論公立高校的法人屬性

郭忠浩，楊曉波

（滇西科技師范學院，云南 臨滄 677000）

中國的高校，從時間維度而言，大部分成立于法人制度化之前；就舉辦者的身份性質而言，絕大部分高校由國家（政府）出資設立，即屬于公立性質的高校。雖然1986年的《中華人民共和國民法通則》（《民法通則》）已對法人概念、要件及其分類進行規定，但公立高校是否具有法人主體資格彼時尚未確定，隨著1995年《中華人民共和國教育法》（《教育法》）和1998年《中華人民共和國高等教育法》（《高教法》）的頒布及實施，高校的法人主體資格得到明確肯定，高校自批準之日起取得法人資格，但高校的法人屬性究竟如何則至今尚無定論。

在《民法通則》的框架下，高校應當歸屬于“事業單位法人”，不過《民法通則》關于法人的分類并未遵循大陸法系以公、私法人二元論為基礎，以社團法人、財團法人兩分法為主體的法人分類體系，廣受學界詬病，而大陸法系的法人分類體系是被廣泛認可的、科學的立法結果，應受立法所重視。[1]同時，“事業單位”只是特定歷史時期的產物，將其作為法人的類型并不符合法理基礎和法人的抽象特征，“事業單位法人”的規定理當退出歷史舞臺。目前，《民法總則》已正式實施，事業單位分類改革也正在逐步推進，高校的法人屬性界定，應當借助《民法總則》立法和事業單位改革的契機，回歸到公、私法二元區分基礎上的法人分類體系當中。

一、法人的法源、概念指向領域及分類

（一）法人的法源與概念指向領域

作為立法技術構造的法人制度起源于古羅馬，在古羅馬的法律制度中，特定的組織團體具有法律主體資格必須具備如下要件：（1）組織成員；（2）意思表決機制；（3）意思實現的代表人；（4）以團體名義行使權利和承擔債務；（5）團體財產獨立于其成員的個人財產。法人制度經過歷史演進，被認為是經由法律價值判斷而賦予權利義務歸屬的非自然人存在。[2]可以肯定，將客觀世界中的特定組織團體異質后在法律世界中賦予其“人格”的創制，最初是在民法的領域內完成和實現的。但隨著公、私法劃分理論的產生和公務組織“法人”概念的借鑒引入，法人制度指稱的領域不斷泛化，法人制度一定程度上背離了其最初的價值范圍，從而導致法人分類體系在公法侵蝕下而不能自洽。客觀審視大陸法系各國的制定法可以發現，以規范法人的團體性和法律人格性為根本宗旨的法源只存在于民法領域（基本上是規定在各國民法總則部分）。那些在公法領域宣示公務組織具有“法人”資格的規范，僅表明特定公務組織在民事活動界域應當按照民法上的法人制度判定其法律行為的效果，并非是指該規范即是特定公務組織作為“法人”的法源，這一論斷可以從特定公務組織在公法界域實施的法律行為并不以組織財產獨立性作為必備要件得以證明，因為團體財產獨立性是民法上的法人構成的基礎性要件。因此，法人的法源只存在于以《民法典》為代表的私法領域，仍然應當堅持主流民法將法人的法源、規范價值限定在私法領域[3]的理念。

“法人”這一概念指向的法域是私法領域，但并不代表具有法律人格的特定組織團體只能在私法領域視為存在或僅意味著只在私法領域具有法律規范性，同一主體在不同的法域賦予不同的稱謂并進而表征不同的法權內涵是法律世界的常態，如“自然人”這一概念一般只在民事主體制度中才能體現其指稱價值和內涵，凡以“自然人”稱謂的規范，其調整的往往是以意思自治為主的平權法律關系；在公法領域，由公法的強制性和不平等的法律關系特質所決定，自然人的稱謂主要是“公民”。必須特別強調的是，與“自然人”和“公民”在不同法域進行替換后往往表征同一主體在不同法域的不同法權內涵不一樣的是，“法人”的稱謂在公法與私法領域均保持統一性，但法律意旨迥然有別。“法人”在公法領域僅具有對象識別的功能，其本質上與“其他組織”規范意旨等同；而“法人”在私法領域不僅具有對象識別功能更具有價值判斷功能，其規范意旨與“其他組織”顯著不同。因此，“法人”概念的指稱價值應當具有唯一性和精確性，[3]是特指本質意義上并具有價值判斷功能的“法人”這一稱謂的法源僅限定于私法領域。

（二）法人的分類

傳統大陸法系的法人分類，是建立在公法、私法區分理論基礎之上的，首先在性質上將法人分為公法法人和私法法人，但只有私法法人才屬于民法規范的對象，根據成立基礎的不同，私法法人二分為社團法人和財團法人，社團和財團是民法典法人分類的邏輯起點。[4]正如前述分析，雖然法人根據其生成路徑和依據不同而首先在性質上區分為公法法人和私法法人，但只有以民法典為代表的私法才是法人制度的法源。也就是說，組織團體是否具有“法人”資格在公法領域并無法律意義，只有依據公法產生的組織團體進入民事活動領域時，其是否具有“法人”主體資格才產生法律意義，并且判斷其法人資格、責任歸屬的依據是私法上關于法人制度的相關規定，產生公法法人的公法自身領域無此依據。因此，公、私法區分并非法人分類的邏輯起點，社團法人與財團法人的劃分才是法人分類的邏輯起點。

社團法人與財團法人區分的標準主要包括如下幾個方面：[5]

1.成立基礎。社團法人成立的基礎是人的聯合；財團法人成立的基礎是特定的財產。

2.意思形成機制。社團法人意思形成來自于社團成員；而財團法人意思形成來自于財團外部。

3.設立人地位。社團法人的設立人在法人成立后成為社團成員；財團法人以獨立財產為基礎，沒有成員。

4.目的事業。社團法人大多以營利為目的，但也可以公益為目的；財團法人必須以公益為目的，既使財團法人從事營利活動，其營利所得必須用于公益事業。

在社團法人與財團法人二分基礎上，根據法人目的事業的性質，又可將社團法人分為營利法人和公益法人（非營利法人），這一分類體系為大多數大陸法系國家所遵循。

二、公立高校公法人屬性的批判

公立高校的法人地位自《教育法》頒布后得以確立，之后的《高教法》再次明確其法人地位，但公立高校的法人屬性并沒有在這兩項法律文件中明確，公立高校的法人屬性在學術界仍然是一個懸而未決的問題。[6]法人屬性是公立高校法人制度構建的基礎性問題，其爭議往往又是與公立高校多方面制度改革相伴而生，基于制度改革依賴路徑的不同，就公立高校法人屬性的定位主要形成公法法人與私法法人兩種對立的觀點。

公法人說將公立高校定位為公法法人的理由歸納起來主要有：從目的事業看，公立高校以公益為目的，為保障公益本性不受逐利侵蝕，應賦予公立高校公法法人主體地位；就公立高校設立依據的角度而言，公立高校經國家批準而設立，屬于公法產物；以公立高校行使權力性質論，公立高校行使一定的公權力，應當屬于行使公權的公務組織；就設立和運行資金來源看，公立高校主要以公共財政經費進行設立和維持運行，財政供給方式具有公法法人體制特征。不過，公立高校的法人屬性為公法法人的觀點與法人的本質內涵明顯相悖，對公立高校以辦學自主和學術自由為目標的改革將構成阻礙，故不可取。

（一）公法法人從來都不屬于法人分類體系中的一個類型

如上文分析，法人制度本質上仍只屬于民事法律制度。“公法法人”的稱謂只是公法借用民法概念而形成的對行使公權力組織的指稱，[3]公立高校由其辦學自主性、章程主導下的法人治理改革趨勢以及學術探索的相對自治等方面特質，決定了公立高校不宜作為公法意義上的行政主體或行政公務組織。

（二）因公立高校承擔較多公法義務而將其簡單歸屬于公法法人，混淆了不同法域的規范功能

如有學者認為，只要公立高校以私法上的民事主體地位介入經濟活動，其法人意思自治機理效應將可能導致公立高校違規、違法牟取利益而喪失公益本性，為了從長遠確保高等教育的公益性，應以公法為約束高等教育法律關系的主法。[7]類似的觀點其實是混淆了不同法域之間的規范功能。公立高校固然是而且必須是以提供公共教育服務這一公益為目的，在法人分類體系中，財團法人的公益性自不必說，就社團法人而言，尚有營利社團法人和公益社團法人的進一步區分，因此，只有公立高校確定為公法法人才能保障其公益本性的主張是不能成立的。而且，以公益為目的并不意味著法人不能進行任何營利性的經濟活動，相反，營利活動經常是法人實現其公益目的的一種手段或必要途徑，所禁止的只是不能將營利分配給其成員。[8]另一方面，公法主體遵循權力法定原則而私法法人主體則以意思自治為基礎，公立高校的存在價值決定其法人意志必須體現組織成員的自由意志，以保障學術自由和彰顯大學個性品質。由此得出的結論是：其一，追求公益目標不是公法組織的專利，私法上的法人同樣可以以公益為宗旨；其二，營利活動與公益宗旨可以并存，公法組織由權力法定原則鉗制，不可參與法定權力之外的經濟活動，而私法法人卻可以通過從事營利活動達至公益目的；其三，法人的橫向自治程度由縱向法律關系保障，[9]公立高校的特殊使命和公共服務供給地位使然，其必須承擔較多公法義務，但這是公法介入私法的方式和程度的問題，與法人屬性定位無關。

（三）公立高校設立依據及其行使權力一定程度的公法性不是法人屬性歸屬的必然標準

從域外法律史觀察，私法意義上的法人最初是通過官方的特許狀形式而設立的，大學于11世紀前后脫胎于歐洲城市自治和行會自治，最終都成為社團法人或財團法人；[10]從國內外實定法角度觀察，“依法成立”幾乎都是各國法人成立的必備要件，而依法成立的“法”自然均包括公、私法領域的法律、法規，因此，作為法人成立的依據，法律性質的公、私屬性并非法人屬性推演的必然邏輯，此其一。其二，公立高校僅在“法律、法規授權的其他組織”的規范指引下才成為一定程度上行使公權力的組織，恰恰說明公立高校不是本質意義上的公法組織團體，否則，無需通過轉介規范賦予其行使一定公權力資格。

（四）舉辦資金來源不影響法人屬性的定位，財產是否獨立才是法人性質區分的關鍵

作為私法制度的法人，其法人的最初財產權幾乎都來源于創立人的投入或捐助，至于創立人系自然人還是國家或其他法人則在所不問，如國有或國有控股公司的創辦資金來源于國家公共財政，其享有私法法人身份卻是不可置疑的。不過，財產獨立性是私法法人的必備要件，公法上的組織在賦予其法人資格時則是以國庫作為其責任財產的基礎，其財產獨立性并不突出。公立高校的舉辦和運行經費主要依靠公共財政投入，社會渠道的捐贈、知識產權收益和營利活動收入也是公立高校運行經費的組成部分，雖然公立高校因與政府之間的“血緣”關系而難以維持財產關系的徹底獨立性，其資產國有屬性與法人財產性質之間的制度設計和銜接仍需進一步研究解決[9]，但與公法上的組織與國有資產完全融為一體的狀態相比，公立高校在占有、使用、收益方面對國有資產支配的獨立性還是具有比較明顯的可識別性的，實踐中，無論是司法機關的認定，還是與公立高校進行民事活動的相對當事人判斷，也都將公立高校視為擁有獨立財產的法人實體。

綜上所述，盡管公立高校在自治程度上受公法介入和干預較多、經費維持主要倚重公共財政供給、法人治理結構尚未構建完成情形下的官僚科層制治理模式等方面均存在公法組織體制特征，但這些結構性問題是計劃經濟體制下和公立高校法人制度化之前累積下來的弊端，需要通過公立高校法人化改革而逐步修正，這些也正是我國公立高校正在進行或準備進行的改革。改革的總體方向是廓清政府與公立高校的關系，就高等教育和學術研究事業構建起政府與公立高校之間出資者與實施者的法律權義關系，完善大學章程引領下的內部法人治理機制，從而實現辦學自主和學術自由的宗旨。這一改革宗旨天然地與私法法人制度相契合而與公法法人組織特征相排斥，因此，我們應當毫不猶豫地在理論引導和法理規范價值倡議上放棄公立高校公法人屬性的觀點。

三、公立高校法人屬性的應然選擇

學術界對《民法通則》的法人分類基本上持批判態度，認為《民法通則》悖離傳統大陸法系法人分類模式，根據法人的職能將法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人的職能主義分類模式所欲追求的國家管制法人的目的是民法不能承受之重，法人所應規范的是法人內部出資者、組織成員、法人與出資者和組織成員的關系及法人意思形成表達機制，法人所應達至的目標是為民事主體利用法人制度提供選擇、為司法因法人制度利用產生的相關糾紛提供裁判準則，對法人行為的管制只能通過單行法實現，《民法通則》法人分類所欲追求的目的已被我國法人制度實踐所否認。[11]《中華人民共和國民法總則》已由第十二屆全國人民大表大會第五次會議審議通過。在對民法總則草案的幾次審議過程中，法人分類一直是各界關注的焦點，也是爭議較多的問題。中國法學會提交的專家建議稿和全國人大常委會法制工作委員會的室內稿最初都主要將法人區分為社團法人與財團法人，再將社團法人分為營利社團法人和非營利社團法人，部分學者對此種分類提出質疑并提出修改意見，此后的幾次審議稿基本采取營利法人與非營利法人的分類邏輯，只是在字眼上和局部方面有所改動。如一審稿分為“營利性法人”與“非營利性法人”，二審稿則改為“營利法人”與“非營利法人”，鑒于我國社會生活實際中仍然存有農村集體經濟組織、合作經濟組織等特殊主體，第三次審議稿在法人一章中增加規定第四節“特別法人”。營利法人與非營利法人兩分法是我國立法上關于法人分類的模式，“事業單位法人”作為一種獨立法人類型已不復存在，民法總則最終采取營利法人與非營利法人的分類模式，是建立在法人的私法屬性基礎之上的。

“事業單位法人”因其概念已經不能涵蓋不同性質的法人類型，不再具有概念指稱的價值，未來立法應當放棄。[12]如上文所述，營利法人與非營利法人是我國立法的分類，那么公立高校只能是非營利法人當無異議。此外，就民辦高校與公立高校法人性質比較而言，作為同樣都是從事高等教育事業的組織，其法人的屬性不應有本質區別，雖然民辦高校究竟應當屬于營利法人還是非營利法人仍有爭論，但在營利法人與非營利法人的分類體系下，無論是民辦高校還是公立高校，其法人屬性都是私法性質的法人，所不同的是，民辦高校尚有營利還是非營利的爭論。

公立高校自取得法人主體資格后，實踐中一直以“事業單位法人”對待。有學者研究指出，“單位”是我國計劃經濟體制下國家規范和管控社會秩序的組織，具有明顯的公權控制特征，“單位”基本上意味著是公權力結構中的組織體或該組織體的延伸，事業單位法人的“單位”和“法人”雙重身份，在治理運行實踐中往往是形式上的“法人”實質上卻屬于“單位”。[13]這也是我國公立高校長久以來運行狀態的真實反映，理論上主張公立高校公法法人化改革的觀點正是對這種真實狀態的固守。

根據十八屆三中全會提出的要求，事業單位分類改革的方向是去行政化、逐步取消行政級別，構建法人治理結構。分類改革就是將目前不同性質的事業單位分別歸入各自所屬界域進行治理，即行政管理性事業單位按照公法上的行政主體進行規范；經營性事業單位按照營利法人進行規范；公益性事業單位則應當按照非營利法人的要求進行改革。公立高校作為以往的公益性事業單位，按照十八屆三中全會去行政化、建立法人治理結構的改革要求，其法人制度應當與民事主體的法人制度相吻合。因此，公立高校公法法人化改革的思路與公立高校的改革方向和事業宗旨系背道而馳，不應固守，公立高校應當以《民法總則》立法和事業單位分類改革為契機，正確定位為私法法人體系下的非營利法人。

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