精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策的有效銜接*

呂永強(qiáng)(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 西部農(nóng)村發(fā)展與社會(huì)保障研究中心， 蘭州 730070)

精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策的有效銜接*

呂永強(qiáng)
(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 西部農(nóng)村發(fā)展與社會(huì)保障研究中心， 蘭州 730070)

扶貧開發(fā)政策和低保政策是我國政府主導(dǎo)實(shí)施的兩項(xiàng)重大民生工程。扶貧開發(fā)是貧困地區(qū)首要的民生工程，最低生活保障是特困群眾基本生活的最后一道防線。作為農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本制度，從政策取向來說二者有一定區(qū)別，但它們保障和改善民生的目標(biāo)是完全一致的。在新階段應(yīng)注重二者的有效銜接，以充分發(fā)揮扶貧開發(fā)與低保“兩輪驅(qū)動(dòng)”反貧困的整體扶助效應(yīng)。提出精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村脫貧效果很大程度上依賴于目前扶貧開發(fā)政策和低保政策的有效銜接，應(yīng)發(fā)揮政策合力；銜接的核心又在于“瞄準(zhǔn)”貧困，應(yīng)提高資源配置效率，建立精細(xì)化的管理和考核體系。

精準(zhǔn)扶貧； 扶貧開發(fā)； 最低生活保障； 貧困； 反貧困； 資源配置

新中國成立后，中國政府一直致力于消除貧困，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作也一直未有間斷并取得顯著成效。在農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善，國家扶貧開發(fā)投入持續(xù)增加的背景下，進(jìn)一步完善農(nóng)村反貧困舉措，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，以發(fā)揮政策合力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策的有效銜接，對“十三五”期間貧困人口全部脫貧和全面建成小康社會(huì)有非常重要的意義。

一、精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策銜接的目標(biāo)要求

(一) 精準(zhǔn)扶貧實(shí)施背景

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”一詞，指出扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。2014年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號)，其中明確提出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。同年3月，習(xí)近平在參加十二屆全國人大二次會(huì)議貴州代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對象進(jìn)行重點(diǎn)施策，不能眉毛胡子一把抓，用手榴彈炸跳蚤，錢花了不少卻沒有見到應(yīng)有效果。”2015年1月，習(xí)近平在云南調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同年6月在貴州省調(diào)研期間，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。由此，“精準(zhǔn)扶貧”成為各界響應(yīng)中央號召推動(dòng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的重要舉措。2015年10月舉辦的“減貧與發(fā)展高層論壇”上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療。”“堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。我們廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量，支持和鼓勵(lì)全社會(huì)采取靈活多樣的形式參與扶貧。”2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要發(fā)布，就推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧和完善脫貧攻堅(jiān)支撐體系等作了明確安排和部署，進(jìn)一步對扶貧開發(fā)和低保兩項(xiàng)政策的銜接提出了明確要求。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為國家“十三五”時(shí)期的重要工作之一，直接關(guān)系到全面小康社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)。國家整體反貧困戰(zhàn)略成功與否，首先取決于系統(tǒng)目標(biāo)是否“精準(zhǔn)”[1]。

(二) 農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策銜接的目標(biāo)要求

1. 讓制度靶向更加精準(zhǔn)

長期以來，在我國扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障政策的研究和實(shí)踐中，貧困成因的分析和貧困對象的認(rèn)定是核心和關(guān)鍵工作。在實(shí)際工作中，貧困對象的識別和認(rèn)定往往存在很多困難，特別是“硬制度”與“軟環(huán)境”下對低保對象的識別單靠某種單一的方法很難做到準(zhǔn)確識別[2]。另外，現(xiàn)行扶貧和低保對象的認(rèn)定條件和援助標(biāo)準(zhǔn)之間也存在宏觀與微觀矛盾，在實(shí)際操作中不重視或難以把握兩方面對象的交叉和動(dòng)態(tài)變化，也使得資源沒能合理配置，影響了實(shí)施效果[3]。因此，要防止出現(xiàn)制度或政策的逆向激勵(lì)效應(yīng)，讓扶貧開發(fā)和低保制度實(shí)施更加精準(zhǔn)，這既需要在制度設(shè)計(jì)上下功夫，又需要在制度實(shí)施中多加研究和分析。

2. 提高資金使用效率和效用

2009年國家提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的有效銜接，這是提高行政效能和扶貧效果的有益探索，是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在要求[4]。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保是政府在貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)施的重點(diǎn)民生工程，近年來各級政府所給予的投入持續(xù)增長并取得了顯著成效，貧困人口數(shù)量減少，貧困程度減輕。針對以往在資金使用方面由于監(jiān)管機(jī)制缺乏和不合理使用導(dǎo)致的效率低下問題，“十三五”規(guī)劃提出了資金使用精準(zhǔn)、創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式和健全工作機(jī)制等要求，爭取使資金使用更精準(zhǔn)，以產(chǎn)生更大的效用。

3. 構(gòu)筑政策實(shí)施保障體系

農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施都不能也不應(yīng)是一個(gè)封閉運(yùn)行的系統(tǒng)，其效果和實(shí)施程度也和其他社會(huì)政策的實(shí)施及相關(guān)系統(tǒng)的配合密切相關(guān)。相關(guān)的配套政策是扶貧開發(fā)和低保實(shí)施的重要保障，能夠在更高程度上保障公平并能在一定程度上體現(xiàn)效率的要求。研究不同區(qū)域間財(cái)政對農(nóng)村低保及配套政策的支持力度，應(yīng)是指導(dǎo)政府實(shí)施再分配制度的關(guān)鍵和依據(jù)[5]。貧困的原因和類型多樣，貧困問題也不可能依賴單一的政策或部門去解決。在以往的政策實(shí)施過程中，存在著政策和部門分割的狀況，影響了政策實(shí)施的實(shí)際效果，也不利于從根本上解決農(nóng)村貧困問題。在精準(zhǔn)扶貧背景下，應(yīng)全面構(gòu)筑政策實(shí)施的保障體系，充分發(fā)揮政策合力作用。

4. 更新扶貧與救助理念

理念是制度實(shí)施的基礎(chǔ)之一，在現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，必須要將“施恩與感恩”的傳統(tǒng)救助理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)與權(quán)利”的新型救助理念[6]。雖然近年來我國扶貧工作理念有了較大進(jìn)步，但地方各級政府及個(gè)人對扶貧開發(fā)在理念認(rèn)識方面還存在一定偏誤，往往仍然將政府各部門與貧困對象之間的關(guān)系理解為簡單的“提供者”和“接受者”的關(guān)系。農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來，有效地彌補(bǔ)了扶貧開發(fā)中的不足，因?yàn)樵缙诘姆鲐氶_發(fā)主要是針對貧困地區(qū)而非家庭，而低保制度主要是面向貧困家庭實(shí)施的。但是，低保制度在制度設(shè)計(jì)方面沒能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的激勵(lì)作用，在救助理念方面仍然以提供低保金支持為主，不利于貧困家庭從根本上擺脫貧困。因此，更新扶貧與救助理念對兩項(xiàng)制度作用的發(fā)揮有著重要意義。

5. 注重和強(qiáng)調(diào)政策的協(xié)調(diào)性

長期以來，我國的扶貧開發(fā)和低保工作雖然在資金來源和目標(biāo)方面有其共同點(diǎn)和一致性，即主要都是由財(cái)政提供資金支持，以減輕和消除貧困為基本目的，但是由于其組織和實(shí)施都是由不同部門完成的，必然導(dǎo)致在實(shí)施目標(biāo)和具體做法方面都存在一定程度的差異。在實(shí)際實(shí)施中，這兩項(xiàng)有著共同目標(biāo)的政策卻存在著割裂的情況，銜接性和協(xié)調(diào)性差。更好地實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度銜接政策的價(jià)值和目標(biāo)，最大限度地規(guī)避政策失范風(fēng)險(xiǎn)，以及在長遠(yuǎn)意義上構(gòu)建新型農(nóng)村反貧困政策設(shè)計(jì)，需要兩項(xiàng)政策從設(shè)計(jì)思路、政策行動(dòng)主體、政策資源、政策對象、政策運(yùn)行等方面進(jìn)行調(diào)整[7]。

6. 進(jìn)一步縮小貧富差距

扶貧開發(fā)和低保政策都是為了降低貧困程度，縮小貧富差距，在目標(biāo)上有一致性。只不過扶貧開發(fā)更注重消除區(qū)域貧富差距和城鄉(xiāng)貧富差距，而低保制度雖也有通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縮小貧富差距的作用，但其實(shí)質(zhì)是通過提供最基本的生活保障來消除絕對貧困，保障最低收入者及其家庭成員的基本生活。兩者都是我國社會(huì)政策的重要組成部分，其縮小貧富差距的基本功能沒有本質(zhì)的不同。兩者在實(shí)踐中往往是互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的關(guān)系，共同起到進(jìn)一步縮小貧富差距的作用，有利于維護(hù)社會(huì)公平，建設(shè)和諧社會(huì)[8]。貧富差距的縮小，應(yīng)該成為反映和評價(jià)農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保實(shí)施成效的重要指標(biāo)。

二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策有效銜接面臨的主要問題

(一) 政策制定方面

1. 部門分割，整體協(xié)調(diào)性差

目前，在我國的農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施過程中，往往需要多部門間的合作，主要牽涉民政、扶貧、財(cái)政、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)、科技、金融等部門，如此才能在更大程度上形成政策合力，集中資源，取得集中力量辦大事的效果。但是，這種多部門共同實(shí)施的局面也造成具體政策出臺及實(shí)施方面的一些問題，如部門間的利益分割、政策規(guī)定及實(shí)施上的不一致等，導(dǎo)致在反貧困行動(dòng)中部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動(dòng)，扶貧資源配置分散，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是貧困對象識別環(huán)節(jié)缺乏聯(lián)動(dòng)，各自為政，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息難以共享；二是扶貧資金供給分散，單個(gè)項(xiàng)目資金有限，難以形成扶貧合力[9]。這從根本上影響了兩項(xiàng)制度的實(shí)施效果。

2. 立法滯后，法制化水平低

長期以來，我國的扶貧開發(fā)和低保制度實(shí)施由于缺乏相應(yīng)的完善的立法體系，給實(shí)際工作帶來了不少困難和問題。從目前的實(shí)施情況來看，這兩項(xiàng)工作的推進(jìn)主要依據(jù)的是國家、地方及相關(guān)部門出臺的各種條例、意見、通知、辦法等，立法層次相對較低。如目前農(nóng)村低保工作實(shí)施的主要依據(jù)是國務(wù)院2007年下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，《社會(huì)救助法》尚未出臺，僅在2014年2月出臺了《社會(huì)救助暫行辦法》；扶貧開發(fā)領(lǐng)域在過去幾十年來主要依靠政策支撐、道義支持，至今也沒有專門的《扶貧開發(fā)法》。由于層次較高的上位法缺失，既造成實(shí)施過程中出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，也使得各部門之間的協(xié)調(diào)存在較多困難。各級政府在責(zé)任承擔(dān)、受益者資格認(rèn)定、保障資金投入、監(jiān)督和責(zé)任追究體制機(jī)制等方面缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的規(guī)范和要求，也導(dǎo)致效率和公平難以保證，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村反貧困工作的進(jìn)展。

(二) 政策實(shí)施方面

1. 對象和項(xiàng)目“瞄準(zhǔn)”偏誤

貧困對象的準(zhǔn)確識別和認(rèn)定是關(guān)系到扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但現(xiàn)階段農(nóng)民收入來源多樣化，收入不易量化，貧困群體的識別就顯得十分困難。這些客觀存在的情況都會(huì)導(dǎo)致“瞄準(zhǔn)”困難，主要表現(xiàn)為“規(guī)模排斥”問題和“區(qū)域排斥”問題[10]。由此可能出現(xiàn)不合規(guī)定的對象被納入，而應(yīng)該納入的對象被擠出的現(xiàn)象。在項(xiàng)目方面，目前實(shí)施的扶貧開發(fā)對項(xiàng)目缺乏精細(xì)化的管理。扶貧工作既是一項(xiàng)整體性的計(jì)劃，但同時(shí)又需要將其和扶貧對象的實(shí)際相結(jié)合，而目前扶貧項(xiàng)目實(shí)施時(shí)缺少充分和科學(xué)的調(diào)研，有些項(xiàng)目存在偏誤甚至脫離實(shí)際的現(xiàn)象，項(xiàng)目的后期實(shí)施和運(yùn)行也缺乏有效的監(jiān)督和跟蹤管理，在一定程度上形成了需求排斥現(xiàn)象[11]。

2. 項(xiàng)目操作程序和方法不規(guī)范

在扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施過程中，項(xiàng)目操作的不規(guī)范成為近些年兩項(xiàng)政策實(shí)施中暴露出的核心問題。特別是在基層部門和組織的操作過程中，出現(xiàn)了隨意更改項(xiàng)目實(shí)施原則、實(shí)施程序簡單化的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目作用難以有效發(fā)揮，并引發(fā)了新的矛盾和沖突。由于部分干部對政策的理解和執(zhí)行存在著一定問題，出現(xiàn)了一些項(xiàng)目實(shí)施中的亂象，如低保認(rèn)定中的“關(guān)系保”“人情保”“分戶保”，扶貧開發(fā)領(lǐng)域的“不愿摘帽”“不愿脫貧”現(xiàn)象等。

3. 資金分散，使用效率低

根據(jù)《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告(2000—2015年)》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2000—2014年中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金2 966億元，年均增長11.6%。另據(jù)民政部2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國有農(nóng)村低保對象2 943.6萬戶、5 207.2萬人；全年各級財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金870.3億元，其中中央補(bǔ)助資金582.6億元，占總支出的66.9%；全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2 777元/人·年，比上年提高343元，增長14.1%；全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平129元，比上年增長11.4%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，扶貧開發(fā)和低保制度實(shí)施資金投入巨大，并且呈現(xiàn)繼續(xù)增長的趨勢。但從具體資金使用看，卻存在著資金分散、效率低的問題，投入呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，對象分散、使用分散、評估分散，資金使用整體效率不高、群眾受益不大。扶貧資金使用呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，影響了資金的使用效益[12]。

4. 理念上重救濟(jì)、輕扶持

扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施都是國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式改變貧困地區(qū)貧困面貌和保障貧困人口基本生活所采取的政策安排，體現(xiàn)了政府保障公民的基本生存權(quán)的責(zé)任和義務(wù)，有效保障了貧困人口的基本生活權(quán)利。在政策實(shí)施過程中，在權(quán)利和義務(wù)方面更加注重政策責(zé)任和義務(wù)的單向性，即主要是政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府要履行救濟(jì)的義務(wù)，因而在具體實(shí)施中表現(xiàn)為重視政府資金投入和救濟(jì)，而忽視了促進(jìn)公民個(gè)人發(fā)展和個(gè)人在政府扶持下擺脫貧困的要求，容易出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相脫節(jié)的現(xiàn)象。因此，部分困難家庭或個(gè)人不能正確地認(rèn)識自己的權(quán)利和義務(wù)，如在低保實(shí)施中會(huì)造成三種誤區(qū)：一是認(rèn)為低保是政府和社會(huì)的恩惠；二是認(rèn)為享受低保低人一等；三是對自己的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識不正確，導(dǎo)致申請低保時(shí)不能履行如實(shí)提供個(gè)人和家庭真實(shí)資料的義務(wù)，對社會(huì)誠信環(huán)境造成不良影響[13]。

(三) 政策評估方面

1. 缺少評估指標(biāo)體系

扶貧開發(fā)和低保政策是重要的民生工程，然而當(dāng)前對其實(shí)施質(zhì)量和效果缺乏應(yīng)有的關(guān)注，其中突出的問題就是長期以來在制度實(shí)施方面缺少合理的評估指標(biāo)體系。在精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)施過程中，如何對貧困戶脫貧致富進(jìn)行認(rèn)定是考核重點(diǎn)，如何量化考核指標(biāo)是考核難點(diǎn)[14]。指標(biāo)體系的建立既可以為制度實(shí)施提供目標(biāo)導(dǎo)向，更重要的是可以對制度實(shí)施成效進(jìn)行掌控和了解，便于進(jìn)行精細(xì)化管理，為下一步工作開展提供方向和依據(jù)，避免由于缺少科學(xué)可視化的對項(xiàng)目實(shí)施效果和資金使用效益的跟蹤評估，導(dǎo)致部分扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施不充分、不完整，或者在低保資金的撥付和使用方面出現(xiàn)違規(guī)和浪費(fèi)現(xiàn)象。

2. 缺乏外部評估機(jī)制

在扶貧開發(fā)和低保實(shí)施過程中，往往是各級政府主導(dǎo)，他們既是扶貧工作的政策制定者，也是具體執(zhí)行者，又是扶貧效果的直接評價(jià)者。這種上級政府對下級政府進(jìn)行監(jiān)督和評估的方式，往往因人力有限、組織機(jī)構(gòu)不健全而出現(xiàn)監(jiān)督空白和疏漏。另外，傳統(tǒng)上政府自身的評估和監(jiān)督大多是事后的檢查和驗(yàn)收，缺乏對實(shí)施過程的監(jiān)督，因而一方面導(dǎo)致制度實(shí)施的低效率以及資金的流失，另一方面也一定程度上助長了各地“等、靠、要”的行政痼疾，出現(xiàn)弄虛作假、“數(shù)字脫貧”“文件脫貧”“紙面脫貧”，以及“不作為、亂作為、假作為”等腐敗亂象，缺乏民主、公開、透明、及時(shí)的監(jiān)督機(jī)制。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策有效銜接的對策

長期以來，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的作用，而低保則強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的實(shí)施，兩者各自運(yùn)行，整體性的反貧困效果沒有得到全面體現(xiàn)，在一定程度上導(dǎo)致了扶貧開發(fā)和低保政策在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)的重復(fù)覆蓋或“空位”現(xiàn)象。國務(wù)院2016年9月17日發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕70號)中圍繞兩項(xiàng)工作銜接存在的問題，具體提出了政策銜接、對象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接和管理銜接四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并提出要堅(jiān)持應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、資源統(tǒng)籌等原則，通過農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，形成脫貧攻堅(jiān)合力，對符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底，確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。根據(jù)上述《意見》的要求，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保政策的有效銜接應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧，離不開各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)與配合。為實(shí)現(xiàn)部門間在反貧困工作中的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)，整合反貧困資源非常重要。統(tǒng)一的信息平臺建設(shè)，對實(shí)現(xiàn)扶貧和低保對象的精準(zhǔn)化管理，提升工作透明度和公正性都有重要意義。在實(shí)際工作中，可實(shí)行信息資源共享，涉及到數(shù)據(jù)信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規(guī)等資源可互相參考和利用時(shí)，可以試行建立信息通報(bào)制度，各成員單位之間定期相互通報(bào)貧困、低保戶信息以及工作措施、經(jīng)驗(yàn)做法、問題研究等情況[15]。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中，應(yīng)充分利用建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，提高扶貧工作的整體精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)民政、社保、住建和扶貧等部門之間的信息共享，建立統(tǒng)一的資源和信息發(fā)布調(diào)度平臺。

(二) 提升政策實(shí)施規(guī)范化水平

我國扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施過程中，由于各地方政府有相對較大的自主權(quán)，國家層面也缺少完善的立法體系，導(dǎo)致政策實(shí)施的規(guī)范性較差，各個(gè)地區(qū)政策實(shí)施差異較大。因而應(yīng)在國家已出臺的精準(zhǔn)扶貧相關(guān)文件和低保政策實(shí)施相關(guān)立法的總體要求下，確定反貧困領(lǐng)域統(tǒng)一的較高層次立法，明確規(guī)定各級政府責(zé)任承擔(dān)、受益者資格認(rèn)定、保障資金投入、監(jiān)督和責(zé)任追究體制機(jī)制等，提升效率，保障公平，推進(jìn)農(nóng)村反貧困工作進(jìn)程。

(三) 改進(jìn)和更新政策實(shí)施理念

傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和低保兩項(xiàng)政策的實(shí)施，有效減輕了貧困地區(qū)貧困程度，解決了貧困家庭所面臨的基本生活保障問題，一定程度上縮小了貧富差距，有效地促進(jìn)了社會(huì)公平，取得了良好的社會(huì)效益。但是在實(shí)施過程中出現(xiàn)了很多和政策實(shí)施初衷相背離的現(xiàn)象，比如在一些地方和民眾中形成的“等、要、靠”思想，“進(jìn)低保難，退出更難”現(xiàn)象等，嚴(yán)重影響到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，也不利于從根本上盡快解決部分地區(qū)和人口的貧困問題。因此，加快改進(jìn)和更新政策理念在精準(zhǔn)扶貧背景下尤為必要。

1. 強(qiáng)化對象參與意識

改善以往政策實(shí)施中政府財(cái)政“既搭臺又唱戲”，而貧困對象主動(dòng)參與意識不強(qiáng)、責(zé)任感弱、實(shí)施效果差的現(xiàn)狀。只有發(fā)動(dòng)貧困群體參與項(xiàng)目實(shí)施，發(fā)揮其自身能動(dòng)性，才能取得較好的反貧困效果，根據(jù)需求規(guī)劃更為合理的反貧困項(xiàng)目。

2. 倡導(dǎo)“造血”式政策理念

由上可見，同一知識點(diǎn)每一螺旋的時(shí)間選擇和呈現(xiàn)方式需要結(jié)合知識的特點(diǎn)和學(xué)生的認(rèn)知發(fā)展而確定[18]，避免過低或過高地估計(jì)學(xué)生的知識理解能力．具體而言，可以依據(jù)相關(guān)的學(xué)習(xí)理論（如范希爾的幾何思維水平理論）來設(shè)計(jì)適宜的螺旋時(shí)間及相應(yīng)呈現(xiàn)方式．

在以往的扶貧開發(fā)和低保制度實(shí)施評價(jià)中，過分關(guān)注財(cái)政投入數(shù)額及增長率，忽略了對貧困地區(qū)及家庭自我發(fā)展能力的評價(jià)和分析，導(dǎo)致貧困縣“不愿意脫貧”、貧困戶“不愿意退出低保”的現(xiàn)象。針對以上現(xiàn)象，一方面要加強(qiáng)政策實(shí)施規(guī)范和監(jiān)督；另一方面要由政府提供被動(dòng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持轉(zhuǎn)為通過實(shí)施積極的多方面措施促進(jìn)貧困地區(qū)和群眾自我發(fā)展能力提升。

3. 強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合

改變過去過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助過程中的政府責(zé)任、家庭和個(gè)人權(quán)利的做法，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利和義務(wù)相結(jié)合的新型扶持和救助行為。對受助者義務(wù)的完全忽略既不利于資金的有效使用，也不利于從根本上形成激勵(lì)，還有可能出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和“貧困陷阱”。

(四) 強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制

1. 發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用

加大對農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施工作的社會(huì)監(jiān)督力度，廣開監(jiān)督舉報(bào)投訴渠道，充分重視和解決群眾反映強(qiáng)烈的問題，加大對違規(guī)使用和分配資金等方面違法違紀(jì)行為的打擊和查處力度。

2. 發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的重要作用

審計(jì)監(jiān)督作為一種非常重要和有效的監(jiān)督方式，對扶貧開發(fā)和低保資金投入和使用流向的規(guī)范作用意義重大。應(yīng)著力改變當(dāng)前在扶貧和低保資金審計(jì)監(jiān)管方面依然存在的諸如獨(dú)立性不夠、重財(cái)務(wù)收支審計(jì)而輕績效審計(jì)、重事后檢查審計(jì)而輕事前預(yù)決策審計(jì)等亟待解決的問題，保證資金使用合理規(guī)范，并充分發(fā)揮效用。

3. 建立健全考核指標(biāo)體系

結(jié)合扶貧開發(fā)和低保政策實(shí)施的目的，以突出政策實(shí)施成效的原則，設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)，以精準(zhǔn)考核促反貧困效果實(shí)現(xiàn)。把提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，細(xì)化扶貧開發(fā)考核內(nèi)容。通過指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行精細(xì)化的管理，為下一步工作提供方向和依據(jù)。同時(shí)，引入第三方評估機(jī)制，解決政府既是扶貧和低保工作的政策制定者，也是具體執(zhí)行者，又是反貧困效果的直接評價(jià)者所導(dǎo)致的反貧困效果評價(jià)不透明、不真實(shí)的問題。

(五) 引導(dǎo)政策對象積極主動(dòng)參與

反貧困工作最主要同時(shí)也最困難的是實(shí)現(xiàn)貧困人口自身的改變。貧困人口由于在所處地理環(huán)境、資源占有、文化水平、社會(huì)參與等方面常處于弱勢和被動(dòng)地位，會(huì)遇到自我發(fā)展資源不足、社會(huì)參與機(jī)會(huì)不充分等問題。理想模式下，貧困人口具有主動(dòng)意識并參與自身生計(jì)改善，也有助于增加其人力資本和社會(huì)資本，增強(qiáng)反貧困的有效性和持續(xù)性[7]。因而，相關(guān)政策的制定應(yīng)充分考慮貧困人口能動(dòng)性的發(fā)揮，從政策決策到政策實(shí)施環(huán)節(jié)給予他們充分的參與機(jī)會(huì)，體現(xiàn)他們的民主權(quán)利與利益偏好，以增強(qiáng)反貧困的有效性和持續(xù)性。

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(責(zé)任編輯：郭曉亮)

Effective connection of policies of rural poverty alleviation development and minimum living guarantee under background of targeted poverty alleviation

LYU Yong-qiang

(Center of Western Rural Development and Social Security Research, College of Management, Gansu Agricultural University, Lanzhou 730070, China)

Poverty alleviation development policy and minimum living guarantee policy are two major livelihood projects implemented by the government in China. Poverty alleviation development is the most important livelihood project in poorer areas, while minimum living guarantee is the last line of defense for extremely poorer people. As the two major policies of anti-poverty in rural area, they have some differences in policy orientation, while the aims of them are completely consistent of ensuring and improving people’s livelihood. In the new stage, the effective connection of them should be paid attention, so as to give full play to the overall effect of anti-poverty by “two-wheel driver” of alleviation development and minimum living guarantee. It is pointed out that the effect of poverty alleviation under background of targeted poverty alleviation in rural area relies largely on the effective connection of policies of rural poverty alleviation development and minimum living guarantee, and the resultant of policy forces should be exerted. The core of connection lies in “accurately targeting” poverty, the efficiency of resources allocation should be improved, and the elaborating management and evaluation system should be established.

targeted poverty alleviation; poverty alleviation development; minimum living guarantee; poverty; anti-poverty; resources allocation

2016-11-22

甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)盛彤笙基金項(xiàng)目(GSAU-STS-1605)。

呂永強(qiáng)(1984-)，男，甘肅會(huì)寧人，講師，碩士，主要從事農(nóng)村社會(huì)保障等方面的研究。

14∶31在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170330.1431.016.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.11

C 93

A

1674-0823(2017)02-0158-06