土地的權(quán)利邊界：20世紀(jì)美國(guó)管制性征收土地的司法演進(jìn)史

姜 棟

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

土地的權(quán)利邊界：20世紀(jì)美國(guó)管制性征收土地的司法演進(jìn)史

姜 棟

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

管制性征收是美國(guó)法中用來(lái)限制土地所有人使用土地的一種政府措施。它有悖于自由主義的所有權(quán)觀念。隨著美國(guó)憲法賦予了政府實(shí)質(zhì)性征用土地并給予賠償?shù)臋?quán)力，聯(lián)邦最高法院利用治安權(quán)的概念賦予了管制性征收土地合法地位。從20世紀(jì)美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判決演進(jìn)來(lái)看，管制性征收體現(xiàn)了政府從保護(hù)公共利益而逐漸轉(zhuǎn)向衡量市場(chǎng)效果的司法態(tài)度。更為重要的是，法院的判決能夠幫助我們認(rèn)知土地所有人到底享有多大的權(quán)利范圍。

土地;管制性征收;治安權(quán);公共利益

毋庸置疑，土地是最為重要的財(cái)產(chǎn)之一。而對(duì)于什么是財(cái)產(chǎn)權(quán)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科恩在其1954年所著的《私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的對(duì)話》一文中做出了一個(gè)形象的定義：

“任何人未經(jīng)吾許可，須遠(yuǎn)離吾財(cái)產(chǎn)，吾即可授權(quán)亦可保留此許可。

簽名：私人。

背書：國(guó)家。”*Felix S. Cohen， Dialogue on Private Property, 9 Rutgers L. Rev. 357, 374 (1954-1955).

由此可見，財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)了所有者與國(guó)家權(quán)力之間的緊密聯(lián)系。國(guó)家認(rèn)可私人和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)而使其不受他人乃至國(guó)家權(quán)力本身的侵犯。正是有了這種保護(hù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的邊界似可無(wú)限延伸，人的自由意志所到之處，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)生根之地。對(duì)于土地及其權(quán)利人的保護(hù)自亦應(yīng)如此。

然而在英美的法律實(shí)踐中，我們同樣會(huì)看到土地被國(guó)家權(quán)力所剝奪的情形。比如，依據(jù)美國(guó)憲法第五修正案“不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用”之規(guī)定，私人的土地會(huì)被國(guó)家“拿走”，即被國(guó)家征收。盡管我們可以這樣理解，土地本身雖被征收，但畢竟還有公平的價(jià)值賠償，土地所有人僅是換了一種保有財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式：從保有土地到持有與土地等價(jià)的貨幣。這并不構(gòu)成完全意義上的侵占。但是，英美的法律實(shí)踐中亦有另外一種“拿走”土地權(quán)利的形式：“紐約地鐵中心車站屬于歷史紀(jì)念碑,禁止在車站上建造任何摩天大樓。這里并沒有‘拿走’土地所有者的任何財(cái)產(chǎn),但他們使用土地空間這種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利,并不像物品那樣得到補(bǔ)償。”*[美] 托馬斯·C·格雷：《論財(cái)產(chǎn)權(quán)的解體》，高新軍譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1994年第5期，第22頁(yè)。這意味著國(guó)家權(quán)力已經(jīng)完全取締了土地所有者某種利用土地的權(quán)利，學(xué)者因之稱其為“財(cái)產(chǎn)權(quán)的解體”。而在美國(guó)法上，能夠如此“消滅”土地所有者合法利用土地權(quán)利的做法，即是“管制性征收”(regulatory taking)。本文將以美國(guó)聯(lián)邦最高法院20世紀(jì)管制性征收土地的經(jīng)典案件為研究對(duì)象，探究在美國(guó)法上私人土地在面臨國(guó)家權(quán)力的征收時(shí)，其產(chǎn)權(quán)的邊界如何確定。

一、政府權(quán)力為何能夠“拿走”私人土地：美國(guó)管制性征收土地理論的確立

所謂管制性征收，是美國(guó)法中的一個(gè)特殊概念，雖然學(xué)界對(duì)此一直有所研究，但并未有統(tǒng)一的定義*在Black’s Law Dictionary, Gale Encyclopedia of American Law, West’s Encyclopedia of American Law, Encyclopedia of American Law等法律詞典和百科全書中，均有對(duì)regulatory taking一詞的專門解釋。中國(guó)學(xué)者一般將其譯作“管理性征收”。參見[美]約翰·G·斯普蘭克林：《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法精解(第二版)》，鐘書峰譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第651頁(yè)。鑒于regulatory taking的主要功能是政府以合法的手段限制私人產(chǎn)權(quán)的自由使用，體現(xiàn)的是政府的管理與規(guī)制職能，因此本文譯作“管制性征收”。。談到征收，特別是土地的征收，一般均認(rèn)為是將土地直接從所有權(quán)人手中“拿走”。這種征收在美國(guó)法上具有一個(gè)專門的英文術(shù)語(yǔ):eminent domain或condemnation。其法律依據(jù)是上文所述美國(guó)憲法第五修正案，其焦點(diǎn)則主要集中于公共利益的確定，補(bǔ)償是否公允等。*對(duì)于此種實(shí)際征收的詳盡分析，請(qǐng)參見David McCord, Eminent Domain, as Chapter 79 F in Richard R.Powell & Patrick J. Rohan, Powell on Real Property, Conklin, NY: Matthew Bender Elite Products, pp. 79F1-116.而管制性征收則與之有著根本性的差異。它一般是指政府通過(guò)立法等各種行為，限制產(chǎn)權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)(特別是地產(chǎn))*據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)聯(lián)邦最高法院1922-1978年判決的管制性征收案件中，一半以上均與限制地產(chǎn)權(quán)人使用土地相關(guān)。參見Robert Meltz, Takings Decisions of the U.S. Supreme Court: A Chronology, Congressional Research Service 7-5700, pp.11-16.通過(guò)對(duì)這些案件的分析可以發(fā)現(xiàn)，土地使用的限制均與公共利益有著糾纏不清的關(guān)系。的使用。這種限制既可以通過(guò)有價(jià)的“收購(gòu)”(procure)，也可以是未經(jīng)補(bǔ)償所有人而“奪取”其財(cái)產(chǎn)的某種使用方式(seized without being given)。比如，由于法律的禁止性規(guī)定，某片海岸的所有人無(wú)法在海灘上興建任何建筑物。正因如此，是政府而非海岸這片地產(chǎn)的所有者實(shí)際控制了這片海岸。政府實(shí)質(zhì)性限制所有者自由地行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)，這相當(dāng)于在一定程度上“剝奪”了土地所有人的產(chǎn)權(quán)。*Andrew S. Gold, Regulatory Takings and Original Intent: The Direct, Physical Takings Thesis "Goes Too Far", 49 Am. U. L. Rev. 181,189 (1999).

由此可見，管制性征收構(gòu)成了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)基本理念的挑戰(zhàn)。不難想象，在崇尚自由主義財(cái)產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)的美國(guó)，管制性征收土地的合法化之路絕非一帆風(fēng)順。回溯歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，管制性征收自美國(guó)建國(guó)后歷經(jīng)相當(dāng)漫長(zhǎng)的發(fā)展才逐漸成型。分析管制性征收的緣起，必須從美國(guó)建國(guó)者如何賦予政府征收私人財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)性開始。

建國(guó)時(shí)期，美國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解主要受傳統(tǒng)英國(guó)自由主義觀念的影響。麥迪遜在《論財(cái)產(chǎn)》一文中對(duì)此有詳細(xì)的論述。他指出：“財(cái)產(chǎn)……在其特定的用法上是指一個(gè)人對(duì)世界上除了任何其他個(gè)人以外的外部事物主張并行使的支配權(quán)。”這與英國(guó)法學(xué)家布萊克斯通在1765年所著的《英國(guó)法釋義》中的論述如出一轍。布萊克斯通指出，“關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律不會(huì)認(rèn)可一丁點(diǎn)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的侵犯，即使是為了共同體的共同利益。”*William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Vol I, originally Published: Oxford, Printed at the Clarendon Press, 1765, reprinted by Portland: Thomas B. Wait Co., 1807, p. 139.在他看來(lái)，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)人“唯一并且專斷地對(duì)外部世界擁有和行使的支配權(quán)，他可以在全世界完全排除任何他人享有其財(cái)產(chǎn)權(quán)”*William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, Vol. II, originally Published: Oxford, Printed at the Clarendon Press, 1765, reprinted by Portland: Thomas B. Wait Co., 1807, p. 2。洛克對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)亦持有一種“排斥其他人共同權(quán)利”的絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念。他指出，財(cái)產(chǎn)權(quán)在所有人之外“就沒有人能夠享有權(quán)利”*[英]洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第18頁(yè)。。

在麥迪遜看來(lái)，財(cái)產(chǎn)所有人是財(cái)產(chǎn)絕對(duì)的主權(quán)者，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由行使本身已構(gòu)成其“極為珍貴的財(cái)產(chǎn)”。 “財(cái)產(chǎn)權(quán)涵蓋了一個(gè)人對(duì)之賦予價(jià)值并擁有權(quán)利的任何東西……一言以蔽之，如果說(shuō)一個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)利，那么，同樣可以說(shuō)他的權(quán)利就是他的財(cái)產(chǎn)。”*James Madison, Property, in The Writings of James Madison, Vol VI (1790-1802), edited by Gaillard Hunt, New York: The Knickerbocker Press, 1906, p.101.這意味著地產(chǎn)權(quán)所有人自應(yīng)對(duì)其土地享有自由處置的權(quán)利。而政府的作用則是利用政府權(quán)力保障這種自由。“人的才能是多種多樣的，因而就有財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生……保護(hù)這些才能，是政府的首要目的。”*[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第46頁(yè)。

然而，自由主義財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀念僅僅是硬幣的一面。美國(guó)建國(guó)者對(duì)世界的理解是復(fù)雜多樣的。無(wú)可否認(rèn)，與布萊克斯通的財(cái)產(chǎn)觀一脈相承的自由主義思想影響巨大，但是追求公共利益的共和主義思想亦占有重要的一席之地。*參見Joyce Appleby, Liberalism and Republicanism in the Historical Imagination, Cambridge,Mass.: Harvard University Press, 1992, pp. 322-39.作者指出，在制定《權(quán)利宣言》之時(shí)，共和主義思想和自由主義思想處于一種勢(shì)均力敵的狀況，兩者均不能處于一種支配地位。以“為了更大的整體利益而犧牲個(gè)人利益為精髓”*Gordon S. Wood, The Creation of the American Republic, 1776-1787, New York·London: W.W. Norton & Company, 1992, p.53.的共和主義思想認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)并非是為了個(gè)人化的目的，而是一種促進(jìn)公共利益的手段。*王鐵雄：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利平衡論——美國(guó)財(cái)產(chǎn)法理念之變遷路徑》，中國(guó)法制出版社2007年版，第232頁(yè)。正是由于兩種理念的碰撞，美國(guó)憲法規(guī)定了對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的正當(dāng)程序條款和征收條款，前者規(guī)定只有經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦颍饺素?cái)產(chǎn)才可被剝奪，后者規(guī)定只有出于公共利益的考量，經(jīng)過(guò)公平的補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)才可充公。因此，當(dāng)政府具有正當(dāng)理由時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界上扎緊的籬笆可能被政府權(quán)力所突破。個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力將有可能在不斷的博弈中為財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍劃定新的界限。

美國(guó)制憲者在政府可以征收私人財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題上達(dá)成的一致，還有一個(gè)“副產(chǎn)品”，那就是征收的概念此時(shí)還限于“物理性”地“拿走”土地，對(duì)于是否能將征收條款適用于限制土地的使用方式，即管制性征收，制憲者們直截了當(dāng)?shù)亟o予了否定的回答。*William Michael Treanor, The Original Understanding of the Takings Clause and the Political Process, 95 Colum. L. Rev. 782, 782 (1995).另一方面，在實(shí)踐中，征收條款的影響并不大，這有力表明了它的作用是保護(hù)所有人免受政府的強(qiáng)制性剝奪，而不是賦予政府主動(dòng)征用私人土地的合法權(quán)力。*參見William Michael Treanor, The Original Understanding of the Takings Clause and the Political Process, 95 Colum. L. Rev. 782, 825-835 (1995).由于這種觀念的影響，“私人擁有土地，控制它，開發(fā)它，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是美國(guó)古典資本主義的基礎(chǔ)：個(gè)人可以對(duì)其財(cái)產(chǎn)做任何自己想做的事情并享受成果，這種權(quán)利毋庸置疑。這是一個(gè)弘揚(yáng)個(gè)人利益的體系。”*[美] 喬納森·休斯、路易斯·P·凱恩：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)史(第七版)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第144頁(yè)。因此，美國(guó)的土地所有者幾乎享有不受政府權(quán)力侵?jǐn)_的廣闊權(quán)利邊界。*直到20世紀(jì)初葉，美國(guó)聯(lián)邦最高法院中依然有大法官認(rèn)定，“個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心因素就是排除他人享用的法律權(quán)利。”參見Int'l News Serv. v. Assoc. Press, 248 U.S. 215,250 (1918) (Brandeis, J., dissenting) 。管制性征收的理念和實(shí)踐還未曾引起人們的注意。*在Legal Tender Cases一案中，最高法院指出：“法院總是認(rèn)定征收條款僅僅是指直接的征收。” Legal Tender Cases, 79 U.S. (12 Wall.) 457, 551 (1871).

但自19世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長(zhǎng)，特別是19世紀(jì)下半葉以來(lái)快步前行的城市化進(jìn)程，促使政府權(quán)力不得不開始干涉私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以不斷地創(chuàng)造與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。對(duì)于土地利用的規(guī)制提上了日程。*Comment, Land Use Regulation and the Concept of Takings in Nineteenth Century America, 40 U. CHI. L. REV. 854, 854 (1973).于是，政府管制性征收土地是否合法成為法院不得不面對(duì)和解決的棘手問(wèn)題。說(shuō)得直接些，就是法院必須能夠?yàn)檎拗频禺a(chǎn)所有人自由利用土地找出一個(gè)名正言順的理由。始作俑者是1836-1864年擔(dān)任聯(lián)邦最高法院首席大法官的塔尼(Roger B. Taney)。

由于憲法的征收條款沒有將管理性征收納入其中，塔尼法官引入了“治安權(quán)”(police power)的概念*治安權(quán)一詞在司法領(lǐng)域最早出現(xiàn)于美國(guó)聯(lián)邦最高法院所判決的Brown v. Maryland一案。該案中，治安權(quán)被當(dāng)作是一種“毫無(wú)疑問(wèn)為各州所享有的權(quán)力。”參見Brown v. Maryland, 25 U.S. 12 Wheat. 419, 443 (1827).，從而使國(guó)家權(quán)力對(duì)土地利用的限制師出有名。在1847年的LicenseCases一案中，塔尼法官對(duì)治安權(quán)作了如此的定義：“什么是政府的治安權(quán)？他們是政府給予其主權(quán)所享有的固有權(quán)力。無(wú)論政府頒布檢疫隔離法，或是懲治犯罪的法律，設(shè)立法院，要求存檔某些文件，以及管理貿(mào)易行為，這些行為都是在行使性質(zhì)上同屬治安權(quán)的權(quán)力。這種權(quán)力就是政府的主權(quán)，是政府在其主權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)治人和物的權(quán)力。”*License Cases, 46 U.S. 504, 583 (1847).

對(duì)于治安權(quán)的功用，塔尼論證說(shuō)：“這種公認(rèn)的政府的治安權(quán)經(jīng)常能夠擴(kuò)展到‘破壞’財(cái)產(chǎn)權(quán)……這種權(quán)力對(duì)自我保存是必不可少的，當(dāng)然存在于每一個(gè)有組織的共同體中。它在本質(zhì)上是自然法(的體現(xiàn))，亦是為每個(gè)人所保有。(基于此)，人們拒斥那些能夠傷害他們的人和事……人們?cè)谙碛袡?quán)利的同時(shí)必須小心謹(jǐn)慎，以不傷害他人的權(quán)利為限。”*License Cases, 46 U.S. 504, 589(1847).

盡管治安權(quán)的概念是“美國(guó)法律的理念中一個(gè)黑暗的大陸”*Burgess, Political Science and Comparative Constitutional Law, II, 136， 轉(zhuǎn)引自Walter Wheeler Cook, What Is the Police Power? 7 Colum. L. Rev. 322, 322 (1907).，但從塔尼的論述中可以看出，治安權(quán)是政府享有的天然權(quán)力，法院通過(guò)治安權(quán)的概念來(lái)確定政府擁有限制和禁止某些行為的權(quán)力。*Joseph L. Sax, Takings and the Police Power, 74 Yale L.J. 36, 36 (1964).這意味著，當(dāng)政府認(rèn)定某些土地的使用行為，如果能夠達(dá)到塔尼所說(shuō)的“傷害他人的權(quán)利”的程度時(shí)，政府可以利用治安權(quán)這一天然權(quán)力對(duì)其進(jìn)行規(guī)制而無(wú)需提供補(bǔ)償。

自塔尼將治安權(quán)作為管制性征收的合法性理由之后，他不斷將治安權(quán)發(fā)展成一種可將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)控制在公共利益范圍之內(nèi)的重要工具。社會(huì)權(quán)利被認(rèn)為“高于一切個(gè)人的權(quán)利。……個(gè)人權(quán)利最終都要服從于治安權(quán)，在一切情況下，必須對(duì)正當(dāng)行使的治安權(quán)讓步”*[美]伯納德· 施瓦茨：《美國(guó)法律史》，法律出版社2007年版，第 43 頁(yè)。。通過(guò)治安權(quán)的行使，政府權(quán)力可以“為了貿(mào)易的安全和便利，或者為了保護(hù)公民的健康，而調(diào)整個(gè)人權(quán)利。從那時(shí)起，美國(guó)公法的一項(xiàng)重要任務(wù)就是，在個(gè)人權(quán)利與治安權(quán)之間達(dá)成恰當(dāng)?shù)钠胶狻?[美]伯納德· 施瓦茨：《美國(guó)法律史》，法律出版社2007年版，第44頁(yè)。。

因此，塔尼大法官的治安權(quán)理念，為土地所有人如何利用土地安放了一個(gè)“公共利益”的權(quán)利邊界。治安權(quán)就在公共利益與個(gè)人權(quán)利間鐘擺。終于，1887年的Muglerv.Kansas案首次系統(tǒng)論證了治安權(quán)和管制性征收地產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系。本案的案情并不復(fù)雜。堪薩斯州制定了一部禁止釀酒的法律，因此影響到原告這一土地的所有者——一家釀酒公司的老板的生意。原告認(rèn)為，州的法律很顯然極大地降低了其土地的價(jià)格，如果不對(duì)其予以公正的補(bǔ)償，就是違反憲法第五修正案征收條款的行為。最高法院首先對(duì)治安權(quán)和一般性地征收土地作了一個(gè)區(qū)分。“通過(guò)行使治安權(quán)銷毀對(duì)他人造成妨害的財(cái)產(chǎn)或是禁止某種使用這種財(cái)產(chǎn)的方式，從而造成了財(cái)產(chǎn)的價(jià)值減少，這與為了出于公共用途的目的進(jìn)行的征收是大不相同的。”*Mugler v. Kansas, 123 U.S. 623, 669 (1887).州政府行使治安權(quán)進(jìn)行管制性征收具有極大的正當(dāng)性，這是因?yàn)椋骸爸菡贯劸频牧⒎?gòu)成行使治安權(quán)，并沒有侵?jǐn)_所有人控制或是以合法目的使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，也沒有限制其處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，而只是通過(guò)立法來(lái)宣布出于被法律禁止的目的來(lái)利用財(cái)產(chǎn)是有悖于公共利益的。政府有權(quán)禁止所有人以對(duì)健康、道德或是公共安全造成損害的方式使用其財(cái)產(chǎn)。正是由于所有人是有害利用其地產(chǎn)，造成對(duì)共同體的侵害，政府無(wú)需補(bǔ)償管制性征收相對(duì)人的損失。”*Mugler v. Kansas, 123 U.S. 623, 669 (1887).

Mugler一案的歷史意義有兩點(diǎn)：第一，最高法院通過(guò)治安權(quán)的理念，為管制性征收提供了合法的依據(jù)，管制性征收因此才有可能順理成章；第二，通過(guò)管制性征收，可以為以地產(chǎn)權(quán)為代表的財(cái)產(chǎn)權(quán)劃定“公共利益”的底線，違反公共利益的利用地產(chǎn)的行為，將會(huì)受到法律的合法限制，并且不會(huì)得到合理的補(bǔ)償。自此，借助維護(hù)公共利益的正當(dāng)理由，政府管制性征收土地獲得了完全合法的地位。

二、公共利益的邊界如何界定：20世紀(jì)中期管制性征收土地的司法進(jìn)程

Mugler一案的歷史意義毋庸置疑。它為“影響公共利益”而管制私人財(cái)產(chǎn)提供了極為有力的正當(dāng)性理由，盡管“英國(guó)從其遠(yuǎn)古時(shí)代，美國(guó)自其殖民地時(shí)期就開始對(duì)渡口、公共運(yùn)輸工具、出租馬車趕車人、面板師傅、磨坊主等等進(jìn)行管制”*[美]杰里米·阿塔克、彼得·帕塞爾：《新美國(guó)經(jīng)濟(jì)史(下冊(cè))》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第645頁(yè)。。正是由于管制性征收以促進(jìn)公共利益為目標(biāo)，雖然其對(duì)某些地產(chǎn)所有人的產(chǎn)權(quán)加以限制，但總體上則促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。人們認(rèn)為，這種限制是一種“來(lái)自政府的幫助”，是“受歡迎的、必要的而且當(dāng)然是完全應(yīng)該的。都市的區(qū)域劃分、土地使用的限制，以及都市計(jì)劃都是恰到好處的案例”*[美]勞倫斯·弗里德曼：《二十世紀(jì)美國(guó)法律史》，北京大學(xué)出版社2016年版，第490頁(yè)。。

但是，公共利益是一個(gè)高度概括和抽象的概念。最高法院自Mugler一案后，并未對(duì)管制性征收土地問(wèn)題畫出一個(gè)清晰的路線圖。于是，在1922年的PennsylvaniaCoalCo.v.Mahon一案中，聯(lián)邦最高法院嘗試對(duì)管制性征收進(jìn)行一個(gè)全面性總結(jié)。

Pennsylvania Coal Co.案是一個(gè)典型的治安權(quán)侵?jǐn)_土地的案件。案件的發(fā)生地位于賓夕法尼亞州的一個(gè)產(chǎn)煤縣。由于長(zhǎng)期的煤礦開采，支撐地表的煤層已經(jīng)不復(fù)存在，地面下沉乃至塌陷，因此會(huì)導(dǎo)致人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失。在轉(zhuǎn)讓某地塊的地契中，地表和地底的所有權(quán)被劃分給不同的所有人。地契亦明文規(guī)定，地表所有人放棄任何基于地底使用而造成的損失的求償權(quán)。賓夕法尼亞煤礦公司作為地底的所有人，因此可以不顧地表的狀況而隨意開采。但是在1921年，情況發(fā)生了變化。賓夕法尼亞州頒布的一項(xiàng)立法禁止在居住區(qū)采取可能導(dǎo)致地表塌陷的采礦活動(dòng)。據(jù)此，地表所有人從法院申請(qǐng)到禁令，禁止煤礦公司在其土地的地底采煤。賓夕法尼亞煤礦公司因此訴請(qǐng)法院撤銷禁令，其理由是禁令所依據(jù)的制定法違反了憲法的規(guī)定而剝奪了其采礦權(quán)。

聯(lián)邦最高法院在分析本案時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)將公共利益問(wèn)題作為一個(gè)重要的因素。霍姆斯大法官在判決書中這樣寫道：“本案牽扯的是一座獨(dú)立的私人房屋。但即使如此，這里面也涉及到公共利益，其實(shí)在合眾國(guó)的每一個(gè)買賣活動(dòng)中都會(huì)涉及到公共利益。某些既存的權(quán)利會(huì)因出于公共利益的考慮而被修正。但是，在正常的私人事務(wù)中，公共利益并不能為政府的干涉提供正當(dāng)理由。本案中對(duì)房屋造成的損失并不是一個(gè)對(duì)公共利益造成的妨害……這種損失既不具有普遍性亦不具有公共性。本案中的制定法只體現(xiàn)出有限的公共利益因素……它也未能提供保護(hù)人身安全的正當(dāng)理由，因?yàn)橐粋€(gè)告示就能做到提醒注意人身安全……該制定法的規(guī)定在很大程度上是一種征收行為。它力圖剝奪所有人為賓夕法尼亞法律所認(rèn)可的土地所有權(quán)，一個(gè)很有價(jià)值的權(quán)利。”*Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 413-414 (1922).

雖然本案中，霍姆斯大法官最終判決賓夕法尼亞州的那部制定法不能以公共利益為理由實(shí)際上征收煤礦公司的采礦權(quán)，因而煤礦公司能獲得政府的補(bǔ)償。但是，其在判詞中對(duì)政府使用管制性征收的權(quán)力賦予了理論上“無(wú)限”的可能。如果認(rèn)定“每一個(gè)買賣活動(dòng)中都會(huì)涉及到公共利益”，政府的手是否會(huì)伸得太長(zhǎng)了？對(duì)于政府能夠據(jù)此侵害私人產(chǎn)權(quán)之虞，霍姆斯并非沒有考慮。

霍姆斯大法官認(rèn)識(shí)到，如果治安權(quán)為絕對(duì)地保護(hù)公共利益提供了正當(dāng)化的依據(jù)，人類的本性會(huì)有這樣一種天然的傾向性，那就是不斷地充實(shí)這種依據(jù)，最終私人財(cái)產(chǎn)權(quán)將不復(fù)存在。*Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 415 (1922).為了避免這種風(fēng)險(xiǎn)，霍姆斯大法官指出，“長(zhǎng)久以來(lái)，法院認(rèn)定某些價(jià)值的享用是受到默示的限制的。它們因此必須服從治安權(quán)的管制。但是這些默示的限制本身必須有個(gè)限度……在確定這個(gè)限度時(shí)應(yīng)該考慮的因素之一應(yīng)該是(財(cái)產(chǎn)價(jià)值)減損的程度，如果減損達(dá)到一定的程度，就必須給予賠償……”*Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 413 (1922).因此，衡量公共利益的影響，“就是一個(gè)程度的問(wèn)題。對(duì)此，任何一個(gè)一般性的命題都不能解決。”*Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 415 (1922).那么這個(gè)程度怎么確定呢？霍姆斯法官提出了一個(gè)所謂“管得太多”(go too far)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，即管制財(cái)產(chǎn)的法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制不能達(dá)到管得太多的程度，否則政府需要承擔(dān)補(bǔ)償所有人的責(zé)任。*Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 416 (1922).按照霍姆斯大法官的觀念，只要一個(gè)法規(guī)降低了財(cái)產(chǎn)的價(jià)值或阻止所有人完全按照自己的意愿處理自己的財(cái)產(chǎn)，那么對(duì)此種限制財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的行為要求賠償就不算過(guò)分。如果一個(gè)法規(guī)允許財(cái)產(chǎn)能夠獲得產(chǎn)出性的經(jīng)濟(jì)用途，該財(cái)產(chǎn)即獲得了價(jià)值。因此，法院也不會(huì)認(rèn)為此部法規(guī)拒斥了所有合理的對(duì)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性利用。此時(shí)，管制性征收不成立，所有人有權(quán)求償。

由此可見，霍姆斯法官雖然對(duì)公共利益有著極為寬泛的理解，但是Pennsylvania Coal Co.案與Mugler案有一個(gè)顯著的不同。Mugler案的核心問(wèn)題在于賦予管制性征收正當(dāng)性，而Pennsylvania Coal Co.案則走到了另一個(gè)方向：當(dāng)法院有理由認(rèn)為公共機(jī)關(guān)不公正地對(duì)待了產(chǎn)權(quán)人，法院將會(huì)有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)為遭受管制性征收影響的產(chǎn)權(quán)人提供補(bǔ)償。如果將Mugler案與Pennsylvania Coal Co.案合并在一起進(jìn)行觀察，我們會(huì)看到管理性征收為地產(chǎn)權(quán)勾勒出一個(gè)公共利益環(huán)繞的彈性邊界。

Pennsylvania Coal Co.案的判決，在美國(guó)法律史乃至美國(guó)社會(huì)發(fā)展中均具有相當(dāng)重要的分量。霍姆斯法官實(shí)際上承認(rèn)了政府具有廣泛的規(guī)制社會(huì)行為的權(quán)力，盡管這種權(quán)力的行使受到公共利益原則的限制。這就不難理解，在羅斯福新政時(shí)期，政府為何能從自由主義的立場(chǎng)上“退化”。在關(guān)于地產(chǎn)權(quán)的利用方面，一個(gè)典型的例子就是《麻梭淺灘與田納西河流域發(fā)展法令》，以及依據(jù)此法令成立了田納西河流域管理總署。成立田納西河流域管理總署的目的是維持和經(jīng)營(yíng)政府在阿拉巴馬州麻梭淺灘的財(cái)產(chǎn)。它具有收買地產(chǎn)、建筑水壩與電廠、擬定洪水控制計(jì)劃、重新造林等廣泛的權(quán)力，這是“新政”計(jì)劃里最有持久意義的一項(xiàng)成就。雖然這項(xiàng)法令影響了許多財(cái)團(tuán)，也受到無(wú)數(shù)有法律根據(jù)的攻擊，最高法院卻一直支持這個(gè)法律。*[美]福克納：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)史(下冊(cè))》，商務(wù)印書館1964年版，第397-98頁(yè)。在1943年的United States ex rel. TVA v. Powelson一案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，依據(jù)《麻梭淺灘與田納西河流域發(fā)展法令》而興建的政府工程具有公共用途，而且由于州政府已經(jīng)為地產(chǎn)所有人置換了一塊土地，因此不存在征收的問(wèn)題，不需要對(duì)地產(chǎn)所有人提供補(bǔ)償。參見United States ex rel. TVA v. Powelson, 319 U.S. 266 (1943)。

盡管Pennsylvania Coal Co.案具有重要的歷史意義，但是其也并非完美無(wú)缺。它并沒有提供一個(gè)機(jī)制衡量公共利益的訴求是否恰當(dāng)?shù)叵拗屏说禺a(chǎn)權(quán)的行使，也沒進(jìn)一步明晰一部法規(guī)怎么樣才算管得太多了。正是因此，最高法院為了評(píng)估治安權(quán)是否真的過(guò)多地干涉了所有人行使其權(quán)利，采取了比較公共利益的增長(zhǎng)和私人權(quán)益損失的方法。一個(gè)典型的案例是1946年的UnitedStatesv.Causby案。在該案中，美國(guó)空軍的戰(zhàn)斗機(jī)低空飛過(guò)了一個(gè)養(yǎng)雞場(chǎng)的上方，導(dǎo)致了150只雞的死亡。最高法院指出，土地上方的天空不能為個(gè)人提供一個(gè)土地所有權(quán)，因?yàn)閭€(gè)人“對(duì)天空享有私人產(chǎn)權(quán)會(huì)阻塞天空中的航道這些空中的高速公路，從而嚴(yán)重地干擾了控制和發(fā)展空中作業(yè)中的公共利益。”有鑒于此，養(yǎng)雞場(chǎng)的主人很顯然并不是天空的所有人，也無(wú)權(quán)認(rèn)定戰(zhàn)斗機(jī)侵入了其土地從而獲得賠償。但是，在衡量政府行為是否干擾了土地所有人的正常行為時(shí)，法院需要衡量的“不是征收人的收益，而是所有人的損失……由于戰(zhàn)斗機(jī)飛行的頻率高和高度低，地產(chǎn)所有人幾乎不能以任何方法利用土地，他們的損失是徹底的。這就如同政府完全占有這片土地一樣。”*United States v. Causby, 328 U.S. 256, 261 (1946).本案情形特殊，所有人完全徹底地喪失使用土地的能力，其損失程度之大顯而易見。在其他情形下，如何認(rèn)定損失，可以考慮在未受侵?jǐn)_時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)值*United States v. Causby, 328 U.S. 256, 261 (1946).。

Causby案從表面上看，是確立了一個(gè)相對(duì)容易把握的確定政府是否管得太多的標(biāo)準(zhǔn)，但更為顯著的作用其實(shí)是認(rèn)可了政府在行使管制權(quán)力的時(shí)候，已經(jīng)不是單純地用來(lái)促進(jìn)公共健康、安全和福利等傳統(tǒng)公共利益，而是實(shí)際上成為了一個(gè)市場(chǎng)參與者。這一方面無(wú)疑擴(kuò)大了政府管制的權(quán)力，另一方面則使得政府更加傾向給受到管制性征收的所有人提供補(bǔ)償，只要他有理由證明其損失程度要大于政府的收益。*參見Joseph L. Sax, Takings and the Police Power, 74 Yale L.J, 36, 61-64 (1964).

上述案例表明，最高法院某種程度上“放縱”政府通過(guò)治安權(quán)來(lái)規(guī)制財(cái)產(chǎn)。因此，治安權(quán)的管制對(duì)于土地征用法學(xué)中正在變動(dòng)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念具有最大的影響。這些管制變得相當(dāng)普遍，以至于不熟悉土地使用管制，就沒有充分理解當(dāng)代財(cái)產(chǎn)法。取決于某種觀點(diǎn)，城市規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)，對(duì)于日益增加社會(huì)責(zé)任或?qū)τ谒接小⒕匆夂秃戏?quán)利大量受到政府干預(yù)的土地所有人來(lái)說(shuō)，都已經(jīng)變成了法律通用術(shù)語(yǔ)。*王鐵雄：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利平衡論——美國(guó)財(cái)產(chǎn)法理念之變遷路徑》，中國(guó)法制出版社2007年版，第404頁(yè)。

三、公共利益的弱化與市場(chǎng)因素的強(qiáng)化：1978年后管制性征收土地的司法轉(zhuǎn)變

正如上文所述，管制性征收讓政府獲得了越來(lái)越大的權(quán)力，對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)程度不斷增強(qiáng)。也恰恰是由于政府在管制性征收中所扮演的角色越來(lái)越像一個(gè)直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，政府決策者的行為與財(cái)產(chǎn)法、侵權(quán)法和公司法所預(yù)設(shè)的、理性追求利潤(rùn)最大化的公司一樣。正因如此，人們認(rèn)為美國(guó)的政府管理越來(lái)越多地呈現(xiàn)出商業(yè)特征并且在不斷地褪去行政化的色彩。*Book Review: Running Government like A Business...Then and Now, Reviewed by Jon D. Michaels, 128 Harv. L. Rev. 1152, 1153.另可參見Richard C. Box, Running Government Like a Business: Implications for Public Administration Theory and Practice, 29 Am. Rev. Pub. Admin. 19 (1999)。在這種情形下，簡(jiǎn)單地考慮公共利益的收益和土地所有人的損失，顯然無(wú)法滿足一個(gè)類似公司的政府在市場(chǎng)中的最佳決策要求。管制性征收面臨著極大的挑戰(zhàn)。1978年的PennCentralTransportationCo.v.NewYorkCity一案對(duì)此問(wèn)題做出了全面的回應(yīng)。

在Penn Central Transportation Co.一案中，紐約市的《地標(biāo)保護(hù)法》將紐約市最著名的建筑物之一——中央大火車站確定為地標(biāo)。要想改變地標(biāo)建筑物的任何外部設(shè)計(jì)風(fēng)格或在原址上興建任何新的建筑物都要經(jīng)過(guò)地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)的批準(zhǔn)。中央大火車站的所有人——佩恩中央運(yùn)輸公司把火車站之上的空間出租，而承租方要在火車站上空建造高樓。地標(biāo)委員會(huì)沒有批準(zhǔn)承租方的建筑計(jì)劃。佩恩中央運(yùn)輸公司和承租方將紐約市政府告上法庭。他們認(rèn)為，《地標(biāo)保護(hù)法》的實(shí)施確實(shí)通過(guò)保護(hù)具有相當(dāng)歷史文化價(jià)值的地標(biāo)而促進(jìn)了公共利益，但是卻妨害他們正常使用土地的權(quán)利，極大地降低了土地的價(jià)值。更為重要的是，政府管制性征收針對(duì)的應(yīng)該是對(duì)社會(huì)造成危害后果的土地利用行為，而興建高樓作為辦公之用則是對(duì)社會(huì)有益的行為。因此，禁止建造高樓的管制性征收土地行為沒有合理的依據(jù)。

對(duì)于佩恩中央運(yùn)輸公司的訴求，布倫南大法官首先還是從公共利益與私人權(quán)益的比較出發(fā)。他認(rèn)為，本案需要考慮政府的管制行為是否顯著地降低了火車站的價(jià)值。單從直接的經(jīng)濟(jì)損失而言，不可謂不巨大：由于無(wú)法建造辦公樓，將會(huì)損失四千萬(wàn)美元的租金。但是，造成這個(gè)損失的主要原因，并不是政府的行為主動(dòng)“侵入”了私人的土地。對(duì)于管制性征收的合法性而言，法院需要考慮的是政府侵入的性質(zhì)，而不是因此產(chǎn)生的損失。*Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 148 (1978).本案和Causby一案最大的區(qū)別在于，Causby一案中空軍的戰(zhàn)斗機(jī)確實(shí)從土地所有人的上空飛過(guò)，這是直接侵入的典型表現(xiàn)，因此政府應(yīng)對(duì)管制性征收造成的損失承擔(dān)責(zé)任。本案中地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)否決建造辦公樓的行為顯然不構(gòu)成這種程度的直接侵入。更何況，《地標(biāo)保護(hù)法》完全沒有改變火車站的面貌，也未對(duì)火車站的運(yùn)營(yíng)及收益有什么影響。據(jù)此，最高法院認(rèn)定這是一個(gè)合法的管制性土地的案件。

魔鬼總在細(xì)節(jié)中。布倫南法官的判決說(shuō)理雖然還是圍繞著公共利益和私人損益之間的主線展開，但他卻借此將市場(chǎng)因素全面納入到管制性征收土地的案件中來(lái)。他指出，對(duì)于征收造成正當(dāng)和公正的經(jīng)濟(jì)損失的程度，“在本質(zhì)上是專門的事實(shí)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)”，因而不存在任何“固定公式”。但是，為了合理地做出判斷，需要考慮如下的標(biāo)準(zhǔn)：管制行為對(duì)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)影響，管制行為對(duì)投資預(yù)期的顯著影響以及政府行為的性質(zhì)。*Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 124 (1978).

布倫南法官的寥寥數(shù)語(yǔ)，深刻指出了政府在管制性征收中不斷強(qiáng)化的市場(chǎng)主體形象。對(duì)于經(jīng)濟(jì)影響的權(quán)衡，對(duì)于投資預(yù)期的計(jì)算，很明顯都是典型的市場(chǎng)行為。政府如果在管制性征收中考慮這些因素，那就意味著政府不僅僅是在進(jìn)行行政管理，很大程度上也不自覺地陷入到市場(chǎng)當(dāng)中。對(duì)于公共利益的關(guān)涉逐漸讓步于市場(chǎng)因素的影響。

如果說(shuō)Penn Central Transportation Co.一案中還把公共利益作為一個(gè)重要的考慮因素，由于最高法院的判決在事實(shí)上把管制性征收行為越來(lái)越推向市場(chǎng)，到了20世紀(jì)的最后十年，公共利益不斷讓位于政府對(duì)管制性征收能夠帶來(lái)什么樣的市場(chǎng)后果的關(guān)注。1992年的Lucasv.SouthCarolinaCoastalCouncil一案則是典型的例證。

在Lucas一案中，為了防止風(fēng)暴對(duì)海岸的侵蝕，南卡羅來(lái)納州依據(jù)《海岸管理法》決定封閉海岸的某些區(qū)域，這些區(qū)域內(nèi)的土地不能進(jìn)行開發(fā)。原告的土地恰好就屬于這種情況。原告訴稱，由于政府禁止他對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行任何形式的開發(fā)，他失去了合理使用土地的可能，也無(wú)法獲得隨之而來(lái)的投資，這樣整片土地就變得沒有什么價(jià)值了。斯卡利亞大法官承認(rèn)，禁止開發(fā)的規(guī)定確實(shí)剝奪了原告合理地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性開發(fā)地塊的權(quán)利*Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003, 1009 (1992).，這意味著政府理應(yīng)做出賠償。*本案中，聯(lián)邦最高法院并沒有直接確定賠償是否應(yīng)當(dāng)。聯(lián)邦最高法院在本案中確定了針對(duì)本案的情形而言，是否應(yīng)該賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：當(dāng)管制措施的目的是剝奪土地之上的所有經(jīng)濟(jì)收益，只有當(dāng)調(diào)查表明被禁止使用的土地的用途并非是所有人所享有的權(quán)能時(shí)，才可以拒絕補(bǔ)償。Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003, 1027(1992).聯(lián)邦最高法院將本案發(fā)回南卡羅來(lái)納州最高法院重審。依據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，南卡羅來(lái)納州最高法院作出了賠償原告的判決。本案的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了裁決是否賠償?shù)膯?wèn)題。斯卡利亞大法官在判詞中指出，存在著一種全新的管制行為，在判斷這種管制型征收行為是否突破了合理的程度而需要賠償時(shí)，不需要考慮公共利益問(wèn)題。*Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003, 1015 (1992).

斯卡利亞大法官的此種態(tài)度使我們有理由相信，在進(jìn)行管制性征收的時(shí)候，政府會(huì)越來(lái)越多地衡量市場(chǎng)因素。就如同在本案中，作為一個(gè)理性的市場(chǎng)參與者，原告會(huì)計(jì)算開發(fā)土地的收益和開發(fā)完畢后防治侵蝕的成本之間的差價(jià)，以決定是否做出開發(fā)土地的決定。政府在決定是否對(duì)管制性征收土地進(jìn)行賠償?shù)臅r(shí)候，如果弱化公共利益的考量，那么也會(huì)成為一個(gè)理性的市場(chǎng)人：政府在對(duì)征收行為提供補(bǔ)償行為時(shí)，其實(shí)是在避免一種“財(cái)政幻象”——政府支付賠償可以確保政府的決策者能夠全面考慮他們行為的成本。如果不進(jìn)行賠償，成本—收益的權(quán)衡將不會(huì)不偏不倚，因?yàn)闆Q策者會(huì)低估他們不直接承擔(dān)的成本，但是卻從不會(huì)低估收益。*Louis Kaplow, An Economic Analysis of Legal Transitions, 99 Harv. L. Rev. 510, 567-568 (1986).這樣，管制性征收是否合理，是否維護(hù)了公共利益，都會(huì)讓步于政府的經(jīng)濟(jì)考慮。

美國(guó)學(xué)者費(fèi)舍爾對(duì)本案做了一個(gè)詳細(xì)的考察后*根據(jù)費(fèi)舍爾教授的記述，他本人于2000年3月和本案原告以及原告的律師一起重訪本案爭(zhēng)議的地塊。，認(rèn)為斯卡利亞大法官的裁決表達(dá)了一種公共選擇的見解。只不過(guò)這種公共選擇中的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)因素占有重要的地位。的確，斯卡利亞大法官有理由擔(dān)憂，如果法院支持規(guī)制對(duì)公共利益造成不利影響的行為的法律，立法機(jī)關(guān)就會(huì)重新修飾法律語(yǔ)言來(lái)滿足法院的要求。舉一個(gè)斯卡利亞大法官并未使用的例子：如果能極大地降低一條高速公路的造價(jià)，政府可能會(huì)把在高速公路通過(guò)區(qū)域既有的建筑和商業(yè)設(shè)施說(shuō)成是不利于公共利益的。對(duì)于公路建造商來(lái)說(shuō)，這些建筑對(duì)他們確實(shí)是有害的，而擅長(zhǎng)在某些領(lǐng)域開展工作的人總能找到有說(shuō)服力的理由證明對(duì)他們工作不利的行為能夠損害公共利益。基于這樣一個(gè)理論，某些政府機(jī)關(guān)同樣具備這種說(shuō)服的能力，比如環(huán)保部門和規(guī)劃部門，因?yàn)樗麄兇_實(shí)是各自領(lǐng)域內(nèi)的專家。正因如此，政府在進(jìn)行管制性征收的時(shí)候能夠占有事實(shí)上的優(yōu)勢(shì)地位。這樣，政府就可以進(jìn)行一個(gè)成本的比較，以決定是否實(shí)行管制性征收。在本案中，政府無(wú)需放棄高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)補(bǔ)貼保護(hù)海岸的支出，而由此承擔(dān)不利后果的將是一小部分土地所有人。為了支付高額的保護(hù)海岸的費(fèi)用，政府將會(huì)在已經(jīng)高企的預(yù)算之外額外支付金錢，而本案中付出的賠償與之相比則是微不足道的。*William A. Fischel, Takings and Public Choice: The Persuasion of Price, pp.7-9, http://www.dartmouth.edu/～wfischel/Papers/0206.pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年4月5日。

由此可見，隨著時(shí)代的發(fā)展，政府管制性征收的作用不斷發(fā)生變化。這種變化不斷影響著土地所有人事實(shí)上到底享有多少權(quán)利。我們不得不承認(rèn)，在享有不斷擴(kuò)大的管制性征收權(quán)力的政府面前，美國(guó)土地所有人的權(quán)利邊界不斷限縮。在某些領(lǐng)域，比如環(huán)保方面，政府會(huì)以維護(hù)公共利益的主張限制土地所有人的權(quán)利范圍*J. Peter Byrne, The Public Trust Doctrine, Legislation, and Green Property: A Future Convergence?45 U.C.D. L. Rev. 915, 915 (2012).，而在另一些領(lǐng)域，比如土地開放與利用方面，土地所有人不得不變得更為謹(jǐn)慎，因?yàn)檎仓饾u和他們一樣變得精明起來(lái)，對(duì)是否征收土地，是否進(jìn)行賠償進(jìn)行著成本計(jì)算。

結(jié)語(yǔ)

人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，“盡管政治家們?cè)S諾要‘讓政府從我們的生活中消失’，但是政府在20世紀(jì)末的生活中仍無(wú)處不在”*[美]杰里米·阿塔克、彼得·帕塞爾：《新美國(guó)經(jīng)濟(jì)史(下冊(cè))》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第635頁(yè)。。在管制性征收土地領(lǐng)域，政府的影響也回應(yīng)了這種觀點(diǎn)。就以城市規(guī)劃和開發(fā)這一涉及到幾乎每個(gè)人利益的領(lǐng)域?yàn)槔绹?guó)聯(lián)邦最高法院傾向于認(rèn)定管制性征收土地是合法和無(wú)償?shù)?王鐵雄：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利平衡論——美國(guó)財(cái)產(chǎn)法理念之變遷路徑》，中國(guó)法制出版社2007年版，第405-415頁(yè)。。在當(dāng)今這樣一個(gè)人與人緊密相連，而又告別了“小政府”的時(shí)代，土地所有人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)偏離了財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)化的理論設(shè)定，土地所有人的權(quán)利邊界不斷向更占優(yōu)勢(shì)的社會(huì)利益偏移。原因無(wú)他，當(dāng)代的工業(yè)化和城市化已經(jīng)完全改變了美國(guó)建國(guó)時(shí)期那種簡(jiǎn)單的田園風(fēng)貌。當(dāng)人們不再生活在雞犬相聞的小世界，無(wú)處不在的社會(huì)力量迫使人們將某些財(cái)產(chǎn)權(quán)利讓渡出去。美國(guó)20世紀(jì)管制性征收土地的司法進(jìn)程即是對(duì)此一個(gè)深刻的闡釋。這一歷史進(jìn)程更能提醒我們，政府的管制力量如何采取漸進(jìn)的方式平衡個(gè)人權(quán)利和政府權(quán)力。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-03-12

姜 棟(1976—)，男，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橛⒚婪ㄅc法律史。

本文是中國(guó)人民大學(xué)“明德青年學(xué)者計(jì)劃”項(xiàng)目“美國(guó)普通法發(fā)展史”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11XNJ015)的階段性研究成果。

D922.3

A

1003-4145[2017]06-0043-08