山西省地方立法的生態化研究

黃紅霞，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

山西省地方立法的生態化研究

黃紅霞，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

實現地方立法的生態化是山西省生態文明建設的一項主要內容。改變以前的人類中心主義，樹立可持續發展的立法理念，針對地方實際情況，提出促進地方立法體系的生態化對策，實現山西生態、經濟、社會一體化的協調發展。

地方立法；生態化；生態保護制度

黨的十八大以來，形成了涵蓋生態文明建設的“五位一體”新布局，這一戰略的實施需要法制建設作為基礎和保障，其中最重要的途徑就是立法的生態化。我國2015年新的《立法法》為適應地方的實際需要，擴大了地方立法權限，覆蓋到所有設區的市，這就為山西地方立法的生態化發展提供了一定的機遇和挑戰。

一、地方立法生態化的理論基礎

傳統的立法活動所貫穿的理念是個人主義或團體主義，忽視了人與自然和諧發展的生態文明主義，由此產生了一系列嚴重的環境問題。山西因長期對煤炭資源進行粗放式大量開采，引發了空氣質量下降、地面塌陷、地下水污染等生態環境問題，再加上以往地方立法的重經濟輕生態的傾向，大大削弱了可持續發展的能力。當前建設生態省市的戰略目標要求山西地方立法必須實現生態化轉型。

所謂地方立法的“生態化”，就是指地方立法主體在生態規律的指導下，將生態文明理念深入貫徹到包含社會各領域的整個立法系統中，以此實現地方立法的綠色體系化。即要以一個動態的、全過程的視角來考察立法理念、立法價值、立法過程、立法成果、立法后評估等一系列要素對生態文明觀的貫徹程度，是否以生態本位為中心。目前很多學者及實務界專家還是認為立法的生態化應聚焦于環境保護法上，這一觀念是不全面的。筆者認為，立法生態化改造的對象不僅包括專為保護環境而制定的規范性法律文件，而是應將其范圍擴大到地方的整個立法體系。

由于生態環境具有明顯的地方個體差異性，所以必須因地制宜，通過加強地方立法的生態化來保障生態文明建設戰略的實施。山西作為一個煤炭工業生產基地，環境污染嚴重，推進其轉型發展、強化地方立法的生態化意義重大。第一，這是科學發展觀在地方立法上的體現，符合以生態為本位的環境倫理觀。由此，山西轉型跨越發展獲得基本思想導向，由以犧牲環境為代價換取經濟發展的模式轉換到以生態為本位，生態效益、經濟效益和社會效益和諧發展的模式。第二，對地方立法進行生態化，有利于從整體制度的設計上確定山西生態省市建設的共同目標、建立跨流域和跨城市的環境協調機制、促進資源共享等，使省內所有的城市在開發、利用、保護自然資源和生態環境方面統一籌劃、統一行動，從而保障綠色山西的建設有成效的進行。

二、山西省地方立法生態化的現狀

（一）山西省地方立法生態化的進展狀況 首先，加強環保立法，出臺了大量的環境資源方面的規范性文件。如：省政府頒布的《山西省重點工業污染源治理辦法》，并在此基礎之上，省人大常委會通過了全國第一個加強重點工業污染監督的地方性環保法規——《山西省重點工業污染監督條例》，將區域流域企業限批、公眾的環保參與權以及企業的相關法律責任等都納入法制軌道；為推進節能減排，又出臺了《山西省減少污染物排放條例》，重點規制了大氣、噪聲等不同污染物的排放，填補了地方性減排的很多空白。

同時，回顧2016年地方立法規劃，發現在山西省十一屆人大及其常委會五年立法規劃中“保護環境與資源能源”方面的一類項目共有七件，最終全部落實；省十二屆人大常委會2015年立法計劃中體現生態文明價值訴求的計劃共有兩部，其中《山西省實施＜中華人民共和國水土保持法＞辦法》已于2015年10月1日生效實施；《山西省環境保護條例》和《山西省汾河流域生態修復與保護條例》也都于2017年3月1日開始生效實施，兩部條例中都規定了保護優先的原則。從中可以看出，山西省生態立法計劃的落實情況良好。

其次，相關地方立法融入了環保理念。如：大同市2016年1月1日開始實施的《大同市餐廚廢棄物管理條例》中堅持了“減量化、資源化、無害化”原則，并將環境影響監測制度納入管理范圍；2014年7月1日開始實施的地方規章《山西省政府信息公開規定》中有關行政機關重點公開的信息就包括環境類的相關信息。《山西省城鄉規劃條例》中將“資源與生態環境保護”作為城市和鄉鎮總體規劃的強制性因素之一。

再次，為扎實推進環境友好型社會建設和全面建設小康社會進程，省政府2007年制定了《領導干部環境保護工作實績考核暫行辦法》，成為環保的有效組織保障。根據《辦法》規定，地方政府和有關部門領導，以及重點污染企業的法人等對環保工作負主要責任。環保績效考核的結果也要納入選拔、任用、評價、懲罰領導干部的依據之中。這一舉措可以扭轉地方各級黨政領導干部以犧牲環境利益換取經濟指標或個人政績的不良現象，引導他們建立科學的發展觀和綠色政績觀。

（二）山西省地方立法生態化的欠缺之處

1、地方立法體系構建生態理念缺失 從結構比例上看，山西省的地方立法還未形成以“生態倫理觀”為指導、對生態系統進行全方位立體管理的理念，生態保護立法多數側重于防治，而對于恢復和積極建設等方面很少關注，缺乏系統觀、整體觀和協調觀。從目的和內容上看，多數地方立法也停留在保護人身和財產利益的傳統立法思維，沒有賦予環境利益和公眾參與應有的法律地位。這種綠色理念的缺失，導致地方生態保護立法體系斷裂。不能有效發揮生態系統的整體功能，各地市之間缺乏統一協調的法律保護機制。

2、生態系統的地方立法保護體系不完善 地方生態文明建設必然要求立法機關著眼于生態系統的完整性保護，實現生態和經濟的融合發展。但從山西省目前的立法狀況來看，還存在以下問題：

（1）立法體系欠缺綜合系統性 首先，山西地方立法在生態保護方面欠缺總體的規劃，在省市建設過程中的所涉經濟、政治、文化、科教等各個領域立法缺乏有關生態利益的平衡互補性，在調整方法和調整對象上各自從局部利益出發，缺乏生態利益保護的全局性。如在城鄉規劃、企業管理、財政稅務行政管理、環境保護、旅游產業監管等方面的立法較少體現生態要求，或總則有體現而缺乏具體細化規定，達不到各種立法之間縱橫一致、統籌協調的格局。

其次，環境保護各環節的立法也相對孤立。由于缺乏生態立法的統領性，從而導致地方的環境保護立法之間欠缺呼應，相對孤立。如：大氣污染的主要源頭是煤、石油、天然氣的使用，《大氣污染防治條例》應當與《煤炭管理條例》、《礦產資源管理條例》及《減少污染物排放條例》等應有一定的承接。目前，山西省及大同市的環境立法中存在單一強調污染防治或單要素管理的傾向，綜合性、系統性的考慮和規范較少，尤其是針對生態補償、土壤環境保護等立法重點并不突出。這種單要素、碎片化的管理難以起到整體效果，各個相關職責部門各自為陣，忽略了生態利益的整體銜接性，也給執法實踐帶來了困境，最終不能滿足縱深推進生態文明省市建設的客觀要求。

（2）立法滯后和立法空白同時并存 首先，部分立法不適應新的生態建設。近年來伴隨著地方經濟的迅速發展，法律的滯后性日益突出。以現行的《山西省礦產資源管理條例》為例，該條例于1998年施行，至今已有將近20年的歷史。在推進市場經濟體制改革的趨勢下，陳舊的礦產資源管理條例由于當時立法背景所決定其依然承載著經濟價值，重管理輕權利保護，約束了礦業權市場的發展，無法適應當前的生態文明建設新形勢，亟需修訂。

其次，相關地方立法領域仍屬空白。從生態文明的建設角度看，各個地方具有生態個體差異性，并出現了很多有關生態保護和生態安全的新問題、新挑戰。而目前地方立法多數只是和國家法律遙相呼應，缺乏針對性和創新性。比如，山西的地方立法在與生態保護息息相關的放射性和電磁輻射污染防治、第三產業的環境保護、濕地和野生植物保護等領域還屬于真空地帶，沒有涉及。此外，對威脅生態安全的一些緊急事件也缺乏應對措施。山西省和大同市的《城市綠化條例》中缺乏對外來有害物種入侵問題的規范，只有針對病蟲害的防治。而外來入侵物種已經在我國部分省區的森林、水域、濕地、農業等生態系統擴散蔓延，嚴重威脅了地方的生態安全，亟待防控。

3、生態保護專門法律制度不健全 首先，缺乏完善的生態補償制度。雖然地方立法機關在此方面開始大膽嘗試，如：2010年1月實施的《關于實行地表水跨界斷面水質考核生態補償機制的通知》，但這只是政策層面的措施，缺乏統一、完善的制度性保障。在地方環境資源立法方面，山西仍然是采用行政管制保護和利用性管理并存的規制模式，缺乏以市場機制為引導的生態補償機制，從而導致資源得不到優化配置。而《山西省生態環境補償條例》早在2012年就被列入立法計劃預備項目，準備建立人體受環境污染損害補償標準，但至今未頒布實施。此次《立法法》修改后，相關地方立法還將面臨建立跨省市、跨流域、跨部門的生態補償協調機制的挑戰。

其次，缺乏體現環境民主的聽證、綠色評估等相關制度。例如，《山西省城市綠化條例》中對于改變、占用城市綠地和綠化用地以及建設改造項目樹木遷移等，只規定了事前審批機制，而實踐中改變或遷移成本較高，成活率低，對周邊居住環境產生很大的影響，涉及民眾利益，應當引入聽證或公示等制度，給予居民介入其中的權利，保障其環境權。

三、山西省地方立法生態化的路徑探析

全面建設現代生態省市是山西省轉型的主要目標和任務，而最佳路徑選擇就是在全面推進依法治國的大背景下，完善地方立法。具體而言，包括以下路徑：

（一）樹立生態化的地方立法理念 生態化是一種新興的發展觀和價值觀，是推進法治國家建設的和諧觀。要抓住地方立法權限擴大的契機，在“生態興省”戰略的指導下，將生態文明理念引入山西地方立法，融入堅持“綠色轉型”的發展理念中，把預防為主、綜合治理作為基本方針，把經濟生態化、生態經濟化作為主攻方向，實現體制和機制的融合創新，加速推進生態省市的建設。

具體來說，就是要求山西省及有立法權的設區市在加強有關環境資源的保護和監督立法的同時，將可持續發展觀和生態理念貫徹到古城保護、城鄉區域規劃、財政稅收、產業發展、政府職能和公共衛生等方面的立法中，強化立法的生態化。這是一項全方位的系統轉型工程，需要我們在地方立法的整個動態過程中堅持生態主義原則，轉變立法價值，整體規劃，統籌兼顧，加快科學、有效的立法進程，將生態建設融入經濟建設，并使環境利益和公眾參與權在地方性法律規范中得到全面的體現和保障。

（二）構建生態化的地方立法體系 2013年，山西省在“五規合一”的城市規劃中納入了11個設區市的中心城市或市轄區，將經濟和社會發展、城鄉總體規劃、產業規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃的核心要素進行重組和協調，用以消除以往規劃體制下的目標抵觸、各規劃自成體系、內容矛盾等現象。我們應借策略為契機，從以下幾方面對山西省地方立法體系進行生態化重塑：

1、制定全局性的地方生態文明基本法 結合山西實際，盡快制定一部統攬地方生態文明全局的綱領性法規——《山西省促進生態文明建設條例》（以下簡稱《條例》），將關于生態文明建設的行政指導文件納入法制軌道，通過立法形式來解決生態文明建設中的分割管理和碎片管理問題。因為生態文明建設涉及新理念的建構、舊體制的轉變、社會發展的轉型等諸多方面，所以《條例》內容應具有很強的綜合性，但必須突出重點，對地方的整體規劃與建設、生態的保護與治理、責任追究等內容進行規范化、制度化，持續優化產業結構并推動生態經濟的協調發展。當條件成熟時，有立法權的設區市也可以根據本區域地方特色，制定生態文明基本法，促進山西省建設生態文明省市的目標實現。

2、協調立法體系，創新立法模式 首先，在生態文明、綠色轉型的方針指導下，必須協調統一地方立法體系。要確立實現山西生態系統的協調發展目的，將“保護優先、預防為主、環境公平、損害擔責”等原則作為山西地方立法的基本原則，構建生態整體系統觀的統一立法體系。這就要求山西要實現城鄉規劃、環境保護和循環經濟等方面的立法生態化轉型，將生態文明和環境權益觀貫穿于全省建設進程中的所有相關立法領域，形成一個統一、科學而相對完善的立法體系。

需要強調的是，地方立法的制定也不能盲目追求體系完善，山西省以及設區的市在行使立法權時，應充分發揮其積極性和自主性，把重點放在國家法律和地方省市實施中遇到問題的銜接配套上，側重解決生態文明建設立法中的職權交叉、利益不均等問題。

其次，地方人大和人民政府在創制“綠色法規”時，針對地方特點采取“綜合調整＋單項調整”的創新模式，構建地方生態法律保護框架。“綜合調整”，即以《山西省促進生態文明建設條例》為綱領，加快出臺《山西省環境保護條例》和《山西省生態環境補償條例》等生態保護綜合性法規；“單項調整”，即制定和修改生態保護專項法規和規章，包括特定自然區域保護條例、各種類型的生態系統保護條例等，當然也涵蓋了其他相關生態保護的規范性文件。例如：加快推進城市規劃、濕地保護、危險化學品管理、生態紅線保護、產業生態化、城市綠化和城建管理等領域的地方立法；在環境資源立法以外的其他相關規范性文件中，確認生態文明和環境權，并確立環境權的侵權救濟、生態損害賠償等制度；修訂《山西省礦產資源管理條例》，加強對礦產資源的管理和保護；修訂《山西省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》，實現對不同類型的土地資源進行統籌管理和保護。

（三）完善生態保護的專門法律制度 實現生態文明的制度化和規范化，具體措施如下：

首先，建立和完善生態補償制度。在可持續發展觀的指引下，綜合運用經濟、技術和行政手段，堅持“誰污染、誰治理，公平補償”等原則，針對地方不同的環境資源類型建立相應的生態補償機制。其中包括生態補償的主體、生態補償標準的科學量化、生態補償金的多元化融資渠道、不同類型的生態補償長效機制、市場調節、協商談判以及相應的監督機制等內容，并最終在相關的地方立法中規范化，通過明確國家、地方、企業和個人之間的權責，保證生態補償制度的有效性。

其次，建立地方立法“綠色評估”制度。地方立法的生態化亟需建立符合可持續發展要求的綠色立法評估體系，幫助提升地方立法的整體意識和質量水平，推動地方立法工作與時俱進。“綠色評估”制度就是將可持續發展理念融入立法的程序中，從地方實際出發，對所有現行的以及將要制定的地方性法規（規章）等規范性文件進行審查和科學評估，具體指標反映在規范的制定程序和實體內容、與地方實踐的結合以及民主參與等方面。其中，包括對立法前后評估制度中的聽證、反饋、監督等機制進行完善。

（四）嘗試建立跨區域環境協同保護機制 不同于以往的以行政區域劃分為標準的環境保護，跨區域的環境協同保護是以自然區域整體為保護對象，通過地域功能的合理配置和分工，實現生態區域的價值目標。基于目前環境治理和保護中的條塊分割現象，導致地區之間出現環境污染相互推諉，無人愿意承擔，如：2012年山西苯胺泄露事件，導致下游的河北邯鄲和河南安陽水資源受到不同程度的污染，同時也暴露出跨區域聯動機制的形同虛設。

因此，有必要從立法層面嘗試建立區域協同保護機制。其中應包括協同保護的組織機制、合作機制、執法機制等內容，使區域環境保護的合作規范化、制度化，擯棄生態文明建設的地方保護弊端。

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〔責任編輯 趙曉潔〕

Ecological Research of the Local Legislation of Shanxi Province

HUANG Hong－xia，YANG Xing－xiang
（School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The ecological of local legislation is an important guarantee of promoting the construction of ecological civilization in Shanxi Province．The ecological of local legislation can change anthropocentrism previously，set up the legislation idea of sustainable development according to local actual situation．It puts forward some countermeasures to promote the local legislation system of ecological．At last we can achieve the harmonious development of shanxi ecological，economic and social integration．

local legislation；ecology；ecological protection system

D927

A

1674-0882(2017)05-0025-04

2017－05－15

黃紅霞（1981－），女，山西大同人，碩士，講師，研究方向：環境資源保護法學。