論提高國家治理能力的三個“統一”

劉 釗,張昊雷

(湖南師范大學公共管理學院,湖南長沙410081 )

論提高國家治理能力的三個“統一”

劉 釗,張昊雷

(湖南師范大學公共管理學院,湖南長沙410081 )

黨的十八屆三中全會將全面深化改革總目標定為推進國家治理體系和治理能力現代化，這不但展現了我黨理論思維的創新，而且標志著我國政治哲學研究者對中國發展實踐的新探索。我國在政治、經濟、文化等領域秩序是否良好，人民幸福指數是否提高是判定國家治理能力是否提高的重要標準。追問國家治理能力的瓶頸，我們要從國體和政體的統一、民治和民享的統一、德治和法治的統一等三個視角來看待國家治理能力的提高。

國家治理;民治民享;德治法治

國家治理作為一種新的政治話語折射了中國從傳統的權治向現代民主政治的轉型，這是我國政治文明的進步。國家治理能力指國家治理主體運用相關制度管理國家和社會各方面事務的能力。隨著經濟發展和社會進步我國國家治理能力得到顯著提升，但也存在一些滯息繼續提升它的瓶頸。

一、國家治理能力的瓶頸

(一)物質財富尋租經濟

當今中國的社會主義市場經濟體制，萌生了物質財富尋租經濟，導致了物質財富尋租經濟和市場經濟的二元對立。但這種對立是一種虛幻的、潛在的對立，因為物質財富尋租被誤認為是市場經濟，因而市場經濟的存在可以游離于政治法律的縫隙當中。證券、房地產、金融、保險等行業的經濟己淪為物質財富尋租經濟的范圍，這些行業的領頭人是當年一部分先富起來的人，能否深入地扎進物質財富尋租經濟，是決定一個人貧富的分水嶺。

如果一個人投身“草根經濟”迅速發財致富，他一定會跨界轉行于政治領域從而利用手中的政治權力謀取巨額財富。普遍而無形的物質財富尋租經濟是時下中國貧富差距懸殊的重要根源。

(二)權力尋租問題

權力尋租是當權者有償轉讓了自己手中的權力。權力是國家機器特定機構的公有財產，其使用權屬于國家公務管理人員，使用權和所有權有本質的區別。如果管理者把使用權等同于所有權，把公共權力等同于個人私有財產進行有償轉讓，就出現了權力尋租，買官賣官、以權謀私、錢權交易、權色交易、權權交易等。

權力尋租是腐敗的根源。改革成本由老百姓負擔，某些當權者卻獨占改革勝利成果的鰲頭，它是人民生活水平不能同步GDP增長的重要原因，是人民仇富仇官，引發社會不穩定的根本原因。權力尋租有長期的思想根源和廣泛的社會根基，以及“野火燒不盡，春風吹又生”的蔓延趨勢，因此給國家治理帶來很大難度。

(三)缺乏自我發現和修復功能的制度正義

中國有程序正義的各類選拔體制。古代有科舉制，現在有各類考試制度，如高考、國考等，這種選拔體制通過程序正義把機會留給每一個人。試想通過考試實行的分配正義模式，分配的標準是程序平等，分配的內容是政治和經濟等資源。這種相對公平的選拔體制是中國長期穩定的重要理由，但程序正義并不能掩蓋物質財富尋租和權力尋租的弊端，它帶來大量的資源浪費也是不可估量的。以科研考核職稱評定，但不能防犯如何出科研成果中的潛規則；以考試分數決定高考、國考等錄用結果，一考定終生，有違素質教育的宗旨和人盡其才的用人目的；以數字統計為形式的量化政績考核為標準決定官職的任免，難以區分形式和事實之間的政績優劣。

沒有不透風的墻，盡管源流于幾千年的中國社會等級嚴立，但等級之間的人員是可以流動的，官官相護是很普遍的潛在現象。高度的中央集權、嚴密的程序制度正義并不一定會出現結果正義。但制度的制定者卻不能看到這一點。蘇格拉底說“認識你自己”，廣義的自己，這里可以比作我們的制度正義，要認清我們的制度是否正義并非易事。在我們這種制度和體制下，很多優秀人才為謀取權力和財富不擇手段，花的大量時間和精力并沒有為社會創造實質性財富。分數出狀元，數字出官員，使得長期的代價一次次為短期的成效買單，公共資源大量浪費，善意的制度正義被惡意的潛規則扭曲。

斬斷滯息國家治理能力的戈耳迪之結，我們可以從三個統一審視它的解決路徑。

二、提高國家治理能力的路徑探析

(一)國體和政體的統一

國體指社會各階級在國家中的地位及相互關系，它決定國家性質。我國的國體是人民民主專政的社會主義國家，人民民主專政的基礎是工人階級、農民階級和城市小資產階級的聯盟，主要是工農聯盟，還包括工人階級與民族資產階級的聯盟。政體是國家政權的組織形式，我國的政體是人民代表大會制度。國體決定政體，政體反映國體，民主作為一種國家制度是二者的統一，從應然看，任何國家都是國體和政體的統一，但是實然而言，國體和政體卻不能很好地契合。

平等是民主的一個重要規定，民主是國體和政體的統一，它是個好東西，在多方面監督之下，權力成為真正意義上的公共權力，可以避免權力集中的缺點。可是失去人民主權的正確導引和法制的堅強保障，民主很難達成多數人的夙愿而淪為泛濫成災的虛無主義式民主。因而民主需要有一個正確和有力的領導核心。

實行人民代表大會制度是中國歷史和現實的選擇，繼續完善人民代表大會制度有利于加強和鞏固中國共產黨領導的合理合法性。合法性是一種特性，它不是出自法律條文，而是出自下屬給予上級的認可度，這種合法性其實是合理性，隨著國家立法程序的推進和實施，合理性有可能上升到合法性。“黨在領導人民管理國家事務、經濟文化事業、管理社會事務時，要使黨的主張及政策通過法定程序變為國家意志，也即成為法律”[1]183。憲法第二條和憲法修正案第三條、第四條也明文規定了黨的領導權是符合憲法規定的權力。

作為民選機構的人民代表大會的權力建立在人民主權基礎上，其決策直接體現了人民意志。共產黨的決策經過人大法定程序使黨的意志上升為國家意志，也反映了黨領導的合法性。法理性合法性意指政權以憲法為根據建立的，人民主權之下的政府治理即使沒給人民帶來實際好處，它也是合法的。經過了法定程序并獲得人民公認的治理不管從形式上還是內容上都符合法治精神。即使人民生活水平和幸福指數不能和GDP增長速度同步增長，黨的執政地位也毫不受影響，法理性合法性比政績合理合法性更有利于共產黨執政地位的鞏固。黨的幾代領導人反復提出的發展社會主義民主政治、建設法治國家，契合了民主與法治關系的內涵，符合我黨依法治國的領導方略。共產黨的政權領導和領導地位經由政績合理合法性向法理性合法性轉型，凸顯了人大制度的政體在與時俱進中更符合我國人民民主專政的國家性質。

(二)民治與民享的統一

孫中山提出的“民族主義、民權主義、民生主義”和林肯在蓋茨堡演說時描繪的理想政府和國家而提出的“民有、民治、民享”意思相通，都揭示了民主的本質，反映了人民的心聲。政府和國家屬于人民，公務員是人民公仆，他們代表的是人民的利益。

1.民治。民治就是公民自我治理。中國民治的主要表現形式有居民自治、社區自治、地方自治、各領域自治、組織自治等，它們的主體都是公民，在治理中實現人民的自我教育、自我管理。民治對發展社會主義民主政治和國家穩定、繁榮有重大意義。民治是人民當家作主和國家還政于民的直接和現實途徑，它可以最大化調動公民參與政治的積極性和創造性，增強公民責任感和使命感，提高公民綜合治理能力，激發公民政治認同感和民族歸屬感。民治還能減少國家行政開支和社會維穩壓力。我們應從以下方面推進民治的發展。第一，提高公民自治能力。公民的科學文化知識和政治素養、參與政治的能力直接關系國家治理成敗。我們一方要要鼓勵公民積極參與治理，端正治理態度；另一方面要提供更多的培養公民治理能力的教育渠道，增強公民的治理意識，包括民主、法治、自由、平等、正義等。第二，擴大民治范圍。除居民自治、社區自治、地方自治等外，尤其要重視鄉村公民自治，它是國家治理的最小細胞主體，只有根基牢固，國家治理的百尺竿頭才能更進一步。第三，建立健全民治的法律法規制度。國家要推行公民自治，離不開相關法律法規，在很多治理的“死角”地帶，只能靠人的道德自我約束，康德的自律僅是個彼岸世界的目標，回歸現實，離不開法律法規，因為法律能讓所有人變為好人。相對而言，目前中國黨的系統、政府系統、政協系統、人大系統中法律法規比較健全，只有公民自治系統的法律法規制度還不完善。政治文明日趨進步，民治系統日益推進，國家必須盡快完善相關法律法規。

2.民享。即人民共享，人民共享改革發展成果。“所有人共同享受大家創造出來的福利”[2]243，“導致兩極分化，改革就算失敗了”[3]139。鄧小平界定社會主義的本質是“解放和發展生力，讓一部分人先富起來，消滅剝削，消滅兩極分化，最終達到共同富裕。”改革開放，搞活了中國經濟，一部分人先富起來了，但隨之帶來的貧富差距也很明顯。目前，我們不僅要防止更多的有可能淪為貧困人員的數量的增加，更要全面提升社會發展整體質量來解決貧富差距問題。中國夢的出發點是以人為本，社會發展成果由人民共享，保證每個公民的人格尊嚴，開發每個公民的發展潛能，滿足每個公民的基本需要，提升每個公民的生活水平和幸福指數。民享的含義折射了中國夢的人民層面意義，具體從以下方面理解。

第一，每個公民基本生活條件和人格尊嚴得到滿足。這是國家從物質和精神層面上對人民的最低保障，如果缺乏這一底線，說明國家沒有應盡對人民的責任和義務。歷朝歷代，政權更替，人民流離失所。以史為鏡可以知興替，社會穩定的前提是人民安居樂業。政策導向應當繼續完善最低生活保障制度，以保障人民的基本生活條件和人格尊嚴。

第二，保證人民的基本發展條件需要。馬克思界定人的解放即是人的自由全面發展。人民的發展潛能得到激發，社會發展才能有源源不斷的推進力量。保障教育和就業公平，為人的發展提供最基本的平臺。

第三，人的發展與社會發展同步，這是民享社會的充分體現。羅爾斯兩條正義基本原則從自由、平等、收入和財富幾個方面，既促進了社會公平正義有序發展，又照顧了弱勢群體利益。平均主義只能落個人人沒飯吃的后果；兩極分化又會引發社會動蕩，蘇聯解體是前車之鑒。在激發社會發展動力和通過稅收、社保等手段減緩貧富差距的關系中把握好適當的張力是走向民享社會的必由之路。

3.民治與民享的協調。民治雖然給人民帶來更多的平等和自由，但是容易陷入多數人的暴政局面。“各階層開始混合起來，使人們互相隔開的一些屏障接連搗毀，財產逐漸分散為多數人所享有，權力逐漸為多數人所分享，……民主終于和平地實現了它對法制和民情的控制”[4]11。托克維爾稱多數人行使極權為多數人暴政，法國大革命和中國的文革就是例子。“群體的輕信、極端與情緒化反應等弱點，顯然既為領袖的氣質劃定了上限，也給他動員自己的信眾提供了許多可乘之機”[5]21。群體心理學家勒龐解讀了民眾的人性弱點，他們是一群烏合之眾，容易被人利用。

首先，要預防多數人暴政可以在群體權威與個體公民之間設立一個由眾多公檢法人員構成的緩沖地帶以免少數人受到群體權威的傷害。其次，加強中央集權，尤其要加固中央司法監察部門執法力度。訴訟過程中，不是所有民眾都像法官那樣懂法，民眾作為旁觀者在案件審理過程中經常是因為非專業性知識和能力帶來的對法律事務陌生的弊端導致他們誤判法律案件。最后，中國是傳統農業大國，農民占據人口大多數，中國革命成功很多要歸功于農民，盡管三農問題極為重要，但中國絕不能成立農會。農會一旦成立，組織一旦龐大，很多后果會意想不到，有人提議成立農會，黨中央國務院審時度勢，睿智地駁回了此類提案。

人民共享改革發展成果是我們的目標，但是民享也容易導致人治。改革開放30多年來，市場經濟與社會主義制度結合推動了中國社會全面進步。中國選擇的是漸進改革，在落后的舊制度與完善的新制度的夾縫里必然會出現過渡性制度，就像弗洛伊德分析人的三重人格“本我、自我、超我”一樣，自我是本我和超我的連接處，自我處理好本和我超我的關系，三者協調，人才是一個正常人格的人。中國的過渡性制度如果能有機結合舊制度和新制度，實現由舊向新的平穩過渡，中國的改革才算完美。從舊制度缺陷中受益非淺的一類人，會本能抵制新制度，從新制度不完善中獲利的人群，會本能地抵制進一步完善新制度，在改革的社會轉型期，國家明顯自動減弱了社會控制力。很多人會利用新舊制度的利弊，揚長避短從中獲利，關鍵在于，這些人如何知道哪里有制度的漏洞？制度不會告訴人，人始終是制定制度的權力機構主體。

馬克思說：“人是一切社會關系的總和”，善于搞人際關系的人是適應社會的人。善于搞人際關系的人目標很明確，即為我所用。俗話說：靠山吃山，靠水吃水；人沿親走，虎靠山行。朋友的朋友，同事的同事，老鄉的老鄉等之間的相互引薦，是拓展人際關系網的重要途徑，“關系拉線，用錢鋪路”已是常態。人治離法治的軌道己漸遠行，但人治也有其優點。搞“后門”的人很多也創造了公共福利，例如引進資金和項目，搞通了人際關系便得到了這些資源，變相“闖紅燈”的行為有時也造福一方。社會轉型期，很多制度還不能與新的時代相協調，在人際關系網上操作游刃有余的人雖個人獲利極大，但也相應創造了公共福利和局部利益，這種“野火燒不盡，春風吹又生”的人脈非正式制度是改革不可或缺的附屬品。

民治能提高人民的主體地位，但容易引發多數人暴政；民享是中國改革的價值所向和最終目標，但容易陷入人治的泥坑，如何統一二者，揚長避短，才能達到國家治理的最優目標。一要積極推進民主法制建設。民主與法制是國家治理柱子的兩根樁子，樁子不穩就容易倒塌。不斷推進民主法制建設就是實現民主法制化和法制民主化二者的良性互動，把國家治理納入良序狀態，沒有民主與法制的國家治理猶如魚離開水，必然導致無政府主義狀態。很多第三世界國家，就是民主法制不健全才引發很多局部動蕩。民主法制建設既是促進社會發展的關鍵，又是嚴防出現人治現象的重點。二要加強共產黨的執政能力建設和中央集權。如何保持黨的領導與中央集權和人民自治的張力并尋找平衡點既是促進良好民治的關鍵，又是防止多數人暴政的重點。三是建立以權力制約權力和以社會制約權力的雙重反腐機制。通過政治和社會體制改革，建立更加符合市場經濟發展要求的權力結構和運行機制。在人性和黨性上雙重把關，嚴挑人選，組成專門反腐機構和配套的監督與糾錯機構。最后，加強社會轉型期文化建設。民治和民享是一把“雙刃劍”，如何把它變成一把“單向度的好劍”還要繼續努力。公民在民治和民享過程中，遇到負面效應如迅速致富、貧富懸殊等難免會出現一些心理波動現象，如心浮氣燥、焦慮不安等，國家通過多種教育渠道，加強文化建設，提高公民的心理承受力和參政意識，歸正價值取向，提升公民的治理認識力、向心力和歸屬感。

(三)德治和法治統一

德治是法治的基礎。道德是立法的前提，最通用的道德規范是法律規范的重要來源、價值目標，善的道德規范是法律評價的核心標準。道德是執法的基礎，由人制定的法律規范必然帶有一定的主觀性，執法者的道德素養決定他是否公平正義地把握立法宗旨，是否正確使用手中的自由裁量權，是否恰當運用辦案收集證據的自由心證權。道德是守法的基礎和前提，法律這座大廈存在的基石就是公民對法律條文達成共識，公民的權利與義務能否由潛在變為現實取決于公民的道德意識。法治是德治的保障。德治側重于提升人的內心修養來端正人的文明行為，法治傾向于約束人的外部行為來歸正人的行為文明，德治強調人的責任和義務意識，法治突出人的權利意識，兩者各有側重，類似中國傳統文化中的“王道霸道”之治相結合的治國方略。

康德的目的王國論試圖構建一個“人是目的”的道德理想國家。理性存在是人與物的根本區別，人有人性、人格、尊嚴，物有物性、物格，但物沒有尊嚴。“單向度的人，即是喪失否定、批判和超越的能力的人”[6]2，馬爾庫塞描述了發達工業社會的人已經淪為單向度的人，失去了否定和批判精神。現在很多明星給產品做形象代言，明碼標價自己身價，這類人其實是以自己的物質財富否定了自己作為人的尊嚴，因為只有物才有物性即價格，他們沒有自己的思想，隨波逐流，己成為單向度的人了。盧梭認為個別意志總和的眾意只關注私人利益，而公意才著眼于公共利益，現在很多人公意意識不強，所以我們企望從世俗社會向道德社會轉型只是個理想。“德性就是實踐理性的自主性”[7]2。康德認為理性就是人，人就是理性，自主性指人自我約束和克制自己的欲望和喜好等非理性沖動的動機，理性能使人自律。西方很多馬克思主義思想家從各種不同角度揭示人的異化現象和根源，社會越進步，文明越發展，人性的劣根性就越多暴露出來了。我們經歷了兩次啟蒙運動，有必要再來一次啟蒙運動，因為康德說德性是人的一種無形力量，能由自主到自律。我國的德治應更新不同渠道，在于無聲處更新人們的思想，讓公意潛入人們的主流意識。

國家有責任通過發展經濟和改造社會增進人民幸福，全世界最幸福的五個國家是丹麥、芬蘭、挪威、瑞典和荷蘭，它們也是國家治理最好的國家。在德福關系中，康德雖然推論出二者關系的二律背反，把難度極大的德福統一推到神圣的彼世界，但是我們相信，有效的德治能讓德福統一的至善理想成為現實。

“國家有一個目標，整個說來是好的，那就是在人們的關系中用法律來代替權力”[8]36。國家治理很大層面是靠法治。“一個馬克思主義法的價值觀未能內化為社會自覺意識，傳統法的價值觀仍作為歷史底蘊，資本主義法的價值觀在不斷滲透，社會主義市場經濟的法的價值觀正在形成的龐雜綜合體”[9]137。中國現在的法存在多樣性、綜合性、失衡性等特點，具體而言，有如下幾方面。

第一，重集中、輕民主。我國是民主集中制的國家，民主與集中是對立統一關系。我國現行憲法過于強調集中對民主的指導功能，中央對地方統得太死，地方的主動性和創造性沒有充分調動起來；在國家機構之間，憲法過于強調全國人大及其常委會單邊制約一府兩院，人民雖是國家權力的所有者，由于缺乏對國家權力機構監督制約機制的實際操控性而喪失了人民主權的初始主體地位。

第二，重實體、輕程序。實體法指規定公民具體權利義務的法律，如合同法、婚姻法等。程序法指規定保證公民權利義務得以履行的相關程序的法律，如民事訴訟法、刑事訴訟法等。

法的實體層面猶如人的血肉，法的程序層面猶如人的骨架。歐美國家法制比中國健全之原因在于它們重程序法，即強調程序正義，用“看得見的手”操控法律。美國法學家富勒、羅爾斯等人先后提出并論證了程序法、程序正義論。歐美國家強調程序法，程序和實體并重。我國法律體系中重實體、輕程序傾向嚴重，行政程序法、違憲監督程序法等重要程序法還沒有出臺，很多被列入實體法中公民權利的實現仍缺乏程序法的保障。

很多中國人缺乏德性，是由于失望太多，失望太多是因為缺乏信仰。存在主義先驅者克爾凱郭爾認為，缺乏信仰是由于理性缺失。康德認為理性是人作為人的尊嚴，是人格的向征。

理性還指追求真理的認知能力和超越物質利益層面的精神境界。只有找回理性，單向度的人才還原為雙向度的人，我們失去的德性才能找回。羅爾斯認為人天生就有行善的本能和正義感，但是他始終是法的程序正義的維護者。“美國憲法通篇借鑒社會契約論規定了對權力的限制，用限制任意行為的法治來規定權力，權力通過程序的可靠性加以正規化[10]181。通過程序控制權力是重構程序法的實有之義，程序控權的模式是一種積極能動的制度保障。以程序為手段實現權力制約權力是一種良性互動的制約過程，它能有效防止權力過于集中。程序的實質在于它的交互性和抉擇性，在程序的指引下，不同權力主體之間透明對話，彼此互相重視，避免了“囚徒困境”，理性地做出了適當抉擇。

德治與法治是一對“孿生姐妹”，我們既要相信理性是人的根本，德性是一種力量，“人之初，性本善”；又要相信國家在實體和程序雙重層面努力打造中國現行不斷完善的法治路途中，德法雙管良性共治是能夠成功的。

[1]沈宗靈.法理學[M].北京:北京大學出版社,2001.

[2]馬克思 恩格斯.馬克思恩格斯選集:第一卷[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編,譯.北京:人民出版社,1995.

[3]鄧小平.鄧小平文選:第三卷[M].北京:人民出版社,1993.

[4]托克維爾. 論美國的民主:上[M].董果良,譯.北京:商務印書館,1991.

[5]古斯塔夫·勒龐.烏合之眾——大眾心理研究[M].馮克利,譯.北京:中央編譯出版社,2000.

[6]馬爾庫塞.單向度的人[M].劉繼,譯.上海:上海譯文出版社,1989.

[7]康德.道德形而上學原理[M].苗力田,譯.上海:上海人民出版社,1988.

[8]羅素.社會改造原理[M].張師竹,譯.上海:上海人民出版社,1987.

[9]卓澤淵. 法的價值論[M].北京:法律出版社,1999.

[10]斯蒂芬·L·埃爾金，卡羅爾·愛德華·索烏坦.新憲政論[M].周葉謙,譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,1997.

(責任編輯 魯守博)

2016-12-21

湖南師范大學研究創新項目“追求復合平等——沃爾澤多元主義分配正義思想研究”(CX2016B148)。

劉釗，男，湖南永州人，湖南師范大學公共管理學院博士生;張昊雷，男，河南新鄉人，湖南師范大學公共管理學院博士生。

D630

A

1672-0040(2017)02-0020-05