律規范包括《城鄉規劃法》和《土地管理法》兩套土地法律體系。城市規劃法律制度具有綜合安排城市空間使用、引導經濟發展、賦予效率和適宜安居的重要作用，而我國的土地利用規劃法律制度側重保護、開發土地資源，合理利用土地，進行土地用途管制。兩項規劃法律制度所規范的側重點雖有不同，但從其規范的對象來看，都是將土地作為主要對象，核心目標都是實現土地資源的合理開發、利用和保護。*朱芒、陳越峰：《現代法中的城市規劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第12頁。

(一)程序正義與制度保障

正當程序要求應落實于城市規劃權行使的具體制度設計方面。從西方國家的成果經驗來看，為了緩解城市規劃中不同利益集團對立造成整個生活環境與空間結構的嚴重對抗和沖突，其每一項規劃決策都采取公開聽取、吸收、綜合和調節不同集團分歧的方法。我國現行的城市規劃法體系存在實體與程序失衡的狀況，規劃許可過程缺乏程序性規定。*陳越峰：《城市規劃權的法律控制》，上海交通大學博士學位論文，2010年。城市規劃權行使的程序應當包括：城市規劃編制審議、城市規劃評估、城市規劃公眾參與和城市規劃行政監督。在規劃的編制程序和審批程序上，《城鄉規劃法》只做出了概括性的規定，缺乏實踐中的規范程序要求。具體而言，規劃的編制應當經過民意調查、主管部門匯總、公眾聽證會和專門委員會審定、返回主管部門聽證、直至政府批準及公布并財政撥款，整個過程都應具有較高的參與度和科學性。審批建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證等成果文件形成環節都應當由法律進行程序性規定，并進行細化落實。涉及到修訂強制性內容的，應當就要求進行必要性論證，涉及公眾權益的應進行公示并經依法重新審批。城市規劃的正當程序為任何可能因土地規劃而權益受影響者提供最低限度以上的程序保障，使得規劃主體因城市規劃的利益沖突而陷入未知時，仍舊能夠獲得充足的正當性。*解永照、邢敏：《法律程序的意義述評》，《山東警察學院學報》2015年第2期。

(二)公眾參與制度

為了緩解土地利用規劃中不同利益集團對立造成整個生活環境與空間結構嚴重對抗和沖突，其每一項規劃決策都應采取公開聽取、吸收、綜合和調節不同集團分歧的方法。由于公共利益必須經由社會大眾與決策者不斷論辯來討論界定，城市規劃要建立在公共利益的基礎上，是以需建立完整及充分的民主參與程序才能使公共利益具體化。一個城市的規劃都要經過民主程序，必須經過代議機構的批準，還要有廣泛的公眾參與，特別是利害相關人的參與。以美國為例，20世紀70年代中期受到環境運動及其他社會運動的激發，避鄰主義使市民組織通過民主程序獲得更廣闊的參與土地利用決策的權利，從而擴大了公眾對土地利用決策的影響力，使公民與政府在土地規劃法律關系中處于對等地位，以改變公民在權力運行中的附庸態勢，回應了民主參與的時代要求*[美]彼得·馬庫塞：《尋找正義之城》，社會科學文獻出版社2016年版，第85頁。。無論是受規劃方案影響的特定利益群體還是與特定規劃項目無直接關系的社會公眾，都是土地利用規劃的受影響者，他們可以通過某種途徑表達其利益訴求，其行為本質上是在捍衛自身的合法權益。但是在規劃實踐中，城市規劃權的價值屬性隱含了一個政治過程的方法。有權勢和有組織的團體將其他人的表決權淹沒，并在私人協商過程中獲勝。這意味著整體規劃參與模式注定失敗。規劃人員應積極投入到政治過程中去，應成為地方各色市民團體的“支持者”，特別是要支持那些弱勢群體或少數群體，因為他們的利益在規劃過程中沒有得到充分的表達。

(三)不公正的救濟與補償

目前我國土地矛盾較多，并伴隨著城市化進程而不斷擴展，簡單的民事訴訟機制對于財產權的救濟已經難以解決土地規劃中的利益分配和維持城市秩序問題，規劃行政許可作為一種行政權力導致的糾紛，很多時候需要依靠行政訴訟手段來解決，公民因政府的規劃許可行為而受到的侵害可以基于行政法律規范而訴諸法律救濟。城市規劃權對土地財產權可以出于公共利益進行限制，但是限制應有合理邊界，遵守比例原則和平等原則。受到土地規劃權過度干涉的土地財產權利人，有權獲得補償。事實上，特定區域的社會成員對于一項城市規劃認可與否，一方面取決于居民在此規劃下的獲利與損害成本的差距，另一方面則很大程度上取決于針對規劃帶來的損害，其補償方案(包括經濟補償與基礎設施等公共服務隨規劃而提升)能否彌補當地居民的損失。經濟補償盡管不能百分之百地保證獲得民眾對選址方案的接受，但是卻會影響民眾對選址方案的態度，是選址方案獲得充分支持的必備條件。一般而言，補償正義實現平等的策略大致可以歸納為三種：“直接的平等化、間接的平等化和補償”*尹德貴：《風險分配的法理論綱》，蘇州大學博士學位論文，2016年。。合理的補償方案有利于實現公共利益的返還，減少開發的多余成本，并實現社會成員對于土地升值利益的分配參與。

(四)利益還原的法律制度設計

在城市經營的理念下，公共建設還負擔著城市整體的安全、健康等普遍福利要求，政府通過土地利用規制費用和關聯項目從私人開發的土地中獲得公共建設資金，而不僅僅依賴土地財政。在中國，地方政府已經開始嘗試通過將一部分公共建設與公共事業的建設單元納入私人開發新項目中，更好地集約利用土地并整合城市資源。在編制規劃、根據規劃出讓土地使用權和頒發建設規劃許可證的環節，要求開發商在房地產開發中建設規定比例的普通住房或留出一定比例的保障性住房，以這種限制自由的方式在規劃上設定條件和比例，以此進行社會層面的住房保障*朱芒、陳越峰：《現代法中的城市規劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第504頁。。另外，由于土地開發的權利并非均等地由社會成員享有，土地發展權的理論提出，將本應由社會所有成員享有的土地發展機會集中在優勢區位以產生最大效益，再通過補償與轉移實現土地增值收益的再分配，從而實現土地利用的公平與正義。

結語

城市規劃中土地利用的公正與否，取決于一個國家或地區的法律及政策是否良好地發揮了空間權益的調控功能，是否平衡了因規劃產生的利益不均，是否協調了作為公權力的規劃權和作為私權利的土地所有權之間的關系，確保社會成員在社會有序發展的過程中避免差異對待。通過法律規制的方法實現城市規劃中的公平正義，即是將規劃中的正義原則制度化，并將正當程序作為民主性的保障，完善公眾參與，利用法律制度對于不公正進行糾偏與救濟，利用制度設計進行規劃利益的返還與平衡，從而將規劃正義作為法律的基本要求而融入到規劃的決策和實施過程之中。良好的城市規劃法律制度還應當兼顧效率與公平，針對多元利益主體的不同訴求公平地進行保障。

(責任編輯：迎朝)

2017-02-18

柴 榮(1969—)，女，山西山陰人，北京師范大學教授、博士生導師，從事法理學、法律史研究。 李 竹(1989—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，北京師范大學法學院法理學博士生，從事法理學研究。

D922.3

A

1003-4145[2017]06-0037-06

主持人語：土地是人類安身立命、賴以生存的基礎。中國的城市化、工業化等是在“時空擠壓”環境中得以推進的，作為資源的土地發揮了關鍵的作用。土地問題實質上就是利益問題，如何才能平衡好土地資源中各方的利益，并形成有效的法律制度安排，是重要的法治、法理問題。有鑒于此，本期以“土地問題的法律規制”為專欄，組織了四篇有見地的文章，分別從不同角度對土地的法理及法律安排問題進行了分析與討論。柴榮、李竹在《城市規劃中土地利用的法律規制》一文中認為，公平正義是城市規劃中土地利用的價值指向，有必要在相應法律制度設計中將這一價值具體化。姜棟在《土地的權利邊界：20世紀美國管制性征收土地的司法演進史》一文中，對美國土地征收的司法裁判史進行了梳理，指出管制性征收體現了政府從保護公共利益而逐漸轉向衡量市場效果的司法態度。章雨潤在《農用地權益保護機制研究》中認為，我國已經形成了憲法居于核心地位，土地管理法和農村土地承包法等部門法規范對二元土地制度的內容作了具體細化，刑事法律為農用地的權益保護提供有效的刑事護盾的體系化農用地權益保護機制。高可在《多維視角下土地規制法律分析》一文中認為，符合正義要求的土地法律規制是當前中國亟需解決的緊迫問題，農民權益保障、市場要素及現代進程理論都是分析土地問題的理論視角，有關中國土地的法律制度安排應處理好土地與穩定、發展之間的利益平衡。