就近城鎮化研究：可行性分析、實踐探索與運行啟示

楊振生

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

就近城鎮化研究：可行性分析、實踐探索與運行啟示

楊振生

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

“三農”問題一直是困擾我國經濟發展和轉型的瓶頸問題，事關我國能否順利全面建成小康社會及實現現代化建設。基于新型城鎮化與新農村建設融合的視角，解決“三農”問題的關鍵在于如何實現就近城鎮化。本文對就近城鎮化在我國運行的可行性進行了深入地探討和分析，結合典型做法對近城鎮化模式從時代背景、發展歷程、運行措施、運行績效等方面進行考量，將以小城鎮和中小城市為依托的就近城鎮化作為我國新型城鎮化建設的大膽探索和創新，實現“人的城鎮化”的現實選擇，為推進大中小城市協同發展，促進新型城鎮化和新農村建設協調推進積累實踐經驗。通過考察，可以在新農村建設社區化、產業就業支撐、文化傳承等方面總結出就近城鎮化在我國運行的一些啟示。

就近城鎮化；新型城鎮化；新農村建設；可行性；啟示

自1983年費孝通先生提出積極發展小城鎮的思想開始，就近實現城鎮化一度成為我國城鎮化發展的特色所在。但是20世紀90年代以來，我國實施“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”的方針，在城鎮化過程中卻逐漸呈現出優先發展大城市的偏好。在這一過程中，大中城市得到快速發展，而小城市特別是小城鎮發展滯后，后勁明顯不足，與大中城市的差距進一步拉大。尤其是農村轉移勞動力主要向大城市流動，導致我國“半城鎮化”問題非常突出，也在一定程度上拉大了城鄉發展的差距。

黨的十八大提出“以人為本”的新型城鎮化戰略，李克強總理也在政府工作報告中提出如何解決3個“1億人”的問題，實現1億農民的“就近城鎮化”被提到了國家決策和發展的高度。在經過“否定之否定”之后，通過大力發展中小城市和小城鎮實現農民的就近城鎮化，再次成為新型城鎮化發展的一個重大戰略選擇。

一、就近城鎮化的概念和內涵

學者們從自身學科的角度對就近城鎮化進行了定義。從經濟學角度出發，郭玲認為，“就近城鎮化就是大力發展城鎮經濟，為當地農業轉移人口提供就業機會，農村人口不向城市遷移，而是在原有的居住地附近，通過發展生產和增加收入，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。”*郭玲：《中國就近城鎮化：基本內涵、存在問題與建設路徑》，《改革與戰略》2015年第11期。從城鎮化道路建設角度，胡恒釗等認為，“就近城鎮化是與異地城鎮化相對應的概念，農村‘就地城鎮化’是農民在本地的聚集，是不離開鄉土，就地、就近轉移就業的城鎮化。”*胡恒釗、文麗娟：《中國農村就地城鎮化：發展態勢、影響因素及路徑選擇》，《湖北行政學院學報》2015年第5期。從人口學角度，潘海生等認為，所謂“就地城鎮化，就是農村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮為依托，通過發展生產和增加收入，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上城市人的生活。”*潘海生、曹小峰：《就地城鎮化：一條新型城鎮化道路——浙江小城鎮建設的調查》，《政策瞭望》2010年第9期。

此外，不同的學者對就近城鎮化的內涵也有不同的理解。對于就近城鎮化的地域屬性，李強等認為，“‘就近’是指與跨省、跨地級市長距離遷移相對比，人口主要在地級市、縣級城鎮范圍內實現城鎮化。”*李強、陳振華、張瑩：《就近城鎮化與就地城鎮化》，《廣東社會科學》2015年第1期。胡小武認為，“城鎮化根本上屬于一種‘空間和規模小型化’的城市化或‘人口就近城市化’形態，其目標與城市化一致，也是為了實現農村勞動人口向非農勞動人口的轉變，只不過載體不同，一個是大都市、大中城市；一個發生在縣域空間中的縣級中小型城市及其下轄的中心鎮區。”*胡小武：《人口就近城鎮化：人口遷移新方向》，《西北人口》2011年第1期。對于就近城鎮化的要素屬性，山東省社會科學院省情研究中心課題組指出，在城鎮化起步階段，發達的農業和農村經濟成為城鎮化的重要基礎；在城鎮化深化階段，農業的現代化轉變將是城鎮化的重要源泉和重要支撐。在就地城鎮化的產業戰略上，必須以產業體系的優化發展為中心，提高農業生產力水平，釋放和轉移農村勞動力，在生產和生活方式上促進農民向市民充分轉變。*山東省社會科學院省情研究中心課題組：《就地城鎮化的特色實踐與深化路徑研究——以山東省為例》，《東岳論叢》2014年第8期。對于就近城鎮化路徑屬性，辜勝阻指出：“就近城鎮化的市民的生產方式和生活方式已經城鎮化了，與家人生活在一起，沒有‘留守兒童、留守婦女、留守老人’問題。這是當前社會代價最小、市民幸福感最好的城鎮化方式。”*辜勝阻：《媒體誤讀了總理的城鎮化路徑》，《中國經濟周刊》2014年第10期。

二、就近城鎮化實施的可行性分析

(一)國外城鎮化發展的經驗和教訓為我國實施就近城鎮化提供了有益的借鑒

賀雪峰將國外城市化分為兩種類型：一是歐美日國家的城市化，又好又快，有質有量；二是亞非拉國家的城市化，無論城市化率高低，城市化品質都不好。*賀雪峰：《城市化的中國道路》，東方出版社2014年版，第5頁。美國等西方發達國家是城鎮化先行國家，也是城鎮化比較成功的國家。全美國只有8%左右的人口生活在百萬人以上的大城市，中小城市和小城鎮容納了90%以上的城市人口。二戰以后，德國大城市發展放緩，中小城市加速發展。1985年，德國有1007萬人生活在50萬人口以上的大城市，占全國總人口的16.4%，居住在10萬人口以下的小城鎮的人口有3750萬，占全國總人口的61.4%。*新玉言：《國外城鎮化比較研究與經驗啟示》，國家行政學院出版社2013年版，第32頁。1970年以來，法國城鎮化進入了分散化城鎮化階段，巴黎等7個主要城市占全國人口的比重開始下降，中小城市的人口增速加快，大中小城市由不平衡發展逐漸向平衡發展過渡。二戰后，日本進入城鎮化重建時期。日本政府制定法律，引導人口向大都市之外的郊區和中小城市疏散。可見，主要發達國家在城鎮化進程中，都先后經歷了從異地集中城鎮化到就地分散城鎮化的過程，最終實現了城鎮化的均衡健康發展。

與發達國家均衡城鎮化形成鮮明對比，以拉美國家為代表的發展中國家的城鎮化呈現出非均衡性。作為高度城鎮化的國家，巴西城鎮化水平超過了工業化水平，再加上大城市首位度畸高，人口主要集中在少數幾個特大城市，導致城市中滯留大量失業人口和在非正規部門就業的貧困人口。2007年，巴西有3500萬人生活在貧民窟中，占巴西城市人口的四分之一。秘魯、墨西哥、智利、阿根廷等其他拉美國家也普遍存在城市貧民窟現象。上述拉美國家共同的特點是城鎮化水平超過工業化水平，導致城市就業支撐不足，紛紛落入“中低收入”陷阱，甚至陷入動蕩而導致政權的更迭。

城鎮化先行國家的經驗和教訓表明，在城鎮化初期和中期，人口向大城市聚集是必然趨勢；在城鎮化后期，如果調整不當，造成人口過度集中在大城市，就可能產生拉美國家的過度城鎮化問題，影響城鎮化的健康發展。

(二)我國的特殊國情選擇了以中小城鎮為依托的就近城鎮化路徑

目前，全世界73億人口中已有一半以上人口生活在城市中，人類已經進入了城市社會時代，但成功通過工業化、城鎮化進而實現現代化的國家的人口總數僅有10億人左右。如果到21世紀中葉，中國城鎮化率達到發達國家的平均水平，那么轉移到城市的人口將達到12億人左右，將超過目前發達國家人口的總和。中國城鎮化規模之宏大，面臨的挑戰和問題之復雜，在世界城鎮化歷程上史無前例。

根據國家“五普”“六普”的有關統計數據，接近80%的人口流入到人口超過100萬的大城市，說明外來人口流向大城市特別是特大、超大城市是我國城鎮化人口聚集的主要趨勢。*李鐵：《新型城鎮化路徑選擇》，中國發展出版社2016年版，第11-12頁。2015年，北京市城鎮化率高達86.5%，其中戶籍人口1300多萬，外來人口有800多萬，近四成的人口處于“半城鎮化”狀態。城市規模越大，外來人口市民化的門檻越高，“半城鎮化”問題也越突出。與大城市相比較，中小城市和小城鎮以就近城鎮化為主，城鎮化成本相對較低，更容易實現“人的城鎮化”。

(三)地方創新模式豐富了就近城鎮化的實踐經驗

我國的城鎮化先后出現了兩種不同的發展模式：“一種是計劃經濟條件下，政府發動和包辦型的自上而下的城市化，另一種則是市場導向改革進程中新出現的由民間力量或社區組織發動并得到政府認可或支持的自下而上的城市化。”*楊虹、劉傳江：《中國自上而下城市化與自下而上城市化制度安排比較》，《華中理工大學學報(社會科學版)》2000年第2期。自下而上的城鎮化在地方政府層面得到高度的重視。省級層面上，山東、河南等省進行了就近城鎮化探索。山東省社會科學院省情研究中心課題組調研指出：“山東通過工業化、城鎮化、農業現代化協調推進，積極推進人口向城鎮集中、工業向園區集中、居住向社區集中，走以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互促共進、區域協調發展的新型城鎮化道路。小城鎮建設以及新型社區建設成為就地城鎮化的重要層級。”*山東省社會科學院省情研究中心課題組：《就地城鎮化的特色實踐與深化路徑研究——以山東省為例》，《東岳論叢》2014年第8期。河南省探索“農民家門口的城鎮化”，將新型農村社區建設納入到城鎮化范疇，成為城鎮公共服務功能向下延伸，城鄉基本服務均衡化的重要載體，引導“飄”在城市的農民工就近實現城鎮化。*羅輝、郭久輝：《河南農民就近城鎮化探索》，《西部大開發》2013年第21期。地、縣級層面上，江蘇省宿遷市走出了農民“在家門口就業”，實現“身邊城鎮化”的就近城鎮化路徑；河南省新鄭市利用國家新型城鎮化綜合試點的機遇，以城鎮聚集產業規模和提供就業崗位，引導農民就近就地轉化為市民，走出一條就近就地城鎮化模式。*龔金星、王漢超：《鄭州新鄭：就地城鎮化經驗模式》，《農業農村農民》2015年第4期。地方政府就近城鎮化的探索，為推進大中小城市協同發展，促進新型城鎮化和新農村建設協調推進積累了實踐經驗，已經引起學術界和決策層的高度重視。

(四)就近城鎮化更契合農民的意愿和需求

在城鎮化建設中，政府不能大包大攬，隨意違背農民的意愿，否則極易出現“好心辦錯事”的尷尬局面。國家統計局的一項關于農民工市民化意愿的調查表明，市民化是農民工的普遍愿望。接受調查的農民工中，80.23%農民工愿意成為城鎮市民。有市民化意愿的農民工中，第一代農民工傾向于定居在地級以下城市的比例為76.5%、中青年農民工為80.7%、新生代農民工為59.7%。*盛來運：《大國城鎮化新實踐新探索》，中國統計出版社2014年版，第159—182頁。可見，多數農民工傾向于定居在地級市和縣城為主的中小城市，即使新生代農民工也有六成愿意在中小城市落戶安居 。因此，讓更多農民“在家門口就業”，實現就近城鎮化，更能契合農民群眾的愿望和需求。

三、就近城鎮化實踐探索案例分析：以S省D市“兩區同建”模式為例

由于就近城鎮化符合我國現階段的國情，具有較強的可行性和可操作性，因此各地方政府紛紛進行了有益的探索和實踐。S省在全國率先進行了就近城鎮化的積極探索，小城鎮建設以及新型社區建設成為該省就地城鎮化的重要層級，其中D市實施的“兩區同建”的就近城鎮化模式取得了較好的實踐效果。

(一)D市實施“兩區同建”就近城鎮化模式的時代背景

D市“兩區同建”緣起于新農村建設工作。由于村莊數量多、規模小，中央、省、市支持新農村建設的項目資金村均數量小。項目資金平均分配到每個村莊，實際用于新農村建設的資金與實際需求差距很大，不能滿足新農村建設的資金需求。基層干部群眾對此反映很大，認為上級新農村建設政策資金是“撒芝麻鹽”、“水過地皮濕”，起不到大作用。采取重點投入的辦法，又會造成強村越來越強，弱村越來越弱，產生新的不公平。如何用足用好有限的上級扶持政策和資金，提高新農村建設的實效，讓農民群眾真正得到新農村建設的實惠，成為擺在D市新農村建設工作面前的一道難題。因此，D市黨委、政府順應基層民意，將推進新農村建設和引導農民就近城鎮化結合起來，逐步探索出一條以農村城鎮化為重點，以人的城鎮化為核心，產業園區和社區建設相互促進，實現農村人口就近城鎮化的新型城鎮化模式。

(二)D市實施“兩區同建”就近城鎮化模式的發展歷程

D市“兩區同建”發展歷程可以分為三個階段。第一階段是試點探索期(2008—2009年)。自2008年開始，結合新農村建設，D市選取群眾基礎好、有一定產業基礎的相鄰村莊，開展合村并居試點工作。到2009年，全市8319個行政村合并為3070個農村社區，選舉了新兩委班子，農村基層組織得到優化。村莊合并為“兩區同建”奠定了基礎。第二階段是全面推進期(2010—2013年)。2010年， 3070個農村社區進一步規劃為710個新型農村社區，配套規劃1538個產業園區。按照“政府主導、規劃先行、因地制宜、群眾自愿、社會參與、依法依規、梯次推進”的原則，同步推進社區、園區建設。到2013年底，全市已建和在建農村新型社區378個，有30萬農戶搬入新社區，同步建設農村產業園區876個，40萬農民實現家門口就業。第三階段是完善提升期(2014年以來)。以新型城鎮化戰略為指導，以提高城鎮化質量為核心，堅持成熟一個啟動一個，對不具備條件的純農村社區不再要求開工建設,重點建設113個城市規劃區內社區，40個中心鎮社區，62個一般鎮駐地社區。到2015年底，D市已開工建設農村新型社區420個，35萬農戶搬入新社區；同步配套建設的876個農村產業園區中，初具規模的已有405個，近45萬農民實現了家門口就業，來自各類園區的社區居民收入占總收入的60%以上。已建成入住的315個社區中，有80%全部實現“五化八通八有”，80%的社區實現了通暖通氣，90%的社區配套建設了幼兒園或小學、敬老院或老年人日間照料中心。新型農村社區和產業園區建設成效明顯。“兩區同建”經歷了由數量優先到質量優先的轉變，D市就近城鎮化質量明顯提高。

(三)D市實施“兩區同建”就近城鎮化模式的運行措施

1．因地制宜，實事求是，鼓勵基層積極探索、創新工作模式

在“兩區同建”工作中，D市沒有采取“一刀切”的簡單辦法，而是貫徹因地制宜的原則，實事求是地采取了“區別對待，分類推進”的工作方法。D市鼓勵各縣市區、各鄉鎮根據各自經濟社會發展實際，采取適合各自實際的城鎮化推進措施。各縣市區和鄉鎮積極探索新型城鎮化工作，初步形成了工業拉動型、特色農業帶動型、文化旅游促進型、土地整理開發型、生態家園效益型、區域中心輻射型等小城鎮發展模式。例如，下屬A區某鎮依托萬畝桃園，發展特色農業，現代農業產業園區達到36個，特色農業發展促進了小城鎮建設，該鎮被評為“全國美麗鄉鎮”。下屬B縣某鎮挖掘“四女寺”孝文化，建成“四女寺”風景區，發展旅游產業，成為國內知名的旅游小鎮。下屬C市某鎮實施“以工業立鎮，以工業強鎮”戰略，2014年地方財政收入達2.8億元，相繼被批復為全國、S省兩級發展改革試點鎮、國家級生態鎮、S省百鎮建設示范行動示范鎮。在因地制宜城鎮化原則的指引下，D市各縣市區新型城鎮化實踐呈現出“百花齊放，競相發展”的良好局面。

2．堅持產城融合，為城鎮化提供產業就業支撐

城市發展的基礎在產業集聚，以及由產業集聚帶來的人口等資源集聚。只是實現城市發展與產業發展的深度融合，城鎮化和城市發展才是可持續的。D市從2008年開始把“兩區同建”模式作為新型城鎮化和農業工業現代化結合點，以1個國家級經濟技術開發區、1個國家級高新技術開發區、11個省級經濟技術開發區為主動力，以400多個初具規模的農業、工業、商貿產業園區為產業和就業支撐，加快農民生活方式和生產方式轉變，農民居住向社區集中，就業向園區集中，推進城鄉居民公共服務均等化，農民就近就地就業，就近實現城鎮化。黨國英認為，“‘兩區同建’帶來的‘結構轉換型’城鎮化，改變了傳統的人口大規模向城市轉移的‘跳農門’式的城鎮化模式，突破了傳統城鎮化的路徑依賴，對于欠發達地區逐步實現城鄉社會經濟一體化有示范意義。”*張宇鴻等：《傳統農區走出就地城鎮化之路》，《大眾日報》2014年10月29日第3版。D市堅持城鄉統籌發展，以“兩區同建”為工作抓手，形成了以工促農、以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型城鄉關系。

3．以人為本，尊重群眾意愿，以提高城鎮化質量和群眾幸福指數為出發點和落腳點

以人為本是馬克思主義社會發展觀的基本原則，也是城鎮化的必然要求和發展目標。在“兩區同建”模式的運行初期，由于對政策理解不夠、經驗不足等原因，出現過一些消極和負面現象。例如,有的社區規劃不合理,農民集中居住后生產、生活很不便利；有的地方工作方法簡單,沒有認真聽取群眾意見,結果出現了所謂“農民被上樓”的現象；有的地方規劃設計簡單,甚至直接使用其他地方的圖紙,造成“千樓一面,區區相似”。上述問題導致基層群眾對“兩區同建”工作產生不滿情緒，部分群眾甚至對“兩區同建”新型城鎮化模式產生了懷疑。D市黨委、政府認真聽取基層群眾對“兩區同建”工作的意見建議，研究工作措施，從規范規劃方案、尊重群眾意愿、加大公共設施投入、提高公共服務水平、扶持園區產業發展等方面提出改進措施。農民群眾逐漸化解了怨氣，絕大多數群眾對“兩區同建”的新型城鎮化模式持擁護的態度。堅持以人為本原則，尊重農民群眾在新型城鎮化進程中的主體地位，把滿足人民群眾的物質文化需求，提升農民群眾素質，促進人的全面發展作為推進“兩區同建”新型城鎮化模式的出發點和落腳點，扶持政策向鄉鎮和基層社區傾斜，真正就地實現“人的城鎮化”。

(四)D市實施“兩區同建”就近城鎮化模式的運行績效

1．探索出一條基于地方實踐、符合我國國情的新型城鎮化道路

城鎮化對一個民族、一個國家而言，實際上只有一次機會，因為隨著城鎮化進程的結束，城鎮和重大基礎設施布局一旦確定后就很難改變。沒有可持續的城鎮化，就沒有可持續的經濟社會發展。仇保興指出：“先行國家城市化的歷史經驗昭示：城市化的歷程意味著經濟的起飛和社會的進步，但也同時伴隨著資源枯竭、污染加劇、生態退化、災害頻發甚至社會動蕩和政權更替。”*仇保興：《應對機遇與挑戰——中國城鎮化戰略研究主要問題與對策》(第二版)，中國建筑工業出版社2009年版，第1頁。D市采取“跳出產業抓產業培育、跳出農村抓農村工作”的思路”，作出了新型農村社區和產業園區同步建設的決策,從而促進了D市經濟社會的快速發展和城鎮化率的迅速提高。經過8年多的時間，D市逐步探索出一條“兩區同建”的新型城鎮化模式，走出了一條不同于傳統農區的新型就近城鎮化之路。

2．夯實了城鎮化體系的基礎支撐,推進了鄉村向城鎮的結構性升級

《2014—2020國家新型城鎮化綱要》指出，要按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，構建大中小城市和小城鎮協調發展的“兩縱三橫”城鎮化戰略布局。這一戰略布局提出了一個城鎮化的基礎支撐問題，即城鎮化不能無選擇地大面積推開，而應該圍繞已有的基礎設施和產業園區來展開。截至2015年，D市開工建設的430個新型農村社區中，300多個位于縣城和鄉鎮駐地3公里范圍之內，能夠借力縣城和鄉鎮駐地的產業支撐和基礎設施配套實現自身發展。以D市某鎮為例，通過“兩區同建”，鎮駐地新增面積1.2平方公里，鎮駐地周邊5個社區聚集了2.3萬余人居住，占全鎮人口近一半。配套的五大產業園區連接成片，共吸納了5000多人就業。D市“兩區同建”建設模式，推進了鄉村向城鎮的結構性升級，補齊了縣級以下小城鎮的短板，為D市城鎮化體系提供了扎實的基礎支撐。

3．拉動了經濟和社會的快速發展，產業結構得到進一步優化，群眾生活水平和質量得到明顯改善

李克強總理指出：“城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢，最大的內需在城鎮化，最雄厚的潛力在城鎮化。”*李克強：《把城鎮化作為擴大內需的戰略重點》，王建主編：《城鎮化與中國經濟新未來》，中國經濟出版社2013年版，第4頁。堅持重心下移，把城鎮化資源向縣域傾斜，通過新型社區和產業園區的同步建設，才能實現全域工業化、農業現代化和城鎮化同步發展，才能實現城鎮化與生態環境的協調和良性互動。*田雨、劉康麗：《山東省城市化與生態環境協調發展分析》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2017年第1期。城鎮化發展也拉動了城鄉居民收入的不斷提高。截至2015年，D市國民生產總值達到2750.94億元，比2007年增加1570.12億元，增幅達到157%,2015年城鎮居民人均可支配收入21039元，農村居民人均可支配收入11269元，城鄉居民收入連續多年保持了10%左右的增長幅度；城市居民人均居住面積由2010年的31.87平方米提高到2015年的39.48平方米，農村居民人均居住面積由2010年的34.02平方米增加到2015年的43.5平方米。D市城鎮家庭達到了相對富裕水平，農村家庭總體上已達到小康水平。

S省D市“兩區同建”就近城鎮化模式證明，小城鎮和中小城市處于大城市與農村的過渡地帶，是集聚非農產業、吸納農業轉移人口的重要載體。運用就近城鎮化策略，就近引導農村人口向小城鎮和中小城市集中，既能減輕大城市的人口和環境壓力，也更易于實現人的城鎮化。

四、就近城鎮化模式的運行啟示

城市的發展規模問題一直是專家學者爭論的熱點問題，自改革開放以來，主要形成了大城市主體論、中等城市主體論、小城鎮主體論、兩頭主體論、大中小并舉論等多種觀點。我國的城鎮化實踐表明，將大、中、小城市相互孤立、割裂的做法，不利于我國現代化城鎮體系的構建，應當發揮不同規模城市的比較優勢和互補作用，走一條統籌城鄉，大中小城市和小城鎮協調發展的道路，才是我國城鎮化的明智選擇。以小城鎮和中小城市為依托的就近城鎮化作為我國新型城鎮化建設的大膽探索和創新，是實現“人的城鎮化”的現實選擇，但其在運行過程中出現的種種問題及經驗教訓也帶給我們一些啟示。

(一)新農村建設社區化是農民實現就近城鎮化的載體

黨的十六屆五中全會作出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，明確了“工業反哺農業，城市支持農村”的基本方針。D市就近城鎮化實踐經歷了新農村建設、合村并居、兩區同建三個階段，逐漸走出了一條新農村建設和農村城鎮化有機結合、新型農村社區和產業園區相互促進的新型城鎮化之路。中國必須走適合中國國情的城鎮化道路，即中國城鎮化分為三部分：老城區+新城區+農村新社區。現在各地都在興建社會主義新農村，在基礎設施、公共服務、社會保障、民主管理等方面達到城市社區的標準以后，村級自治就改為社區自治，農村新社區成為基層單位，也就納入了城鎮化。從某種程度上說，新型農村社區是新型城鎮化的重要組成部分，對推進新型城鎮建設具有重要支撐作用。D市“兩區同建”新型城鎮化模式破解了傳統農區城鎮化的難題，成為先行實驗的成功范例，對國內地級市層面上實現新型城鎮化轉型具有理論和實踐價值以及借鑒意義。

(二)產業就業支撐是農民實現就近城鎮化的關鍵

城鎮化必須有堅實的產業支撐，市民化必須建立在穩定就業的基礎上。我國改革開放以來的工業化和城鎮化實踐也表明，工業化特別是重工業化快速發展時期，也是城鎮化迅速發展的時期。從1999年開始，我國重工業占比開始超越輕工業，出現了重新重工業化的現象。1999年，重工業增幅超過輕工業1個百分點，2003年超過4個百分點，這一趨勢持續發展，甚至到2008年仍然超過1個百分點。在農業向工業和現代服務業轉變的過程中,勞動力也隨之從農業轉移到了工業或第三產業,企業和工人聚集到城鎮,促進了城鎮化的發展。第二產業和第三產業在整個國民經濟構成中所占的比例越高，則城鎮化水平越高。在這一時期，我國城鎮化水平迅速提高，城鎮化率年均提高1.1個百分點。近年來，我國三次產業結構不斷優化，第一產業占比持續降低，第二產業占比略有下降，第三產業占比持續上升。我國經濟出現了主要依靠工業帶動向二、三產業協同帶動發展。這說明我國正處于工業化中期和城鎮化加速發展時期，工業化的推進、服務業的發展、產業結構的優化升級、持續不斷推進的城鄉結構變化為城鎮化提供了強大的動力。

(三)文化傳承是農民實現就近城鎮化的靈魂

新中國的城市化先后經歷了政治型城市化階段、經濟型城市化階段，目前正在進入文化型城市化階段。建國后的頭30年，政治型城市化是主導模式。城市化主要以政治理念和意識形態需要為中心、服從于國家政治需要與政治利益。改革開放以來，經濟型城市化成為主導模式。經濟型城市化以GDP 為中心、服從于經濟發展的需要。政治型和經濟型城鎮化在各自的歷史背景下，都具有巨大的合理性和歷史必然性，但是在大致都經歷了30年左右的時間后又都相繼陷入困境。

如果說，“以人為本”是新型城鎮化的最高本質，那么也可以說，文化型城市化是新型城鎮化的真正主題。文化決定著城市的發展方向與可持續發展能力，城市競爭最終是城市間精神文化的較量。現代化和歷史文化傳承是辯證統一的關系。現代化是在歷史文化的基礎上對歷史文化的揚棄和發展。現代化為歷史文化傳承提供了技術手段的支持。越是現代化的城鎮化，一定也是文化多樣化的城鎮化。歷史文化傳承是現代化城鎮的靈魂。因此，新社區建設應該注重“現代元素與歷史文化元素的融合并重”。新型農村社區建設過程中，應該盡力保留載有歷史文化傳統的古村、古鎮、古樹、古建筑，盡量保留原始風貌。

(四)黨的建設是農民實現就近城鎮化的保障

作為一個發展中的人口大國，中國要成功實現城鎮化需要掌握和運用城鎮化規律的政治力量的引導。“由于中國城鎮化推進動力和推進方式的特殊性，根據城鎮化推進的主導力量研究中國城鎮化是通過怎樣一種運作機制、運作過程、運作方式而實現的，對于全面認識中國城鎮化至關重要。”*李強等：《多元城鎮化與中國發展戰略及推進模式研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第78頁。中國是城鎮化后發趕超型國家，特有的政治經濟體制決定了其城鎮化推進模式。無論是舊城改造、開發區建設、小城鎮建設還是新型農村社區建設，各級黨委政府都是其中的主導力量。這種模式的優勢在于，可以集中調動資本、人力、物力等資源，在短時期內較快實現城鎮化目標。在取得重大成就的同時，我國城鎮化也存在著資源透支、環境惡化、鄉村衰敗、農民工難以融入城市等問題，城鎮化的可持續推進面臨嚴峻的挑戰。城鎮化是一場深刻的社會變革，農村人口轉化為城市人口的過程，同時伴隨著社會結構的重大轉變，土地、住房、公共服務等資源將在不同的社會群體間重新配置，引發的社會矛盾和利益沖突日益突出。要解決城鎮化過程中出現的矛盾和問題，實現城鎮化的健康發展，顯然不能單純采取市場經濟的方式加以解決，而是必須發揮黨的領導核心作用。就近城鎮化過程中，黨的基層組織與農民群眾接觸最為密切。因此，加強黨的基層組織建設，通過黨的基層組織，把黨和國家的城鎮化戰略、方針、政策與農民群眾的切身利益和需求有機結合，通過耐心細致的群眾工作，轉化為農民群眾的自覺意愿，實現黨的組織和農民群眾的良性互動，有效化解城鎮化過程中的矛盾和問題，從而保障城鎮化的健康發展。

(責任編輯：陸影)

2017-02-20

楊振生(1971—)，男，天津師范大學政治與行政學院博士研究生，主要研究方向為中國特色社會主義與現代化。

F299.21

A

1003-4145[2017]05-0107-06