環境公益訴訟制度的運行困境與破解之道*

呂中偉， 詹 亮(. 沈陽工業大學 文法學院， 沈陽 0870； . 重慶市梁平縣人民法院 行政庭， 重慶 40500)

【民主與法】

環境公益訴訟制度的運行困境與破解之道*

呂中偉1， 詹 亮2
(1. 沈陽工業大學 文法學院， 沈陽 110870； 2. 重慶市梁平縣人民法院 行政庭， 重慶 405200)

“美麗中國”已然凝入中國夢的遠大圖景，但“一面是令人矚目的經濟增長奇跡，一面卻是令人膽寒的環境污染慘劇”的矛盾依舊嚴峻。作為對環境保護現實需求的立法回應，2015年《環境保護法》及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在既有規制基礎上進一步對環境公益訴訟制度的訴權主體予以明確，對訴訟范圍予以拓展。然而，受制于一系列“原則規制”，其依然面臨諸多困境。因此，清晰界定當前環境公益訴訟的問題與挑戰，探尋環境公益訴訟由可能向現實轉變的破解之道，成為當前理論研究和司法實踐的首要任務。

美麗中國； 環境保護； 環境保護法； 環境公益訴訟； 制度構建

中共十八大報告首次對推進生態文明建設作出專章論述，并首次提出要建設“美麗中國”。在“環境問題已然成為當下我國正歷經的一種新的、沉重的生存考驗”[1]的嚴峻形勢下，“美麗中國”的提出不僅代表著環保意識的覺醒與執政能力的提升，更是對發展戰略的嶄新轉變與生存語境的適時切換。2012年《民事訴訟法》第55條確立了“環境公益訴訟制度”*2012年《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”。作為捍衛環境公益訴訟制度的“遞進式”嘗試與回應，2015年1月1日生效的《環境保護法》第58條不但擴大了環境公益訴訟的范圍，還進一步確定了環境公益訴訟的主體*新修訂《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記 錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)自2015年1月7日起施行，該司法解釋明確了《環境保護法》第58條中的起訴主體條件，在一定程度上解決了環境民事公益訴訟“立案難”的問題。然則，現行立法仍然缺乏較為具體的制度設計，諸如沒有較為完整全面的實體規范、缺失程序規則與保障機制等，使得新環保法構建的環境公益訴訟制度離人們期待或者理想的環境公益訴訟制度還有一定的距離[2]。易言之，環境公益訴訟在具體實施過程中仍會面臨一系列困難問題，甚至遭遇既定模式所滋生的困境。

一、我國環境公益訴訟制度的現狀

(一) 環境公益訴訟主體數量不足

2015年《環境保護法》規定，提起環境公益訴訟的社會組織必須具備三個條件，《司法解釋》進一步明確了這三個條件。首先，該社會組織必須在設區的市級以上人民政府的民政部門登記；其次，該社會組織必須具有5年以上專門從事環境保護公益活動的經驗；再次，該組織需無違法記錄。然而，在我國2 000余家環保組織中，符合2015年《環境保護法》提起訴訟條件的僅有約300家[3]。易言之，2015年《環境保護法》雖然對提請環境公益訴訟的主體條件作出普適性規制，但當前能夠滿足既定條件的社會組織絕對數量過少，平均到每個省、自治區、直轄市不足10家。即便是符合既定規制條件的約300家社會組織，亦會因經費保障與主觀意愿限制而進一步限縮“實質履職”權利主體的數量范圍：據相關協會的調查，我國81.5%的民間環保組織籌集的經費在5萬元以下[4]。相較于高昂的訴訟投入(如2013年海南啟動1起公益訴訟，僅訴訟費就需10萬多元[5])，其所持經費便顯得捉襟見肘，尤其是在具備豐富訴訟經驗與能力技巧的法務人員嚴重缺失的條件下，環保組織基本沒有能力提請環境公益訴訟。如此，在符合既定條件主體絕對數量較少、社會組織經費不足等多重因素交織下，實際能夠提起環境公益訴訟的社會組織寥寥可數，近幾年提請環境公益訴訟的主體多集中在中華環保聯合會、自然之友等少數幾家較有影響的環保組織便是最好的佐證。

(二) 環境行政公益訴訟形式尚未明確

環境公益訴訟是嶄新的訴訟形式，是“例外訴訟”“高尚訴訟”[6]，“具有不同的內容，有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟”[7]。《民事訴訟法》第55條已經確立了環境民事公益訴訟，但是環境行政公益訴訟(甚至是作為其上位概念的行政公益訴訟)并未得到2015年《環境保護法》的直接確認，備受關注并于2014年11月1日審議通過的《行政訴訟法》修正案亦未涉及行政公益訴訟。如此，圍繞環境行政公益訴訟的一場“無硝煙的論爭”便悄然興起，該論爭主要圍繞2015年《環境保護法》第58條規定的“環境污染、生態破壞，損害社會公共利益的行為”是否可以作出擴大解釋，即該行為是否應當包括行政機關導致環境污染、生態破壞的瀆職行為與不作為，如“行政機關違法履職、怠于履職等而導致環境污染、生態破壞的行為”。誠然，即便環境行政公益訴訟具備其規制必要性與實施價值，且當前既有的法律規制未對環境行政公益訴訟作出明確排除，然則受制于當前立法的原則呈現與相關司法解釋細化規制的缺失，環境行政公益訴訟尤其是涉及環境抽象行政行為的公益訴訟能否提起仍處于“豁然狀態”。

(三) 環境公益訴訟案件特有審理規則缺失

無論是現行《民事訴訟法》抑或2015年《環境保護法》均為環境公益訴訟制度的實施留存困境，即“是繼續援用傳統‘私益訴訟’的審理規則，還是另行建立‘環境公益訴訟’的特有審理規則”。此問題引發了理論與實踐的論爭與探索，作為對此既有困境的現實回應，最高人民法院于2015年1月7日起施行《司法解釋》。該解釋共計34條，分別從起訴資格、管轄范圍、起訴條件、公益私益界定、舉證責任分配、訴訟費用負擔、法院調解等方面細化了環境民事公益訴訟的審理程序。然則，基于環境公益訴訟案件的司法實踐需求，同時借鑒域外的立法與司法成果，該司法解釋對既有法律的解釋(尤其是2015年《環境保護法》)過于狹隘：一則，該司法解釋過于重視事后救濟而忽視預防性救濟，從而將環境行政公益訴訟排除在外。二則，該司法解釋未對2015年《環境保護法》第58條“環境污染、生態破壞，損害社會公共利益的行為”中的行為性質作出明確界定，形成對“該行為是否包括行政行為”之論爭的放任。三則，該司法解釋排除禁止令在環境公益訴訟中的適用。四則，該司法解釋規定的訴訟請求或者環境責任承擔過于民法化，明顯缺乏環境保護的“法質”。五則，該司法解釋所規定的司法救助程度不夠，容易壓制或者抹殺提請環境公益訴訟潛在主體的訴訟意愿。最后，該司法解釋涉及裁判效力的規定明顯缺少擴張性，剛性有余而彈性不足。

(四) 司法制度內生性障礙依然存留

司法改革實現了對傳統司法制度的局部性修補，伴隨十八屆三中、四中全會決定的出臺，司法體制啟動新一輪的深化改革，然則其效果雖初現，但長期以來民事訴訟制度中的內生性障礙并未徹底清除，還廣泛存在于立案、審理、判決等過程中。

1. “司法地方化”的束縛猶存

“在現有司法體制的制約下，各級人民法院的人事、財政大權往往掌握在同級政府手中。”[8]即便是現有法院人財物由省級統管的改革規制，亦可能是對地方化制約主體的等級上移，未必能根除其束縛。環境公益訴訟中，法院可能淪為以作為環境公益訴訟被告的納稅大戶或者龍頭企業為代表的地方利益的保護者，裁判過程中依據的選擇與運用呈現由法律向特定地方利益與地方領導意志的自然流轉，其結果是“不同的法院適用不同的法律標準，相似的案件在不同的法院有著不同的判決結果。”[9]

2. 環境司法專門化程度不高

環境司法專門化是指“國家或地方設立專門的審判機關(環境法院)，或者現有法院在其內部設立專門的審判機構或者組織(環境法庭)對環境案件進行專門審理”[10]，并非一種全新的司法現象，而僅僅是司法專門化的新發展。早在1988年，武漢市硚口區人民法院即向最高人民法院提請設立專門環境法庭的建議，雖最終未得到支持，但卻為環境司法專門化提供了指引。2014年7月3日，最高人民法院環境資源審判庭正式成立，這標志著我國環境司法專門化進入了嶄新的歷史階段。當然，推進環境司法專門化僅僅滿足環境資源審判機構硬件專門化的條件是遠遠不夠的，其亦應推進諸如司法理念、審判體制、訴訟模式的軟件專門化，實現“硬件+軟件”專門化的雙向聚合。同時，受制于各級法院對環境司法專業化重視程度不同及其所屬地域經濟發展水平差異，環境司法專業化的硬件與軟件建設亦呈現出不平衡性及差距的動態性擴展。

3. 案例指導制度有待加強

最高人民法院發布的涉及環境資源審判的典型案例尤其是涉及環境公益訴訟的典型案例數量嚴重不足，僅于2014年7月3日公布了9起涉及環境資源審判的典型案例*此次最高人民法院公布的9起環境侵權典型案件分別是：1.中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心與貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染責任糾紛案；2.聶勝等149戶辛莊村村民與天安煤業股份有限公司五礦等水污染責任糾紛案；3.上海市松江區葉榭鎮人民政府與蔣榮祥等水污染責任糾紛案；4.重慶市長壽區龍河鎮鹽井村1組與蒙城縣利超運輸有限公司等環境污染責任糾紛案；5.朱正茂、中華環保聯合會與江陰港集裝箱公司環境污染責任糾紛案；6.張長健等1 721人與福建省(屏南)榕屏化工有限公司環境污染責任糾紛案；7.姜建波與荊軍噪聲污染責任糾紛案；8.中華環保聯合會與無錫市蠡湖惠山景區管理委員會生態環境損害賠償糾紛案；9.王仕龍與劉俊波采礦權轉讓合同糾紛案。，2015年12月29日公布了10起環境侵權典型案例*此次最高人民法院公布的10起環境侵權典型案件分別是：1.北京市朝陽區自然之友環境研究所、福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案；2.中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案；3.常州市環境公益協會訴儲衛清、常州博世爾物資再生利用有限公司等土壤污染民事公益訴訟案；4.曲忠全訴山東富海實業股份有限公司大氣污染責任糾紛案；5.沈海俊訴機械工業第一設計研究院噪聲污染責任糾紛案；6.袁科威訴廣州嘉富房地產發展有限公司噪聲污染責任糾紛案；7.梁兆南訴華潤水泥(上思)有限公司水污染責任糾紛案；8.周航訴荊門市明祥物流有限公司、重慶鐵發遂渝高速公路有限公司水污染責任糾紛案；9.吳國金訴中鐵五局(集團)有限公司、中鐵五局集團路橋工程有限責任公司噪聲污染責任糾紛案；10.李才能訴海南海石實業有限公司粉塵污染責任糾紛案。。這些典型案例雖對諸如“單一審理程序模式不能滿足環境資源案件審判需要，行政權力配置與生態系統割裂致跨區污染不易解決；污染者擁有信息資金和技術優勢，原告不易收集證據”等問題均有所涉及，但仍然停留在局部探索層面，并未真正具備普遍的參考與指導意義，且這些典型案例中涉及社會組織提請環境訴訟的主體均系中華環保聯合會，呈現“形式壟斷”。

二、完善環境公益訴訟制度的建議

(一) 擴大環境公益訴訟的主體范圍

環境問題已經成為制約我國經濟發展，影響我國人民健康的巨大威脅。不同樣態的環境糾紛問題集中爆發，其中亦潛存著巨大的環境公益訴訟社會需求。相較于此，法律規制框架下提請環境公益訴訟“實質履職”的權利主體供應卻呈現量與質的雙項短缺，因此應明晰并拓展環境公益訴訟的作為主體，以激發環境公益訴訟的生命活力。

1. 明確界定“法律規定機關”的范圍

當前，現行法律中除《海洋環境保護法》*2013年12月28日新修訂《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”對提請環境公益訴訟的“機關”作出明確規制外，其他法律尤其是2015年《環境保護法》并未對“法律規定的機關”作出明確規制，以致環境行政執法部門與檢察機關能否提請環境公益訴訟仍然停留在論爭狀態：一則，具有環境保護法定職責的行政機關能否作為環境公益訴訟提請主體?單從操作層面，雖然“法律規定的機關”在短期內作為提請環境公益訴訟普適主體的可能性較小，但環境行政執法部門應當具備與海洋行政主管部門同樣的環境公益訴訟主體資格*“環境行政執法部門”作為環境公益訴訟提請主體具備以下優勢：一則，賦予具有環境保護法定職責的行政機關提請環境公益訴訟的權利是對其環境監管、環境行政處罰等行政手段的“司法手段”補充，由行政手段向司法手段的過渡即是由“行政機關主導的執法方式”向“司法機關主導的新型執法方式”的轉變。二則，賦予具有環境保護法定職責的行政機關提請環境公益訴訟的權利能夠充分發揮行政機關的“專業化”優勢，諸如證據調取、環境監測等。三則，賦予具有環境保護法定職責的行政機關提請環境公益訴訟的權利僅僅是其履職形式的擴充而非一種新形式的建立，投入成本較低而成效頗高。。當然，此項資格的實現應予以嚴格限制，即“在窮盡處罰、限期治理、責令停產停業等行政手段后仍不足以維護環境公共利益的情況下”[11]方能提起環境公益訴訟。二則，檢察機關能否作為環境公益訴訟提請主體?雖然“最高檢察院曾經明確檢察機關不作為公益訴訟的主體，檢察機關可以通過支持起訴、督促起訴等方式參與環境公益訴訟”，但是“檢察院作為憲法授權的法律監督機關，應當在公益訴訟中扮演角色”[12]確已成為各方共識，且司法實踐中亦不乏檢察機關提請或者參與環境公益訴訟的案件，如山東省樂陵市檢察院訴范金河污染案、廣東省檢察院訴新中興洗水廠污染案等。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。該決定第一次以立法的形式明確規定了檢察機關有權直接提起環境公益訴訟。當然，對檢察機關提請環境公益訴訟應予以適當限制，即“檢察機關提請環境公益訴訟必須以公民或者相關組織的申請為前提；依職權徑行提請環境公益訴訟的案件須以‘通過督促起訴、支持起訴等方式推動公益訴訟程序無效’為前置條件”。

2. “社會組織”的廣義解釋

2015年《環境保護法》及《環境民事公益訴訟司法解釋》雖對提請環境公益訴訟的主體范圍予以拓展，同時明確將“通過訴訟以牟取經濟利益的社會組織”予以排除，然則符合該項條件規制并實際實施訴權的權利主體甚少，因此，基于新法修訂過程的目的傾向，即一審稿“社會團體”—二審稿“社會組織”—三審稿“有關組織”，應對“社會組織”作廣義解釋：一則，“社會組織”不應局限于環保社會組織，亦應包括諸如《基金管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等規定的基金會、社會團體及民辦非企業單位等組織形式。二則，“社會組織”不應局限于在民政部門登記的環保組織，而應逐步擴展至在工商行政管理部門以“企業法人”身份登記的環保組織。

3. “公民個人”訴訟主體的“漸次確認”

“環境的整體性和共有性決定了環境的普惠性和普損性，任何損害環境的行為必然對生存于環境之中的每個個體造成事實上的損害”[13]，作為對公民個人公共環境權益的合法享有者與義務維護者的現實身份回應，應當賦予其環境公益訴訟之訴權：一則，賦予公民個人訴訟資格是否會真的導致濫訴困境?答案是否定的。首先，環境公益訴訟案件的特質決定了其對原告“訴訟能力”的潛在要求，諸如人力資源、財力支撐、庭審應變能力、公益性認知(或者“傳統厭訴思想”轉變程度)等，而能夠具備以上軟硬件標準的公民個人絕對數量甚少。其次，國外司法實踐對濫訴可能性予以否定回應，如作為環境公益訴訟發源地的美國，由公民個人提請的環境公益訴訟案件(即公民訴訟)僅占環境訴訟案件總數的極小部分；意大利、新西蘭亦未出現在環境法院案件堆積的惡性膨脹；印度雖在制度設立之初出現公益訴訟案件數量激增現象，但經適度調整后便實現正常運行。最后，公民個人提請環境公益訴訟在國內已有可借鑒的司法實踐。公民個人提請環境公益訴訟第一案，即蔡長海訴龍興光水污染責任環境公益訴訟案不僅突破了公益訴訟主體限制，而且突破了利害關系的直接性限制，更是取得勝訴的積極結果。二則，賦予公民個人訴訟資格并非無條件的放任，而應設置適當的調適條件。環境公益訴訟的目的在于保護公共環境權益，并非權利主體訴權的濫用，亦非執意與環境主管機關競賽或者令污染環境、破壞生態者難堪，因此，應對環境公益訴訟程序的啟動條件予以必要調適：首先，訴前告知程序。即公民個人在提請環境公益訴訟之前應先以書面形式向主管機關告知相關事項，由被告知機關對所訴事項予以處理或者答復(以60日為宜)，若被告知機關在規定期間內不作為或者瑕疵作為，或者未實施有效措施，公民個人便可以徑直向法院起訴(法院亦應依法受理)。其次，利害關系范圍界定。“無論是直接利害關系人，還是非直接利害關系人，甚至任何人均有權獲得原告資格”[14]。誠然，賦予所有公民個人以訴權資格是環境公益訴訟的最終目標，然則受制于當前環境公益訴訟的制度缺陷、司法實踐探索積累經驗不足等主客觀因素，對公民個人訴權主體的確認應呈現階段性，即A階段：確認直接利害關系個人的訴權資格，含能夠證明損害公益的行為間接損害其合法權益的間接利害關系個人；B階段：確認間接利害關系個人的訴權主體資格；C階段：確認所有個人的訴權主體資格。當前，應對A階段予以全面確認。

(二) 環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟衡平發展

環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟同居于“一體兩翼”的地位，其中的一翼(環境民事公益訴訟)得到法律明確規制，而另一翼(環境行政公益訴訟)卻被擱置，因此，為保證“一體”(環境公益訴訟)的結構完整性與功能均衡度，應構建環境行政公益訴訟制度。現行法律對環境行政公益訴訟雖然未置可否，但卻留存了默許空間，即2015年《環境保護法》并未對環境公益訴訟可起訴行為作出其為民事行為的唯一界定。易言之，最高人民法院可以通過制定司法解釋對環境行政公益訴訟予以確認：一則，環境行政公益訴訟的受案范圍應予以拓展，即行政機關因行政決策、行政審批等具體行政行為導致環境污染、生態破壞等損害公共環境權益的法定后果的，應當對其提請環境行政公益訴訟。同時，考慮到基于環境公權特性的環境抽象行政行為較之環境具體行政行為可能對公共環境權益造成更大范圍、更深程度的損害，亦應將環境抽象行政行為(尤其是規章以下的規范性文件)納入環境行政公益訴訟的受案范圍。二則，環境行政公益訴訟提請主體范圍應突出相對性，即除環境公益訴訟合法訴權主體(國家規定的機關與社會組織)外，環境行政公益訴訟中的公民個人主體應限于行政相對人范疇，且其合法權益應處于事實上的損害狀態，即“只要利益代表主體的權益受到了實際侵害即可成為環境行政公益訴訟的主體”[15]。三則，環境行政公益訴訟保護或者調整利益范圍的廣義界定。通常意義上，行政違法或不作為或瑕疵作為對公共環境權益的損害被理解為環境污染或者生態破壞造成的人身和財產損害(即狹義環境人格權)，如環境自然資源的財產性損害、資源的生態性價值損害等環境要素的損害與傳統意義上的人身財產損害等，然則其并未將如環境審美、娛樂消遣等非經濟利益(或者單純的精神享受利益)納入保護或者調整的范疇。依據有權利必有救濟原則，應將諸如環境審美、娛樂消遣等非經濟利益(或者純粹精神享受利益)納入環境行政公益訴訟保護或者調整的范疇(即廣義環境人格權)。

(三) 構建環境公益訴訟案件特有的審理規則

環境公益訴訟較之于普通訴訟具備公益性、技術性、較大社會輻射效應等訴訟特質，因此訴訟規則亦應突出其特殊性，即“排除對傳統訴訟審理規則的繼續援用而另行建立其特有的審理規則”：一則，管轄制度。環境公益訴訟案件必須交由公共環境權益遭受侵害地、侵害結果發生地及被告所在地的中級人民法院或者專門環保法院集中管轄。二則，訴權實現的地域限制。中華環保聯合會等國家級環保組織可以在全國范圍內提起公益訴訟而不受危害行為與侵害結果的地域限制；其他環保組織與法律規定機關(如環保行政機關)提請環境公益訴訟應限于職權范圍與所轄區域范圍之內；公民個人提請環境公益訴訟應區分民事與行政，其中環境民事公益訴訟中公民訴權資格的實現應不受危害行為與侵害結果的地域限制，環境行政公益訴訟中公民訴權資格的實現應限于行政相對人所屬轄區范圍之內。三則，舉證責任。鑒于公共環境的權益屬性，應實行嚴格舉證責任倒置與因果關系推定規則，不應因原告系國家機關、環保組織或者公民個人而予以區分。四則，訴訟成本與風險負擔機制。一是訴訟保證金制度，即法院立案受理環境公益案件時，先由原告交納一定數額的保證金(即物質性約束)，以保證原告參加訴訟過程的完整性。二是訴訟費用減免或訴訟基金制度。原告案件敗訴時應對其訴訟費用予以減免，或者從環境公益訴訟基金中抽取一定比例的資金用以抵充原告訴訟費用。五則，訴訟請求與責任承擔。即環境公益訴求應擺脫民事訴求的同化，諸如擯棄恢復原狀等脫離實際的訴求類型，突出環境保護的“法質”：一是禁止令之訴。在環境公益訴訟中，為防止公共環境權益遭受更大程度破壞，法院可以依環境公益訴訟提請主體的申請或者依職權發布禁止令，要求對方當事人作出一定行為或者禁止其作出一定行為。二是損害賠償之訴。環境公共利益的損害賠償訴求可由原告提出，但是該賠償金并非原告所有，而應統一劃入由國家設立或者監管的環境公益訴訟基金賬戶。三是其他訴求類型，如給付之訴(含修復環境之訴)、撤銷之訴、履職之訴等。六則，勝訴判決的擴張適用，即原告勝訴的案件同樣對其他未起訴的適格主體產生既判力，而原告敗訴的案件并不能因此而剝奪其他未起訴的適格主體的訴權。最后，環境公益訴訟不適用調解、和解(環境公益訴訟的公益與公共特性封堵訴權主體對公共環境權益的自由處分空間與可能)與反訴(為防止被告惡意訴訟指控下對公共環境權益的二次侵害)。

(四) 積極推進司法體制改革，破除司法制度的內生性障礙

“傳統司法體制”留存諸多制約環境公益訴訟發展的內生性障礙，因此需要逐步推進司法體制改革：一則，建立跨行政區域的司法審判組織以破除司法地方化的束縛，“鼓勵各地法院探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄”[16]。二則，全面推進環境司法專門化。首先，堅持以實際需要為設立前提，在環境保護糾紛案件數量較多的地區設立環境法院，同時可以“以年受理百件左右環境案件為參考標準”在環境法院管轄區域設立若干環境法庭，集中審理各類環境與資源保護案件。其次，積極探索環境資源刑事、民事和行政案件歸口審理模式，不斷創新改革“二審合一”或者“三審合一”的集中審判方式以統一裁判尺度，保證環保案件質效。最后，提升環保法官司法能力，打造專業型環保司法。環保訴訟涉及諸如物理、生物、化學、醫學等眾多學科知識，且“二審合一”或者“三審合一”的集中審判方式勢必要求環保法官具有較高的復合素養，如此，便需要環保法院遴選具備專門知識的專業人士組成專家智庫，并通過法定程序任命其為咨詢專家、人民陪審員、專家證人等直接參與環保案件審理并根據其庭審身份行使裁斷權。三則，完善環境公益訴訟案件案例指導與參考制度。首先，針對當前典型案例較少的現實困境，最高人民法院可以建立各級法院環保公益訴訟案件推薦與定期報送制度，最高人民法院亦可主動收集相關典型案例，經過篩選、審核、討論、發布最終確定為指導與參考性案例。其次，典型案例的發布不應限于以中華環保聯合會作為原告或者聯合原告提請的環境公益訴訟案件，而應不斷向以其他環保組織、國家規定機關為原告或者聯合原告，尤其是公民個人提請的環境公益訴訟案件擴展。最后，最高人民法院典型案例的內容應積極回應現實需求(如訴權主體資格與受案范圍的拓展、訴求形式的多樣呈現等)或實踐探索(如對環境審判“三審合一”形式的確認等)。

三、結 語

卡多佐曾言：“如果根本不知道道路會導向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑。”[17]然則，我們既已厘清擺在環境公益訴訟制度面前的事實困境，且破解之道亦已呈現，接下來即是“充滿智慧地前行”。

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[15]吳安榮，嚴蛟，劉濤.環境公益訴訟的性質辨析：以2007年至2012年公開報道的環境公益訴訟案件為樣本 [J].滄桑，2013(6)：129-134.

[16]袁定波.最高法環境資源審判庭首任庭長詳解工作重點 環境公益訴訟將有可操作性程序規則 [N].法制日報，2014-11-13(3).

[17]卡多佐.司法過程的性質 [M].蘇力，譯.北京：商務印書館，1998：63.

(責任編輯：郭曉亮)

Dilemma and solution of litigation system of environmental public interest

LYU Zhong-wei1, ZHAN Liang2

(1. School of Humanities and Law, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China; 2. Administrative Division, Chongqing Liangping People’s Court, Chongqing 405200, China)

“Beautiful China” has already become one part of Chinese Dream, however， the contradiction is still grim of “rapid economic growth miracle that attract people’s attention on one hand, and environment pollution disaster that terrified people on the other”. As the legislation response to the actual demand of environment protection, the Environment Protection Law and the Interpretation of the Supreme People’s Court on Several Issues Concerning the Application of Law in the Trial of Environmental Civil Public Interest Litigation came into effect in 2015, which further clarify the subject of litigation and widen the range of jurisdiction of litigation system of environmental public interest based on existing institutions. But it is still facing many difficulties enslaved to a series of “principle regulations”. It becomes the first task of theoretical research and judicial practice nowadays to clearly define the problems and challenges of current litigation of environmental public interest, and explore the solution from possibility to reality of litigation of environmental public interest.

Beautiful China; environmental protection; environmental protection law; environmental public interest litigation; system construction

2016-12-16

遼寧省社會科學規劃基金項目(L11DSH029)。

呂中偉(1975-)男，遼寧沈陽人，講師，博士，主要從事民事訴訟法、證據法等方面的研究。

14∶35在中國知網優先數字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170330.1435.024.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.10

D 990

A

1674-0823(2017)02-0152-06