日本公害健康損害賠償制度及其對我國的啟示

馮丹陽

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193)

日本公害健康損害賠償制度及其對我國的啟示

馮丹陽

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193)

日本四大公害促使日本政府建立起一套行之有效的公害健康損害賠償制度。這一制度有以下幾個特點：立法是不可或缺的條件；一套獨有的賠償機制；民眾發(fā)起的訴訟的推動；公害糾紛處理。盡管還有像水俁病這樣的歷史遺留問題沒有完全解決，日本經(jīng)驗給我國帶來以下啟示：建立健全環(huán)境健康損害賠償立法工作；重視訴訟對立法的促進作用；完善環(huán)境健康損害認定標準；確立預(yù)防原則為主的環(huán)境健康損害賠償制度。

公害健康；損害賠償；訴訟；認定標準；日本經(jīng)驗

1 日本戰(zhàn)后四大公害病的訴訟案

(1)1973年勝訴的熊本水俁病：水俁病是發(fā)現(xiàn)較早但行政對策遲緩造成影響最為惡劣的公害疾病。(2)1971年勝訴的新瀉水俁病：新瀉水俁病雖然發(fā)病較晚，卻是四大公害訴訟中最早提出并勝訴的。(3)1972年勝訴的富山骨痛病：骨痛病被確定為鎘中毒，是在神通川流域的采礦公司作業(yè)帶來的礦害。(4)1972年勝訴四日市哮喘：四大公害中唯一一例大氣污染事件，地方政府做出了迅速有效的回應(yīng)并為全國樹立了典范。

2 從公害健康補償法出臺到認定標準的修訂

1973年制定的《公害健康被害補償相關(guān)法律》[2](1987年改稱為《公害健康被害補償法》)對公害產(chǎn)生的健康損害認定及賠償問題給予了法律支撐，也給公害受害者們的醫(yī)療和生活保障帶來了福音。

2.1 公害健康被害補償法的制定

四日市的經(jīng)驗對《公害健康被害補償法》的制定起到了奠基作用。由于四日市磯津地區(qū)諸多漁民患上了哮喘性疾病，醫(yī)療費用又不能完全由政府承擔(dān)，為了減輕這些患者的經(jīng)濟負擔(dān)，市政府決定實施舉措對公害患者進行認定。關(guān)于認定標準，三重大學(xué)的吉田克己教授提議采用1957年制定的對原子彈爆炸受害者進行認定的流行病學(xué)方法作為借鑒，根據(jù)四日市的具體情況建立自己的認定標準體系。1965年，四日市率先建立了公害患者認定制度，認定委員會分別采納了指定地區(qū)、暴露時間和指定疾病三個指標作為認定標準進行認定。依照二氧化硫的濃度高低和疾病罹患率，對該市石油聯(lián)合化工廠周邊大氣污染較嚴重地區(qū)進行了劃定，在該地區(qū)居住滿三年以上的市民經(jīng)診斷發(fā)現(xiàn)患有慢性支氣管炎、支氣管哮喘、哮喘性支氣管炎、肺氣腫及其繼發(fā)癥的給予認定[3]。到1988年為止共認定了2216人。四日市的公害患者認定制度開創(chuàng)了日本國內(nèi)先河，也直接促進了全國性的《公害健康受害者救濟法》和《公害健康被害補償法》的制定。補償法規(guī)定了兩類指定地區(qū)，并設(shè)有特異性和非特異性疾病的區(qū)別。非特異性疾病是大氣污染相關(guān)的慢性支氣管炎等致病物質(zhì)與疾病間沒有特殊關(guān)系的疾病，多數(shù)情況下這些疾病與大氣污染之間的因果關(guān)系不能單獨證明。因此，該法將疾病與大氣污染之間的因果關(guān)系作為以流行病學(xué)為基礎(chǔ)的人口集團現(xiàn)象對待，規(guī)定在第一類大氣污染地區(qū)(包含四日市在內(nèi)的41個地區(qū))，滿足一定居住或通勤時間的暴露條件，罹患了指定疾病的患者其疾病與大氣污染之間有因果關(guān)系。而水俁病、骨痛病等特異性疾病的原因物質(zhì)與疾病間存在特殊的關(guān)系，即不僅是因為該污染物質(zhì)致病，也可以說沒有該物質(zhì)就不會罹患這一疾病。對罹患這些疾病的患者來說，疾病與環(huán)境污染之間的因果關(guān)系的推定是可能的。補償法規(guī)定，對疾病是該地區(qū)(即第二類指定地區(qū))的大氣污染還是水污染所導(dǎo)致的單獨進行判斷，并進行認定[4]。

2.2 認定標準的變遷

四日市大氣污染的危害受到當?shù)卣年P(guān)注，所屬三重縣采取了各種措施來治理污染，包括更新企業(yè)的除硫措施和各種政策限制等。在三重縣實施總量規(guī)制兩年后的1974年，全國的大氣污染防治法改正之時正式導(dǎo)入了總量規(guī)制，陸續(xù)指定了24個地區(qū)，針對特定的工廠實施此標準控制區(qū)域的排污總量，作為達成全國性環(huán)境標準的有效保障。之后，對氮氧化物和懸浮顆粒物等物質(zhì)也實施了總量規(guī)制。由于這些措施有一定的成效，日本總體環(huán)境得到了一定改善，1987年《公害健康被害補償法》修改時大氣污染認定區(qū)域被取消，許多哮喘患者自此不能再申請、獲得認定。而水俁病患者的認定標準也更為嚴厲，從先前的罹患一種病癥就可以申請補償更改為必須罹患有多種病癥才可以申請。

1994年《公害對策基本法》廢止、《環(huán)境基本法》出臺以后，日本政府宣稱“公害問題已經(jīng)結(jié)束”，將環(huán)境問題的重心從公害防止移到了減輕環(huán)境負荷上[5]。但公害訴訟還在繼續(xù)。比如說四日市哮喘的患者和水俁病的患者。之后，政府又出臺了新的法律《水俁病受害者救濟和水俁病問題解決特別措施法》(2009)來規(guī)范[6]。另外一個就是老問題新出現(xiàn)的石棉被害引起的訴訟和機動車尾氣引起的訴訟。2006年3月，《石棉健康被害救濟法》實施，并于2011年8月得到修訂。這一法律是針對勞動災(zāi)害補償對象之外的受害者開展的，給因石棉受害而死亡的家屬予以一定賠償金的支付[7]。2001年，針對之前通過的《特定區(qū)域機動車排放氮氧化物及顆粒物的總量削減特別措施法》(1992)進行修改，適用新法《機動車NOx PM法》，對機動車排放的氮氧化物和懸浮顆粒物進行規(guī)范。

公害之外，其他自然保護紛爭相關(guān)的訴訟也在不斷進行。比如廢棄物、土壤污染、核電以及環(huán)境影響評價、自然環(huán)境保護相關(guān)的法律訴訟。

3 日本的公害健康損害賠償制度

3.1 損害賠償相關(guān)法律的制定

首先，立法是這一制度不可或缺的條件。日本民法709條規(guī)定：由于故意或過失侵害了他人權(quán)利或者法律保護利益的，對由此產(chǎn)生的損害擔(dān)負賠償?shù)呢?zé)任。《公害健康被害補償法》制定之前，公害訴訟大都圍繞著此項法律依據(jù)進行。1967年頒布的《公害對策基本法》確立了健康被害的未然防治措施，使日本走在國際先列。1969年，日本出臺了《公害健康受害者救濟法》，首次全國性的明確規(guī)定了因公害健康損害而產(chǎn)生的醫(yī)療費用全部由國家政府來承擔(dān)[8]。按日本當時的規(guī)定，國民健康保險只支付醫(yī)療費用的一半，另一半的開銷則要由國民自己承擔(dān)。而本法規(guī)定需國民自行負擔(dān)的費用由企業(yè)和政府各負擔(dān)一半。隨著耳熟能詳?shù)摹八拇蠊Σ　币l(fā)的訴訟案一一落下帷幕，原告勝訴的判決讓醫(yī)療費以外的損失費用有了負擔(dān)者。這就是1973年制定的《公害健康被害補償法》，至今三十多年的時間，幾經(jīng)修訂依然適用。 Julian Gresser[9]和Michael Reich[10]分別關(guān)注了日本的公害健康補償法律制度，認為其經(jīng)驗也值得其他國家學(xué)習(xí)。

3.2 日本的公害健康損害賠償機制

在補償機制上，日本建立了一套獨有的模式。以水俁病為例，公害患者的認定及補償機制如圖1所示。

圖1 水俁病認定及賠償機制圖

水俁病患者要想得到排污企業(yè)的賠償，先得得到政府的認定。在特定地區(qū)出現(xiàn)水俁病癥狀的人，在醫(yī)生診斷后附上診斷書向縣知事申請認定。縣政府對申請人進行體檢后，將其附上的診斷記錄提交醫(yī)生組成的認定審查會，接受咨詢。得到批復(fù)后，由縣知事決定給予認定或者拒批。早在1959年底，公害救濟法制定之前，厚生省(相當于我國衛(wèi)生部)就成立了水俁病患者審查會，對造成健康損害的氮肥公司使其以撫慰金協(xié)約的形式來向患者支付醫(yī)療費用。該公司因巨額賠償瀕臨破產(chǎn)，政府的認定標準也設(shè)定的相當嚴格，有很多患者因得不到認定而上訴。1971年日本環(huán)境廳(現(xiàn)環(huán)境省)成立后原厚生省公害科負責(zé)的事項移交至環(huán)境大臣所管，公害救濟法也演變成了新的法案來對公害健康損害賠償制度進行規(guī)范。該制度依據(jù)的就是《公害健康被害補償法》。四日市哮喘也需經(jīng)過相似的途徑來進行認定，不過認定的標準有所不同，而且在排污企業(yè)正式同意賠償之前，賠償金由市政府支付。

3.3 訴訟與立法相輔相成，相互促進

日本環(huán)境健康損害賠償制度的獨特性還在于它是由民眾發(fā)起的訴訟的推動而建立起來的。四大公害病的罹患者及當?shù)鼐用窦娂姲l(fā)起了抗議運動，并發(fā)展成之后的法律訴訟，被稱為四大公害訴訟案。對四大公害訴訟發(fā)生時間、原被告以及爭論問題予以總結(jié)歸納見表1。

以四日市公害訴訟為例，從1967年9月提訴開始一直到1972年7月經(jīng)歷五年時間才最終勝訴。四日市公害訴訟案的焦點之一是污染物與疾病之間是否有明確的因果關(guān)系，二是承認六被告企業(yè)間存在共同違法行為及其故意、過失責(zé)任。由于患者患病和污染物排放沒有直接科學(xué)可以證明的因果關(guān)系，流行病學(xué)的方法被采用。原告方確立了以流行病學(xué)四原則為指導(dǎo)思想的法庭辯論依據(jù)，即：1. 致病因子在發(fā)病前一定時期內(nèi)作用；2. 致病因子作用顯著的情況下疾病發(fā)生率增加；3. 如果致病因子消失，則失去該因子的集團患病率減少；4. 因子的作用機制可以得到生物學(xué)上的合理說明[11]。如果用流行病學(xué)四原則可以解釋，則污染物質(zhì)與呼吸系統(tǒng)疾病之間的因果關(guān)系成立。

1969年6月提起訴訟的熊本水俁病公害訴訟案在1973年3月的勝訴標志著四大公害訴訟案暫時落下了帷幕。熊本水俁病公害訴訟的最大爭論點是受害責(zé)任的認定，熊本水俁病由于是首發(fā)性疾病，被告氮肥公司一開始找出各種理由來證明否認自己的責(zé)任。被告主張對水俁病的發(fā)生沒有預(yù)見的可能性，不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；而原告主張，被告將危險的工廠污水排出廠外，可能對人的健康帶來損害，這是可以預(yù)見的。在舉證階段，由于被告公司在當?shù)氐奶厥庥绊懥ΓC人很難提供作證，為此，辯護律師團進行了被公認有難度的“敵性證人的主詢問”[12]，請到了公司水俁工廠廠長接受詢問。對方不得不承認了因工廠排污導(dǎo)致嚴重的海域污染的事實。與此同時，新瀉也發(fā)生了類似的水俁病，當?shù)匕l(fā)起訴訟并取得勝訴，這也給熊本水俁病公害訴訟帶來了勝利的曙光。

早期公害訴訟初步證明了環(huán)境污染物質(zhì)與公害病之間的因果關(guān)系，明確了污染企業(yè)的賠付責(zé)任，并促使企業(yè)設(shè)立了公害財團基金i，極大的促進了國家正式出臺公害健康損害賠償相關(guān)法律制度。

表1 日本四大公害訴訟一覽表

3.4 日本的公害糾紛處理制度

用訴訟的方式解決公害糾紛并不是唯一手段。1967年的公害對策基本法明確規(guī)定：“日本政府或者地方自治團體遇到投訴的公害糾紛時，必須采取得力的措施，確立斡旋、調(diào)節(jié)等處理糾紛的方式，迅速、及時地處理公害糾紛。”1970年的《公害糾紛處理法》正式確立了日本處理公害糾紛的制度。在全國設(shè)立中央公害審查委員會，在都道府縣設(shè)立公害審查委員會。經(jīng)1972年修訂，中央公害審查委員會與土地調(diào)整委員會合并，稱為公害等調(diào)整委員會，并導(dǎo)入了責(zé)任裁定和原因裁定程序來對公害的損害賠償進行裁定。責(zé)任裁定是指當事人之間關(guān)于公害的損害賠償有爭議時，根據(jù)一方當事人的申請，公害等調(diào)整委員會對損害賠償責(zé)任做出的行政裁定。對于責(zé)任裁定不服的當事人，在接到裁定書正本之日起，30日以內(nèi)可以向法院提起民事賠償訴訟。原因裁定是指因公害引起的受害產(chǎn)生損害賠償及其他民事糾紛時，對當事人一方的行為是否是損害的原因有爭議的情況下，調(diào)整委員會基于當事人的申請做出關(guān)于損害原因的裁定。在公害糾紛中爭論最多的是損害結(jié)果和侵害行為之間是否存在因果關(guān)系，而舉證往往十分困難。調(diào)整委員會采取準司法程序，詢問當事人或其他有利害關(guān)系的第三人，進行證據(jù)和實施的調(diào)查，以裁定形式判定公害原因之有無[13，14]。

4 日本的經(jīng)驗教訓(xùn)以及對我國的啟示

4.1 建立健全我國的損害賠償法

我國《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境法律的規(guī)定，污染環(huán)境并造成他人損害的，應(yīng)當依法承擔(dān)民事責(zé)任”。其他包括《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等對環(huán)境污染危害的責(zé)任、侵權(quán)損害行為責(zé)任做出了規(guī)定。但關(guān)于環(huán)境污染損害賠償?shù)牧⒎ū容^分散，法律適用情況比較復(fù)雜，對時效性也有限制。而與此同時，各類損害賠償糾紛卻在逐年增加，引發(fā)各界關(guān)注。

當今世界已有許多國家制定了環(huán)境損害賠償方面的專門法律，除了日本的公害健康被害補償法，還有瑞典的環(huán)境損害賠償法，德國的環(huán)境責(zé)任法等[15]。美國雖然還未制定專門的損害賠償立法，但形成了一套有效的環(huán)境健康損害賠償法律機制。日美歐等國家在工業(yè)化進程中紛紛出現(xiàn)了嚴重的公害問題隨之不斷建立完善其立法賠償體制。我國目前處于工業(yè)化發(fā)展的中級階段，針對環(huán)境污染事件多發(fā)的現(xiàn)狀，2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，對各類較大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境事件的損害賠償做出了規(guī)定，但不包括人身損害的賠償。對于后者，可以借鑒日本美國等國，建立起自己的“超級基金”，作為對健康被害的補償。

4.2 重視訴訟對立法的促進作用

訴訟是受害者尋求法律援助的最終有效方式，成功的環(huán)境損害賠償案例同時又能促進相關(guān)立法的進步。針對因果關(guān)系舉證難的情況，通過進行責(zé)任轉(zhuǎn)換把總的舉證責(zé)任賦予被告方承擔(dān)，從而減輕原告方的負擔(dān)。但這并不意味著原告不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，他們還需證明承受了損害的事實，即對侵權(quán)證據(jù)進行保存，這一點對原告來說也非常困難。由日本公害訴訟案例的成功可以得出，訴訟也要大膽采用流行病學(xué)的證明方法，來彌補常規(guī)科學(xué)(氣象、統(tǒng)計、病理等學(xué)科)的局限性和不足。特別是對四日市哮喘一樣的非特異性疾病作診斷時，可以考慮用流行病學(xué)的原則對致病因子加以解釋，使得污染物質(zhì)與呼吸系統(tǒng)疾病之間的因果關(guān)系得到確證。成功的損害賠償案例能夠給予賠償法的制定以依據(jù)，要從訴訟中汲取立法的源泉，使造成環(huán)境健康損害的企業(yè)及相關(guān)單位對受害者的醫(yī)療費及其以外的支付費用給予應(yīng)有的償付。我國環(huán)境法制度尚不健全，行政調(diào)解可以成為民事訴訟的有效補充形式。而民事訴訟則是行政調(diào)解未果問題解決的有效法律手段。

4.3 完善環(huán)境健康損害認定標準

要建立我國的環(huán)境健康損害賠償制度，如何確立認定標準以劃定認定范圍并不容易。日本公害健康被害補償法規(guī)定了一類和二類地區(qū)，由于第一類地區(qū)發(fā)生的疾病是大氣污染引起的哮喘、慢性支氣管炎等阻塞性呼吸系統(tǒng)疾病，這些疾病不只是在污染發(fā)生地，在其他地區(qū)也會發(fā)生，非特異性疾病的性質(zhì)決定了需要指定污染高發(fā)地作為指定地區(qū)進行專門認定，而且還須滿足指定疾病和暴露時間這兩個條件，高發(fā)地之外的患者，即使罹患了以上指定疾病，也不會被認定。這種區(qū)域性指定在大氣污染疾病高發(fā)的一定時期內(nèi)發(fā)揮了極其重要的作用。我國是不是應(yīng)該對這一類區(qū)域進行指定，不僅決定于當?shù)丶膊』颊呤欠穸喟l(fā)，還取決于各高發(fā)地流行病學(xué)的調(diào)查是否詳盡、到位，給制定科學(xué)標準以依據(jù)。另一類水俁病、骨痛病、慢性砷中毒等特異性疾病發(fā)生地的指定時至今日依然有效，對我國某些疾病集中多發(fā)地患者的損害賠償應(yīng)該有一定借鑒意義。

4.4 確立預(yù)防原則為主的環(huán)境健康損害賠償制度

要建立健全我國的環(huán)境健康損害賠償制度，不能忽視各利益相關(guān)方之間的對話。由水俁病的賠償機制可以看出，各級政府與認定委員會專家、醫(yī)療機構(gòu)人員之間存在著互動關(guān)系。公害基本法修訂之后，日本環(huán)境廳成立，主管原厚生省公害科負責(zé)的工作，其主要職責(zé)著眼于環(huán)境污染對健康帶來的影響及公害健康損害補償問題。除環(huán)境省設(shè)有中央環(huán)境審議會之外，地方都道府縣都設(shè)有自己的公害健康被害認定審查會，聚集各類專家學(xué)者對患者是否滿足認定要求進行審核，之后將意見反饋給地方政府。可以看出，對公害患者進行認定也是一個醫(yī)生進行診斷專家實施判斷從而導(dǎo)致政府決策的過程。在這一過程中，對預(yù)防原則(Precautionary Principle)的重視功不可沒。正如厚生省第一任公害科長橋本道夫所言：“雖然骨痛病病因的科學(xué)不確定性接近50%，但若等其全部闡明后再作出行政判斷與對策，很可能會重蹈水俁病再度發(fā)生這樣無法彌補的大過錯。”[16]

[1]財團法人水俁病中心相思社，水俁病歷史考證館編.圖解水俁病[M].2010.

[2]公害健康被害の補償?shù)趣碎vする法律.法律第百十一號(1973).

[3]吉田克己.四日市公害：その教訓(xùn)と21世紀への課題[M].柏書房，2002.

[4]日本環(huán)境廳.環(huán)境白書[R].公害健康被害補償法の內(nèi)容.昭和四十九年五月(1974.5).

[5]礒野彌生.日本における環(huán)境公害訴訟の現(xiàn)狀と課題[J].環(huán)境法與政策，2011，(7)：5-30.

[6]水俁病被害者の救済及び水俁病問題の解決に関する特別措置法.平成二十一年七月十五日(2009)，法律第八十一號.

[7]石綿による健康被害の救済に関する法律.平成十八年二月十日(2006)，法律第四號.

[8]公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法.法律第九十號(1969).

[9]Julian Gresser.“The 1973 Japanese Law for the Compensation of Pollution Related Health Damage：An Introductory Assessment.” Law in Japan，1975，(8)：91-135.

[10]Michael R.Reich.“Environmental policy and Japanese society：part II.lessons about Japan and about policy.” International Journal of Environmental Studies，1983，(3-4)：199-207.

[11]四日市公害訴訟弁護団.大気汚染と疫學(xué)――四日市公害訴訟における吉田克己証言[M].1969.

[12]日本律師協(xié)會主編，王燦發(fā)監(jiān)修.日本環(huán)境訴訟典型案例與評析[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

[13]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析[M].北京：商務(wù)印書館，2005.

[14]呂中誠.環(huán)境損害賠償制度研究[D].湖南大學(xué)，2006.

[15]王燦發(fā).環(huán)境損害賠償立法框架和內(nèi)容的思考[J].法學(xué)論壇，2005，(5)：32-36.

[16]梶雅范，馮丹陽.科學(xué)家在社會中擔(dān)當?shù)慕巧獜耐赐床≡蛑疇幷勂餥J].世界環(huán)境，2011，(2)：54-57.

The Compensation System for Environmental Health Damage in Japan and Reference to China

FENG Danyang

(College of Resources and Environmental Sciences，China Agricultural University，Beijing 100193，China)

The four big environmental diseases promoted the government to establish the compensation law for health damages. The compensation system has four characteristics as follows：first，legislation is indispensable condition；second，it has a special compensation mechanism；third，the civil lawsuits promoted the system；fourth，dealing with the environmental pollution dispute. Although there are issues left over from history such as Minamata disease，the Japanese experiences enlighten us：to establish and refine the legislative work of compensation for environmental health damage；to attach great importance to the role of litigation to legislation；to improve the certification standard for environmental health compensation；to establish the compensation system for environmental health damage on basis of precautionary principle.

Environmental health，Damage compensation，Litigation，Certification standard，Japanese experience

馮丹陽，博士，在讀博士后，研究方向為環(huán)境公害、生態(tài)制度與政策

X703

A

1673-288X(2017)02-0131-04

引用文獻格式：馮丹陽.日本公害健康損害賠償制度及其對我國的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：131-134.