“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與建議
——基于川東、渝西等地的調(diào)查

伏 虎

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與建議
——基于川東、渝西等地的調(diào)查

伏 虎

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著面臨著流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)資金及相關(guān)要素保障等多重瓶頸，需要在明晰其障礙基礎(chǔ)上有針對性地化解。本研究通過對川東、渝西實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，基于質(zhì)性分析和要素評價方法，提出了建立多樣化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系、強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與、以“創(chuàng)新驅(qū)動”破解土地要素依賴、以“多維監(jiān)管”保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)妥有序等政策建議。

土地經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；要素依賴；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營習(xí)題

引導(dǎo)和規(guī)范好土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，對于我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與信息化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化融合發(fā)展具有重大意義，不但能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)效益,增加農(nóng)民收入,而且能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。同時，也有助于化解我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)面臨著建設(shè)資金缺口、市場主體缺位、公共服務(wù)效率低下等問題[2]。學(xué)界存在以“保留(土地)承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))”、“轉(zhuǎn)移(或者讓渡)部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)”,“土地承包經(jīng)營權(quán)的變動”等不同觀點(diǎn)[3],其中認(rèn)為需要明晰土地產(chǎn)權(quán),結(jié)合合理高效的市場機(jī)制以及土地中介機(jī)構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展要求[4]等意見逐步成為學(xué)界共識。在既有研究基礎(chǔ)上，需要對照近年來農(nóng)村土地相關(guān)政策的口徑調(diào)整與變化，以實(shí)地調(diào)研的方式摸準(zhǔn)瓶頸，才能更好地改善和提升土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效果。本研究結(jié)合中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》及中央農(nóng)村工作會議相關(guān)精神，以渝西、川東等“宜農(nóng)”地區(qū)的調(diào)研為基礎(chǔ)，以點(diǎn)及面，進(jìn)而深入分析了我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在3個“瓶頸”，并提出了相應(yīng)的4項政策建議，以期對更好發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有所裨益。

1 我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)狀——以川東、渝西為例

1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模總體仍未突破“小農(nóng)”瓶頸

從調(diào)研的渝西、川東兩地情況來看，截止2014年6月份，其耕地總面積約205.2萬hm2，其中承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到88.25萬hm2，流轉(zhuǎn)比例為37.3%，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包、互換和出租為主。根據(jù)在渝西地區(qū)3個區(qū)縣的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式未能有效突破“小農(nóng)”瓶頸，還不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的需求。一是以村內(nèi)流轉(zhuǎn)居多，以渝西某縣為例，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.47萬hm2，占承包地總面積的37.54%。以代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等方式進(jìn)行村內(nèi)流轉(zhuǎn)的，大約占整個流轉(zhuǎn)面積的71%，以出租、入股等方式進(jìn)行村外流轉(zhuǎn)的，約占整個流轉(zhuǎn)面積的29%。二是以短期流轉(zhuǎn)居多。轉(zhuǎn)包、代耕等流轉(zhuǎn)期限一般為1年，或一季一議，或并不明確期限，原承包戶可隨時收回，這種短期流轉(zhuǎn)占比約70%；轉(zhuǎn)讓、互換、出租的流轉(zhuǎn)期限一般是承包期的剩余期限。三是地域流轉(zhuǎn)差異大。受農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、地形地貌等因素影響，在農(nóng)業(yè)人口外出務(wù)工的背景下，土地撂荒的現(xiàn)象仍比較突出。

1.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展還存在“資金”瓶頸

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地經(jīng)營權(quán)流入方，代表了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，但其發(fā)展受制于資金這個最大的瓶頸：一是財政資金對家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持亟待落地。種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼都是直接發(fā)放給農(nóng)民，有的種糧大戶、家庭農(nóng)場以及農(nóng)民專業(yè)合作社等很難享受到該類補(bǔ)貼。另外，涉農(nóng)財政資金呈現(xiàn)項目化運(yùn)作的特征，多流向龍頭企業(yè)，一般的家庭農(nóng)場或種養(yǎng)大戶難以惠及。二是信貸資金對農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的支持尚不給力。根據(jù)對川東典型的龍頭企業(yè)的調(diào)研結(jié)果，一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等主體擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的信貸資金較缺乏。盡管基層政府也鼓勵承包經(jīng)營權(quán)抵押，但由于種種因素，商業(yè)銀行為追求利潤和控制風(fēng)險，不愿意發(fā)放抵押貸款。一些有實(shí)力的龍頭企業(yè)只能用廠房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套輔助設(shè)施進(jìn)行抵押融資。三是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨自有資本不足的制約。調(diào)研結(jié)果顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自有資本往往用于前期預(yù)付土地租金、購買農(nóng)資和大型農(nóng)機(jī)具等，同時又面臨后期倉儲設(shè)施、信息化設(shè)備、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的投入需求，如果缺乏外來股權(quán)性投入，自有資本將存在流動性缺口。

1.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在“要素依賴”瓶頸

從渝西土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的實(shí)際經(jīng)營情況來看，仍然體現(xiàn)出對勞動力、生產(chǎn)資料等要素過度依賴的特征，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益不高，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)，不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的要求。一是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后依靠單一人力投入的現(xiàn)象未得到根本改變。根據(jù)對川東某龍頭企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)勞動力雇工成本仍然占企業(yè)生產(chǎn)成本的大頭，且勞動力雇工多屬就地或就近的留守婦女，且老齡化的趨勢較明顯，這降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率；二是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后過度依賴農(nóng)藥和化肥投入的現(xiàn)象未得到根本性改變。根據(jù)川東地區(qū)廣安的調(diào)研，流轉(zhuǎn)的承包地多集中種植水稻、米、紅薯、油菜等糧油作物，占75%左右，另一部分用于種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，但都存在過度依賴農(nóng)藥和化肥投入的問題，造成土壤肥力的下降，并對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來隱患；三是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中一定程度上加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險。盡管在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后小部分比例用于適度規(guī)模化的畜禽養(yǎng)殖，但經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于畜禽養(yǎng)殖場地分散、治污設(shè)施缺失等因素，產(chǎn)生的養(yǎng)殖廢物容易導(dǎo)致地表水的污染，甚至還在一定程度上影響到地下水體安全，加劇了生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的風(fēng)險。

2 加快建立多樣化的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系

2.1 加快出臺地方性土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見

明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須以土地確權(quán)頒證后證書上載明的面積、界限、四至為唯一依據(jù)；明確土地流出方和土地流入方的權(quán)利及義務(wù)，尤其是土地經(jīng)營權(quán)期滿后，賦予流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利，因故不能續(xù)約的，就土地是否恢復(fù)原貌和對流入方已有投資進(jìn)行補(bǔ)償?shù)仁马椬鞒鲆?guī)定；根據(jù)西南地區(qū)丘陵地形地貌和農(nóng)業(yè)資源稟賦特征，制定以家庭農(nóng)戶為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)戶自愿、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度集中。

2.2 根據(jù)實(shí)際情況開展土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)入股試點(diǎn)工作

在農(nóng)民種植意愿較強(qiáng)、耕地撂荒較少的地區(qū)，有步驟地開展“確權(quán)確地”工作；在農(nóng)民種植意愿較弱、耕地撂荒較多的地區(qū)，可嘗試開展“確權(quán)確股不確地”試點(diǎn)工作，以村集體統(tǒng)籌整合耕地資源對外連片出租，根據(jù)“按份所有”的分配原則，入股農(nóng)戶享受土地適度規(guī)模經(jīng)營的股權(quán)收益。

2.3 適時鼓勵以土地托管創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式

根據(jù)“三權(quán)分置”的原則，運(yùn)用信托的方式和機(jī)制，促使經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)進(jìn)一步分離，建立統(tǒng)一的村級土地托管中心，將自愿托管農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)按照托管年限、用途、位置等分類，向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，托管農(nóng)戶在托管年限內(nèi)享受到土地適度規(guī)模經(jīng)營的信托收益。

3 進(jìn)一步發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在建設(shè)特色效益農(nóng)業(yè)中的示范引領(lǐng)作用

3.1 加快制定按照糧食作物實(shí)際產(chǎn)量對經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)貼的實(shí)施方案

按照“誰種糧、誰受補(bǔ)”的原則，糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼歸屬應(yīng)向?qū)嶋H的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。

3.2 以創(chuàng)新土地金融拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資渠道

在產(chǎn)權(quán)明晰和“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資機(jī)制，研究土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化和債權(quán)化的實(shí)施方案，爭取納入到全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)；建議在宜農(nóng)地區(qū)探索引入土地收益保證貸款模式，通過將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給政府設(shè)立的公益性物權(quán)融資公司，再通過后者向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“動產(chǎn)化”和“證券化”；鼓勵有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合在債券市場上發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)；選擇一批示范效應(yīng)強(qiáng)、實(shí)力雄厚的涉農(nóng)重點(diǎn)龍頭企業(yè)，納入向國家發(fā)改委申報發(fā)行企業(yè)債券的范圍；設(shè)立面向家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等主體的聯(lián)戶融資擔(dān)保基金和融資擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)償基金。

3.3 引入社會資本盤活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流動性

在農(nóng)地整理、復(fù)墾，中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域探索PPP投融資改革，鼓勵專業(yè)化的市場主體介入涉農(nóng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的倉儲、冷鏈物流、信息化等環(huán)節(jié)，有效化解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資期限結(jié)構(gòu)錯配的問題。

4 以創(chuàng)新驅(qū)動破解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的“要素依賴”，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)

4.1 提高土地適度規(guī)模經(jīng)營的機(jī)械化水平

在“宜農(nóng)”地區(qū)適時推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)體系，鼓勵各新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)機(jī)大戶和農(nóng)機(jī)合作社開展合作，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一耕作，逐步減少對勞動力要素的單一依賴。

4.2 加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)的綠色化保護(hù)

結(jié)合土地整理、土壤耕作層剝離利用和創(chuàng)新生物科技等方式，提倡生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用，在耕地保護(hù)中不斷加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)；積極發(fā)展統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥、糞污集中處理、垃圾搜集和處理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，逐步修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

4.3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與信息化深度融合

積極探索各地特色效益農(nóng)業(yè)與云計算、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合的新途徑。在農(nóng)業(yè)信息推廣、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品市場流通等環(huán)節(jié)，加快與大型門戶網(wǎng)站、社交媒體與電商平臺合作，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)電子商務(wù)。

5 強(qiáng)化“三維度”監(jiān)管，更好地發(fā)揮政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用

5.1 規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為

盡快與基本農(nóng)田保護(hù)制度及其新規(guī)定相對接，牢牢守住國家政策底線；按照2015年永久基本農(nóng)田劃定和設(shè)施農(nóng)用地管理視頻會議精神，盡快將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，盡快落實(shí)永久基本農(nóng)田“上圖入庫”，并將已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，并在農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議中予以載明；盡快在省級層面制定統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化格式合同，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，明確農(nóng)村基層組織不得以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)等方式推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

5.2 加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的用途監(jiān)管與全程監(jiān)督

在國土資源部2014年10月取消設(shè)施農(nóng)用地審核、改為備案制的過程中，對流轉(zhuǎn)后的土地用途要按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)界定設(shè)施農(nóng)用地范圍，將附屬設(shè)施中的生活用地、經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所等從設(shè)施農(nóng)用地范圍中剔除，對流入方以設(shè)施農(nóng)用地名義占用的違規(guī)用地，要組織排查和專項整改，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序。

5.3 加強(qiáng)對城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范

盡快啟動城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入制度和流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度建設(shè)，以對企業(yè)負(fù)債、經(jīng)營能力、信用調(diào)查等為依據(jù)，進(jìn)一步完善資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，加強(qiáng)全程監(jiān)管，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而受到損失的風(fēng)險。

[1]鄧霞,羅翔.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析——以四川省遂寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006(08).

[2]伏虎.生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚、區(qū)際市場依存與制造業(yè)升級——基于我國長江經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)證分析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2015(27).

[3]丁關(guān)良,李賢紅.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2008(06).

[4] 董國禮,李里,任紀(jì)萍.產(chǎn)權(quán)代理分析下的土地流轉(zhuǎn)模式及經(jīng)濟(jì)績效[J].社會學(xué)研究，2009(01).

2016-12-21

伏虎，男，重慶行政學(xué)院助理研究員，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。E-mial：20050932hutu@163.com。