論行政訴訟中城市規劃利害關系人的判定

季晨溦

(南京大學 法學院，江蘇南京 210093)

論行政訴訟中城市規劃利害關系人的判定

季晨溦

(南京大學 法學院，江蘇南京 210093)

判定起訴人是否具有城市規劃利害關系人的身份是我國司法實踐中所面臨的難題，尤其是在起訴人并非城市規劃相對人的情形下。在判定城市規劃利害關系人時，首先應確定 “權益”的有無，然后應判斷“權益”與城市規劃行為之間是否存在相當因果關系。在法律規則不明確的情形下，法院對 “權益”和“因果關系”存在與否的判斷，有賴于利益衡量方法的運用。

城市規劃；利害關系人；權益要素；因果關系

作為土地開發的依據，城市規劃在舊城改造與更新的過程中起著利益配置的關鍵作用。城市規劃制定、實施與修改的過程，在本質上就是多元利益相互沖突和博弈的過程。由于利害關系人在城市規劃法律關系中的主體地位尚未真正得到確立，加之一個多元利益制衡下平等溝通與對話的有效平臺尚未形成，因而難免會出現政府在城市規劃管理過程中以公共利益為名肆意侵害利害關系人權益的現象。例如，廣州市規劃局公布的大學城發展規劃將 “小谷圍藝術村”所在地劃定為大學城的文化共享區。此后，雖然廣州市規劃局召開過聽證會，多數意見是讓藝術村與大學城共存，但規劃仍將藝術村納入拆遷之列，最終導致藝術村的20余幢別墅被強拆。*參見謝聞南：《亟需對公共利益進行法律規定》，載《中國經濟時報》2004年4月21日。又如，駐馬店市規劃局將某地塊從國有建設用地調整為商服用地和住宅用地，依據新規劃擬建的高樓嚴重影響了附近小區居民的通風采光。*參見河南省駐馬店市中級人民法院(2013年)駐行終字第76號判決書。對此，為監督規劃權力的行使，給予權益受到侵害的利益主體及時、有效的救濟，在行政訴訟中準確地判定利害關系人，進而確認其原告資格，顯得尤為必要。2008年實施的《城鄉規劃法》在第48條、50條和60條中提及 “利害關系人”這一概念。然而，對利害關系人的內涵與外延，《城鄉規劃法》以及諸多地方城鄉規劃條例都沒有作出明確的界定，這給利害關系人的原告資格認定帶來了困難，特別是在起訴人并非城市規劃相對人的情況下。本文通過總結利害關系人的一般理論以及司法實務中認定“利害關系”的做法，分別就城市規劃利害關系人的概念、判定要素與方法進行分析，旨在探尋城市規劃利害關系人判定的適當路徑，以此推動城市規劃立法的完善，促使行政機關在進行城市規劃管理中充分履行告知、聽證的義務，確保利害關系人受到侵害的權益得到有效的救濟。

一、城市規劃利害關系人的概念

(一)城市規劃利害關系人的內涵

“利害關系人”這一概念最早出現于管理學領域。Freeman在《策略管理：利害關系人途徑》一書中，曾以“利害關系人”的觀點來探討策略管理，其對“利害關系人”的界定相當寬泛，“利害關系人”包括了 “組織中會影響目標或被組織影響的團體或個人?！?參見高伯宏：《從利害關系人角度探討溫泉供給事業》，臺灣世新大學2009年度碩士學位論文，第18頁。此后，這一概念逐漸被引入各國行政立法中。1991 年《奧地利普通行政程序法》第8條規定：“得請求官署執行職務，或官署之行為與其有關者，為利害關系人。”*應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第205頁。1993年日本《行政程序法》第17條規定：“對當事人以外之人，依該不利益處分所依據之令認為與該不利益處分有利害關系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關程序?！?應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第446頁。1994年《荷蘭國基本行政法典》第1章條款1:1 規定：“利害關系人是被命令直接影響的人。”*應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第454頁。在我國行政立法領域，2004年實施的《行政許可法》正式使用了“利害關系人”這一法律術語，該法第36條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應告知利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”

盡管上述行政立法對“利害關系人”范圍的界定并不一致，但在其內涵的表述上具有相似之處，即強調行政主體與利害關系人之間的權利義務關系。毋庸置疑，行政立法中“利害關系人”的范疇沒有管理學領域中的寬泛，并非任何利益受到行政行為結果影響的個人或組織都屬于“利害關系人”。

參照行政立法中對“利害關系人”內涵的理解，可以將城市規劃利害關系人定義為“參與城市規劃法律關系，對城市規劃主體享有權利或者承擔義務的個人和組織”，具體可以從以下幾個方面來闡釋：

第一，城市規劃利害關系人是城市規劃法律關系中不具有國家權力的個人和組織。城市規劃法律關系中包括了行政管理關系、監督行政關系、行政救濟關系和內部行政關系。城市規劃利害關系人只是行政管理關系中的主體概念，并不是監督行政關系、行政救濟關系和內部行政關系中的主體概念。當國家權力機關、行政機關與司法機關對城市規劃主體實施監督時，就成為與城市規劃主體具有對應權力義務的法律關系主體，他們行使的是國家立法、行政、司法等方面的監督權力，而不是私主體的權利，因而其不屬于城市規劃利害關系人。*參見李衛華：《行政參與主體研究》，山東大學2008年度博士學位論文，第73頁。若國家權力機關、行政機關和司法機關是以法人的身份參與到城市規劃的過程中，那么它們也屬于城市規劃利害關系人。

第二，城市規劃利害關系人是參與城市規劃法律關系的個人和組織。城市規劃利害關系人是個人和組織在城市規劃行政活動中的一種特定身份。*參見方世榮：《論行政相對人》，中國政法大學出版社2000年版，第17頁。當個人和組織參與民事活動，或者參與城市規劃以外的其他行政活動時，他們就不能被稱為城市規劃利害關系人。就參與城市規劃法律關系的方式而言，可以歸納為以下四種情形：其一，個人和組織向城市規劃主體積極主張權利，如向規劃機關申請規劃許可。其二，個人和組織向城市規劃主體積極履行義務，如他們在批準的使用期限屆滿后自行拆除在城市規劃規劃區內的臨時建設。其三，城市規劃主體對個人和組織積極履行義務，如規劃機關通知規劃區域內的居民和企業參與聽證。其四，城市規劃主體對個人和組織積極行使權力，如規劃機關針對個人、組織違反規劃許可建設的行為作出行政處罰。

第三，城市規劃利害關系人是與城市規劃主體的職權職責具有對應權利義務關系的個人和組織。這種對應主要表現為：利害關系人的一項權利與城市規劃主體的某項或某幾項職責相對應，如公眾參與程序中利害關系人享有的知情權與規劃機關的公開、告知義務相對應；城市規劃主體的權力與利害關系人的義務相對應，如城市規劃主體的規劃制定權和實施權與利害關系人遵守規劃、服從規劃管理的義務相對應；利害關系人的某項或某幾項權利與城市規劃主體的某項權力相對應，如利害關系人的陳述權、申辯權、聽證權與規劃機關的決策權相對應。因此，利害關系人在城市規劃法律關系中是既履行義務又享有權利的一方主體，是城市規劃過程的參與者，也是城市規劃主體行使權力的制約者和監督者。

(二)城市規劃利害關系人的外延

依據《城鄉規劃法》第26、46條的規定，參與城市規劃法律關系、不具有國家權力的一方主體，除了利害關系人以外，還有公眾、專家。但在外延上，城市規劃利害關系人不同于公眾、專家。由于公眾是以公共利益作為參與基礎，因而其范圍比以切身利益作為參與基礎的利害關系人更為寬泛。公眾的范圍相當于普通居民，既包括與城市規劃主體之間具有特定權利義務關系的利害關系人，也包括與城市規劃主體之間沒有特定權利義務的其他人。*參見方世榮：《論行政相對人》，中國政法大學出版社2000年版，第48頁。一般而言，以技術作為參與基礎的專家與利害關系人在范圍上沒有交集，因為他們與城鄉規劃主體之間不具有特定權利義務關系。

對于如何界定城市規劃利害關系人的外延，可以參考行政訴訟原告資格標準的規定，因為具有行政訴訟原告資格的主體在實體地位上都應當是利害關系人。按照現行《行政訴訟法》的規定，行政相對人和行政相關人都具有原告資格。*2015年5月施行的修改后《行政訴訟法》第25條將行政訴訟中具有原告資格的人界定為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”。具體到城市規劃領域，利害關系人應包括城市規劃相對人與城市規劃相關人。

城市規劃相對人是指城市規劃的制定、實施與修改行為所明確指向的個人與組織，如城市規劃區域內的房屋所有人、土地使用人。這類主體的權益受到影響是城市規劃主體的主觀追求造成的，這是其與城市規劃相關人最重要的區別。在規劃制定、實施與修改的過程中，城市規劃相對人與城市規劃主體之間形成了法律上的權利義務關系，即他們有遵守規劃、服從規劃管理的義務，同時也享有參與權和救濟請求權。因此，他們是城市規劃法律關系中的當然主體。

城市規劃相關人是指自身的權益在客觀上受到城市規劃制定、實施與修改行為影響的個人與組織，如城市規劃區域外的相鄰權利人、環境權利人以及規劃許可的公平競爭權利人。城市規劃主體在作出規劃行為時，在主觀上對這類利益主體并沒有減損其權利或課予其義務的意圖，但在客觀上卻對其權益造成了不利影響。此類主體能夠成為城市規劃利害關系人的原因在于城市規劃是一種復效行政行為，即能產生使一方獲益而讓另一方遭受不利影響的法律效果。當它針對兩個以上、具有民事法律關系的利益主體時，城市規劃相對人與城市規劃相關人同時形成。城市規劃相關人與城鄉規劃主體之間形成了事實上的權利義務關系，這種權利義務關系的形成是城市規劃相對人與城市規劃主體之間的權利義務關系產生的附帶性結果。將此類主體歸為城鄉規劃利害關系人，可以增強規劃的正當性，進而使更多與規劃有事實上權利義務關系的個人和組織參與到規劃制定、實施與修改的過程中。

需要注意的是，并非所有層次的城市規劃在制定或修改后即會產生利害關系人。城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個層次，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。就總體規劃的內容而言，其多為宏觀層面的定性規定，針對的是整個城市遠期內的開發、建設，在通常情況下必須經過詳細規劃的具體落實才具備實施的效力，所以總體規劃的制定或修改行為往往不會直接影響特定人的權益。而詳細規劃，無論是控制性的還是修建性的，作為城市近期開發、建設的目標藍圖，都涉及到建設用地性質、地塊建設的具體安排和設計等內容，因此詳細規劃在制定或修改后，即使后續的規劃許可尚未作出，通常也會對特定區域內的個人和組織的權益產生直接影響?；诖?，本文所探討的城市規劃利害關系人主要指受到詳細規劃制定、實施與修改行為影響的個人和組織。

二、城市規劃利害關系人的權益要素

城市規劃利害關系人是由“城市規劃”和“利害關系人”這兩個概念構成的。其中，“利害關系人”是核心概念，“城市規劃”限定了“利害關系人”的范圍。在“利害關系人”這一概念中，“利害關系”是其核心部分 ，“利害關系”可以分解為“權益”和“因果關系”兩個要素。因而，判定起訴人是否為城市規劃利害關系人，需要把握“權益”和“因果關系”這兩個要素。“權益”是否存在是判定城市規劃利害關系人的基礎性要素，若起訴人不享有權益，那就不可能與城市規劃爭議產生任何聯系；如果起訴人享有權益，則表明起訴人已經和城市規劃爭議發生了相當程度的關聯。在城市規劃的制定、實施和修改過程中，往往存在多方利益沖突，但案件的處理只能選擇其中一方利益加以保護。這就要求法院運用利益衡量的方法來確定起訴人之利益的大小，將利益確有保護必要的起訴人判定為利害關系人。

(一)合法權益范圍的界定

公民的權益范圍是巨大而繁雜的，如果任何權益都被視為合法權益，則會使司法權的發動被綁架于千差萬別的個人訴求，導致所謂的濫訴。因而，怎樣合理界定合法權益的范圍成為判斷“權益”要素首先需要解決的問題。對于合法權益，學界主要有“法律未禁止的”、“法律確認的”以及“法律明確規定的”三種解釋路徑。*參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，載《中外法學》2004年第2期。在這三種路徑下，合法權益范圍的寬窄表現出明顯的差異。選擇哪種路徑更為合理，需要深入探究。

從行政訴訟法的整體結構來看，有關受案范圍的條款起著澄清合法權益的功能。1989年《行政訴訟法》第11條第1款第8項提到了“其他人身權、財產權”，第2款又規定了“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”。筆者認為，該法第11條所涉及的權益范圍應作如下解釋：該條前7項列舉的行為所涉及的不只是人身權、財產權，對于人身權、財產權以外的權益均是可訴的，因為在前7項所列情形中，有部分明文規定的權益難以納入人身權或財產權的范疇內，如經營自主權。就該條第2款的作用而言，它不僅是對第1款的補充，還是對權益范圍的限定，即將合法權益視為法律規范規定的權益。*此處對“法律、法規”作擴大解釋，將其理解為廣泛的規范性法律文件，而不限于狹義的法律、行政法規和地方性法規。因為，第2款使用的“法律、法規”的原意并非定義為狹義，只要全國人大或其常委會制定的法律未明確排除行政訴訟，任何法律規范性文件都可規定可訴的行政案件。在2014年修改后的《行政訴訟法》第12條中，第1款第6、12項提及了“人身權、財產權等合法權益”，第2款規定的內容則與修法前的第11條第2款相同。可見，2014年修改后的《行政訴訟法》雖然肯定了人身權、財產權之外的權益應受到保護，但仍將合法權益限于法律規范規定的權益。

雖然行政訴訟法將“合法權益”解釋為“法律規范規定的權益”，但這并不能說明以第三條路徑來厘定合法權益范圍就是最合理的，因為并非任何正當利益都為法律所明文規定，將合法權益限于實證法明確規定的權益，會把利害關系人某些未被法定化的正當利益，如審美、娛樂、環保以及精神享受等方面的利益，排除在法律保護范圍之外。正當利益往往隱含在法律原則和精神中，只有從義務性條款或立法目的來推導才能得到它們是否存在的結論，僅從條文字面意思來理解是不可行的。例如，近年來，住宅周邊環境逐漸成為影響人們購房的一項重要的因素，而自然景觀作為一種稀缺空間資源在很大程度是由城市規劃來配置的，所以政府變更規劃很可能會損害房屋所有權人眺望景觀的利益。*參見趙民、高捷：《景觀眺望權的制度及其在規劃中的意義》，載《城市規劃學刊》2006年第1期。眺望景觀的利益在我國現有法律體系中尚未被法定化，但不能就此認定這種利益不受法律保護。依據《城鄉規劃法》第32條的規定，城鄉建設和發展應當保護和合理利用風景名勝資源，因而可以從 “保護和合理利用風景名勝資源”的義務性條款推斷出房屋所有權人享有眺望自然景觀的利益。又如，在念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規劃局行政許可案*本案例出自《最高人民法院公報》2004年第11期。中，《江蘇省城市規劃管理技術規定》規定了建筑間距，但未明確提及要保護何人的何種利益，但從該規定的目的推定，可得知相鄰權人的采光利益受該規定保護?？梢哉f，理解“法律規范規定的權益”的方式決定了合法權益的范圍：若僅對法律文本采用文義解釋，則合法權益的范圍就會局限于實證法明文規定的權益；如果在此之外，采用目的解釋、體系解釋、歷史解釋等方法，則可以擴展合法權益的范圍。在許多國家的行政訴訟中，對合法權益范圍的界定呈現出由“法定權利”向“法律上值得保護的利益”轉變的趨勢。*例如，法國完全管轄之訴中盡管要求原告必須是權利受到侵犯的人，但在越權之訴中只要本人直接利益受侵害即可，而不論該利益屬于個人、集體還是公共利益。在美國，20世紀40年代之前的“法定損害標準”所要求的必須“權利”受到侵害，早已發展到“有可能屬于法律或憲法保護或調整的利益”，現在甚至只要“受不利影響的利益屬于行政機關在采取被攻擊的行為時應當考慮的利益”即可。英國也早已把原告資格的條件統一為“足夠的利益”。日本的“合法權益”要求必須是法律上的利益而不包括反射性利益，但對法律上的利益的含義已從“實定法所保護的利益”發展到“值得保護的利益”。楊臨宏、黃金泉：《中國行政訴訟的制度缺失及完善問題研究》，云南大學出版社2010 年版，第74-75頁。《行政訴訟法》將“利害關系”作為原告資格的標準，這為將法律未明文規定的正當利益納入合法權益范圍預留了空間。顯然，將合法權益界定為法律確認的權益，更符合立法者拓展受案范圍和原告資格范圍的目的。從這個角度上看，第二種解釋路徑要比第一種更為合理。

就第一種路徑而言，筆者認為，它并不比第二種路徑合理，因為若將法律未禁止的利益都視為合法權益，則會導致合法權益的范圍漫無邊際。一般來說，基于個人情感、舒適性問題而產生的利益不構成法律上值得保護的利益，如在城市規劃建設中，一些老建筑被拆除給從小生活在這個區域的居民帶來了遺憾。又如，商業中心的地標建筑讓過路的市民視覺上感覺不舒服。雖然法律不會禁止這些基于個人情感、舒適性問題而產生的利益，但也不會輕易予以認可并對其提供保護。

總之，規范意義上的合法權益是不易捉摸的，這需要在個案中進行情景化理解、權衡。*“合法權益”屬于價值性不確定概念，這種概念的特色之一就在于“須于個案依價值判斷予以具體化?！毕嚓P論述可見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016第1期。法院依托現有法律規范對合法權益的范圍進行適當的擴展解釋，可以彌補法律的空白，使起訴人的正當利益得到有效保護。

(二)切身利益與公共利益的區分

根據《行政訴訟法》第2條的規定，應將“利害關系”理解為起訴人切身的利害關系而不是他人或公眾的利害關系，即起訴人只有主張自身權益受到不利影響，法院才能判定其為利害關系人。但是，起訴人不得主張他人的權益并不是絕對的。從行政訴訟法和2000年最高人民法院頒布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以下簡稱《2000年解釋》的規定來看，主要存在兩種例外情形：一是權益受到侵害的公民死亡或法人、其他組織終止，公民的近親屬或法人、其他組織的權利承受者享有原告資格；二是聯營、合資、合作各方(統稱合營各方)可以原告身份起訴行政行為侵害合營企業的利益。此外，在規劃變更損害小區公共用地等方面的權益時，業主可以自己的名義提起訴訟。

若起訴人僅以公共利益被侵害為由提起訴訟，法院一般不會認定其具有利害關系人的身份。*許多國家和地區在允許個人或組織以及檢察機關提起公益訴訟方面，一般都以特別法律規定為準。若不存在法律的明確規定，法院都會認為起訴人不是適格的原告。在我國，這樣的特別法律已經存在。例如，《商標法》第30條規定，任何人皆可在初步審定的商標公告后提出異議；第33條又規定，若異議商標局裁定、商標評審委員會復審裁定后，異議人仍然不服的話，可以起訴。由此可見，《商標法》規定了可為公益而提起訴訟。參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，載《中外法學》2004年第2期。然而，在城市規劃案件中如何判斷起訴人主張的權益是自己的還是公眾的往往是個難題，因為城市規劃行為具有綜合多元利益形成公共利益的特性，會出現個人利益包含在公共利益之中的復雜情況。*參見凌維慈：《城鄉規劃爭議中原告資格——日本法上的啟示》，載《行政法學研究》2010年第3期。例如，在“南京紫金山觀景臺案”中，規劃局對建觀景臺的許可損害的是南京全體市民，乃至赴南京紫金山旅游的外地游客的權益，其權益的享有者是不特定的，因此可以認為該規劃行為損害了公共利益。但是，對于購買了中山陵園風景區年票、提起訴訟的兩位教師，難道該規劃行為就沒影響其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅嗎？*參見寧晨豹：《紫金山頂建怪物，教師狀告規劃局》，載《羊城晚報》2001年10月19日。可以說，特定利益享有者與不特定利益享有者之間沒有明顯的分水嶺。要確定起訴人主張的是否為切身利益，就必須分清哪些利益是不被規劃所欲實現的公益消解的，可以獨立作為個人利益在主觀訴訟中主張。

對于如何區分切身利益與公共利益，我們可以借鑒日本司法實踐中判斷第三方“切身利益”的經驗。日本1962年《行政事件訴訟法》第9條規定，只有具有法律上的利益者才能提起撤銷訴訟。當時的判例認為“具有法律上利益者”除了包括行政相對方外，還包括第三方。但是，對于第三方受法律保護的利益范圍采取嚴格解釋，即只有當行政行為所依據的規范除了實現公益目的之外，還有保護個人利益的旨趣，則這種利益才屬于“法律上保護的利益”；若在實證法上無法找到這種利益受保護的意旨，那么只能認定它為反射利益，即因法律保護公益而間接地給個人帶來的利益，該利益的享有者沒有要求行政機關作為或不作為的公法上的請求權。在城市規劃案件中上述判斷方法也得到了采用。如在1983年因國家鐵路高架化項目帶來的解除歷史遺跡指定判決中，東京高等法院指出：“不存在保護縣民和國民以及學術研究者對于保存和活用歷史遺跡的個人利益的規定”，他們所主張的利益是“通過正當運用法規實現公益保護，結果所產生的反射利益……并且學術研究者在保存利用古跡方面所獲得的學問研究上的利益，在法規上并沒有超過公益保護所帶給國民的一般利益的程度進行特別保護，所以仍然被公益所涵蓋，只能在維護公益時附帶地受到保護?！?參見凌維慈：《城鄉規劃爭議中原告資格——日本法上的啟示》，載《行政法學研究》2010年第3期?？梢姡缙谂欣_定的第三方“切身利益”范圍是相當狹小的，僅限于立法者專門要求執法者加以保護的個人利益。然而，隨著行政權廣泛地介入市民的生活，若拘泥于法律明文規定，則環境利益、消費利益乃至危險設施周圍的居民利益、處于競爭關系的第三人利益可能都無法單獨受到保護?；诖耍谏鲜兰o80年代后，法院開始采用將起訴者所主張的利益積極地讀入法的目的和宗旨來認定原告資格的方法。這種靈活的解釋方法在“原子爐設置許可無效確認之訴”的最高法院判決中得以確立。川崎市開發許可撤銷案件是采用此種方法的典型城市規劃案件。在該案中，法院認為作為開發許可要件的《都市計劃法》第33條第1款第7項在保持形成沒有山崩的良好都市環境的同時，包含了將開發區域內外一定范圍內周邊居民免受山崩侵害生命安全的利益作為個別利益進行保護的趣旨，從而肯定了居住在可能遭受山崩災害地區的居民的原告資格。*同①。2004年日本修改了《行政事件訴訟法》，新法在原法第9條的基礎上增加了一款規定，即在判斷第三方是否具有法律上的利益時，不能只根據該處分所依據的法令文本，還應當考慮該法令的宗旨和目的以及行政機關在該處分中應當考慮的利益的內容和性質。*參見王天華：《行政訴訟的構造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第62頁。新法在不突破“法律上受保護利益說”底線的前提下，為司法適用提供了一個“開放的解釋平臺”。這點在其后的小田急案中得到了確認，日本最高法院通過解釋城市規劃法的目的、城市規劃決定基準依據關系法令之間的關系和含義，進而根據受害的內容、性質和程度，肯定了鐵道建設項目周圍居民的健康和環境利益不被消解在一般公益中，是應受保護的個別利益。

顯然，在日本城市化高速發展的時期，出現了第三方原告資格的問題，判定第三方利益是否可以獨立于公益受到保護，是解決這一問題的關鍵。起初法院在認定第三方利益是否屬于應受保護的個別利益時，嚴格依照法規明文規定，較大地限制了第三方 “切身利益”范圍。此后，法院通過考慮城市規劃法規及相關規范的目的、規劃行為對第三方權益影響的程度，逐步擴展了第三方應受法律保護的利益范圍，這對我國城市規劃案件中第三方利益保護問題具有啟示意義。在我國，《2002年解釋》第13條第1項對“相鄰權”、“公平競爭權”的認可，相當于把部分反射利益轉化為法律予以保護的個人利益。但在城市規劃案件中，土地用途性質的改變、工程建設的空間布局往往會影響周圍商業機構的人氣、業主的經營利益以及居民在公共服務設施上的基本需求，這些利益不能歸于“相鄰權”或“公平競爭權”的保護范疇，而在城市規劃法及相關法規的條文中，也不能從字面上讀出專門保護這些利益的意旨。對此，有賴于法院靈活解釋城市規劃法及相關規范的目的，并考慮利益受害的重大性，將特定主體的利益從公益中區分出來，進而來認定第三方的原告資格。

(三)利益衡量方法在“權益”要素判斷中的運用

在對城市規劃利害關系人的判定上，因法律規則的不明確，形成了較大的司法裁量空間。對于同一類問題，不同的法院可能會做出不一致的認定結果。此時，利益衡量方法的運用就顯得尤為必要，*參見唐曄旎：《論利益衡量方法在行政訴訟原告資格認定中的運用》，載《行政法學研究》2005年第2期。這需要法院探尋立法的原意，在法律原則的框架內，以社會通識為標準，對各方當事人的利益進行權衡，從而作出應當保護哪一方利益的價值判斷。在當事人之間的利益沖突不涉及第三人，也不影響國家利益和公共利益時，應當選擇優先保護具有明顯價值優越性的利益，如個人生命、健康和人格方面的利益應當優先于財產利益被予以確認和保護；在當事人之間的利益沖突涉及第三人利益時，若屬于同一類型的利益，應當依據被保護利益的影響程度和不被保護利益導致的損害程度來判斷何種利益具有明顯的價值優越性；如果屬于不同類型的利益，則應結合利益位階序列和利益的價值優越性程度進行衡量；在當事人利益沖突影響到國家利益和社會公共利益時，應當以不損害國家和社會公共利益為前提，進行利益衡量。在協調利益關系過程中缺乏相關的法律依據時，法院只能根據社會一般觀念來進行利益衡量和價值判斷。因為法律源于生活，它所呈現和描述的正是世道人心。*參見楊素云：《利益衡量：理論、標準和方法》，載《學?！?011年第5期。

在城市規劃案件中，存在未辦理房屋權屬登記又未實際占有使用房屋的買受人起訴規劃許可的情形。最高人民法院《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條第2款將既沒有辦理所有權登記又沒有實際占有房屋的買受人排除在業主的范圍之外。當上述房屋買受人的權益受到城市規劃行為的不利影響時，他們是否具備利害關系人的主體資格，其他法律規范對此未作出明確規定，這就需要法院運用利益衡量方法來判斷。如在唐小紅訴蘇州市規劃局規劃許可糾紛案中：原告唐小紅既非房屋產權人也非實際使用權人，因而嚴格來說她還不是相鄰權人。但法院考慮到她即將成為房屋產權人，對房屋享有較大的期待利益，若此時不承認其利害關系人身份，非要等到其領取了房屋所有權證才承認，則不利于保護其權益，因此認定其權益與規劃許可之間存在利害關系。*參見陳勇、杜娟：《唐小紅訴蘇州市規劃局規劃許可案——規劃行政許可是否合法判斷標準》，載《人民司法·案例》2008年第8期。在本案中，規劃局作出的規劃許可涉及到公共利益、開發商的經濟利益和唐小紅的期待利益。而這些存在沖突的利益都是受法律保護的，此時需要通過利益權衡，選擇重要的利益給予優先保護?？梢哉f，法院是通過對唐小紅的期待利益、開發商的經濟利益與公共利益之間的權衡，才得出“唐小紅所享有的期待利益較大，必須為該利益提供保護的可能”這一結論的。

三、城市規劃利害關系人的因果要素

“因果關系”要素是在“權益”要素的基礎上發展而來的，其目的在于，確定城市規劃行為與權益受到的不利影響之間是否存在一定的關聯性。只有存在一定的關聯性，法律才能認為利害關系人有足夠的利益推動訴訟的進行。*參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關系要件分析》，載《行政法學研究》2004年第1期。從總體上看，“城市規劃利害關系人”的判定是通過兩個相互牽連的步驟來完成的，首先判斷“權益”的有無，然后判斷“權益”與城市規劃行為之間關聯性的強弱，而后最終確定起訴人有無利害關系人的身份。

按照馬克思主義哲學的觀點，若某個現象的存在會引起另一個現象的發生，則這兩個現象之間具有因果關系，引起某個現象產生的現象叫做原因，被另一現象引起的現象叫做結果。相對于法律而言，這種純粹的事實上因果關系是不存在的，存在的只是作為法律現實的法律上因果關系，即通過立法或司法獲得確認的、作為承擔法律責任基礎的、存在加害行為與加害結果之間的聯系。*參見李川、王景山：《論法律因果關系》，《山東大學學報》1999年第4期。顯然，作為判定城市規劃利害關系人要素之一的因果關系必定是法律上的因果關系，它是以城市規劃行為與利害關系人權益之間的事實上的因果關系為基礎的，立法者或法院根據社會一般經驗和普遍承認的價值觀擬制的結果。

關于如何認定法律上的因果關系，理論界主要有直接因果關系說、必然因果關系說和相當因果關系說。筆者認為，采用相當因果關系說最為適宜。所謂相當因果關系是指除現實情形發生該結果外，依社會一般見解也認為有發生該項結果的可能性。*同④。在城市規劃領域，相當因果關系主要有兩種：一是在通常情況下，如果存在某個城市規劃行為，利害關系人的權益就會發生變化；二是城市規劃行為與其他條件相結合才導致利害關系人的權益發生變化，而這些其他條件是城市規劃作出時已經客觀存在或應當知悉的，*參見鄭文武：《論城鄉規劃利害關系人界定的理論標準和實踐方法》，載《規劃管理》2010年第4期。如規劃許可必須加上被許可人的建設行為，才會與建筑附近居民的相鄰權構成相當的因果關系。

由于“相當因果關系”是一個不確定的概念，因而在判斷城市規劃行為與利害關系人權益之間的關聯性上，留給法院較大的裁量空間。在有法律規范明確規定的情形下，法院只要認為案件中事實上因果關系與法律規定的因果關系十分重合或相近即可判定相當因果關系的存在，如《2000年解釋》第13條規定的競爭權人、相鄰權人、在復議程序中被追加的第三人等。而在沒有法律規范明確規定的情形下，則需要由法院根據立法精神、目的、司法政策以及公平正義的司法理念等來推定事實上的因果關系是否具有法律意義，并將具有法律意義的事實上因果關系確認為相當因果關系。*參見斯金錦：《行政訴訟原告資格——“法律上利害關系”要件研究》，載《公法研究》2005年第2期。

(一)城市規劃行為對起訴人權益的實際影響之分析

就我國目前的司法實踐而言，對于如何判定相當因果關系，尚未形成一套邏輯性較強的通用法則。不過，我們可以從城市規劃案件中總結出判定相當因果關系的關鍵因素。在城市規劃案件中判定相當因果關系是否存在，首先需要確定城市規劃行為是否有可能對起訴人權益產生實際影響，如果得出的結論是肯定的，則表明城市規劃行為與起訴人權益發生變化之間具有關聯性；若城市規劃行為不可能對起訴人的權益產生實際影響，那么城市規劃行為與起訴人權益之間就不存在因果關系。

筆者認為，實際影響是指城市規劃行為對起訴人權益已經造成的影響或將來有相當可能造成的影響，這種影響包括城市規劃行為對起訴人權益產生的法律效果與事實效果。依據我國理論和實務界的主流觀點，“實際影響”指的是行政行為對起訴人權益已然造成的影響或必然造成的影響。然而，在司法實踐中，很難判斷被訴行政行為對起訴人權益的影響是否必然發生，尤其是針對具有較強變動性和技術性的城市規劃行為。城市規劃是對未來的指引，它必須隨著制定規劃時所依據的社會經濟條件的變化而變更，才能保障公益的實現。城市規劃的變更可能會使先前受規劃影響的個人和組織變成不受規劃影響的個人和組織。城市規劃的技術性表現為規劃活動要依照自身的技術標準和規范進行，規劃行為對利害關系人權益的影響也需要運用專業知識進行判斷。但是，法院在處理專業性問題上并不具有優勢，嚴格地審查規劃行為是否必然給起訴人權益造成影響并不現實?；诖耍ㄔ褐灰鶕鐣ǔＳ^念，認為規劃行為有相當可能會給起訴人權益帶來不利影響，就可以確認起訴人的利害關系人身份。鑒于我國行政訴訟立法目的中涵蓋了“預防行政行為侵害合法權益”的意圖*《行政訴訟法》第1條開宗明義：“保護公民、法人和其他組織的合法權益”、“監督行政機關依法行使職權”，這其中就蘊含了保護合法權益“不受可能的侵犯”和“事前監督”行政機關依法行政的意思。參見柳硯濤：《論行政訴訟中的利害關系——以原告與第三人資格界分為中心》，載《政法論叢》2015年第2期。，也有必要承認權益可能受到損害之人的原告資格。

將“實際影響” 作為判斷因果關系的因素，其法律依據為我國司法解釋中關于“對利害關系人不產生實際影響的行為不可訴”的規定。*參見《2000年解釋》第1條第2款第6項和2015年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第8項的規定。該規定與美國司法審查中的“成熟原則”在涵義上有相通之處，即利害關系人請求審查的對象與法院予以審查的對象應是行政機關已經實施終了的行為，而不是尚未成立的或者正在行政機關內部運行的行為。對此，筆者以謝新利與余姚市規劃局等規劃行政復議上訴案以例進行分析。

謝新利對余姚市規劃局核發的《建設項目選址意見書》不服，遂向余姚市人民政府申請行政復議，在行政復議決定維持了該《建設項目選址意見書》后，又提起訴訟。一審法院認為：“根據《城鄉規劃法》第36條的規定，建設項目選址意見書是需要以劃撥方式提供國有土地使用權的建設單位向城鄉規劃主管部門申請核準的建設項目正式立項前的規劃管理措施，其并不確定最終的規劃設計條件，該行為尚未對相鄰土地使用權人和房屋所有權人的相鄰權益產生實際影響，謝新利與該行為之間不存在利害關系。”謝新利提起上訴，二審法院維持了原裁定。*參見浙江省寧波市中級人民法院(2016)浙02行終48號裁定書。在該案中，法院在認定城市規劃行為是否會對起訴人權益產生實際影響時，隱含了對因果關系的判斷：規劃局作出的建設項目選址意見書屬于正在行政機關內部運行的行政行為，它不會直接對起訴人的權益產生法律效果或事實效果；只有待最終的規劃設計條件的確立，才有可能引起利害關系人權益的變化。

筆者認為，法院之所以將“城市規劃行為能否對起訴人的權益產生實際影響”作為判斷因果關系的關鍵因素，主要是基于以下考慮：一是保證規劃機關正常行使職權。規劃機關實施一個規劃行為，往往會經歷許多步驟。在規劃機關實施的規劃程序尚未完結，最終的決定還沒有形成時，法院就介入其中，則會影響規劃管理的連續性與穩定性，甚至會影響規劃管理目標的實現。二是確保案件的正確審理。在規劃機關作出最終決定前，規劃機關與利害關系人之間的爭議性質尚不明確，權利義務關系還沒有最后定型，法院難以及時正確地審理案件。三是降低解決爭議的成本。規劃機關在作出最終決定前，會先作出一些預備性、中間性的決定，其往往被最終決定所吸收，若法院對預備性、中間性的決定直接予以審查并作出裁判，則不利于徹底解決糾紛。因為規劃機關在規劃程序完結后，還會作出最終決定，利害關系人若對最終決定不服，又會提起訴訟，這無疑增加了訴訟的成本。如果利害關系人待最終決定作出后，將預備性、中間性的決定和最終決定一并請求司法審查，并將預備性、中間性的決定違法作為最后決定違法的理由來支持自己的訴訟請求，這樣可以一次性解決爭議。*參見石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學研究》2004年第1期。

(二)起訴人取得權益時點的分析

城市規劃行為能夠對起訴人權益產生實際影響，只表明城市規劃行為與起訴人權益受到不利影響之間存在事實上的聯系，這種聯系并不能保證作為原因的城市規劃行為對其引起的所有結果都要承擔法律責任。對此，還需要對起訴人取得權益的時點進行分析，只有這樣才能確定城市規劃行為與起訴人的權益受到不利影響之間是否存在法律上的牽連關系。

在城市規劃行為作出前，起訴人已取得其所主張的權益的，無論其權益取得方式如何，只要證明城市規劃行為能夠對起訴人權益產生實際影響，就可以肯定起訴人的權益受到不利影響與城市規劃行為之間具有法律上的牽連關系。如在王錫鋼訴寧波市規劃局規劃行政許可糾紛案中：在時間順序上，原告王錫鋼與第三人寧波萬達置業有限公司簽訂商品房買賣合同在前，被告寧波市規劃局向第三人頒發建設工程規劃許可證在后。也就是說，原告王錫鋼的權益是在建設工程規劃許可作出之前就已經取得的。法院據此判定該規劃許可與原告的權益之間具有利害關系。*參見寧波市鄞州區人民法院(2010)甬鄞行初字第24號判決書。

如果在城市規劃行為作出后，起訴人才取得其主張的權益的，其主張的權益同該城市規劃行為之間是否存在法律上的牽連關系，則需要依據起訴人取得權益的不同方式采用不同的判斷標準。若起訴人是通過法律事件取得權益的，則可以肯定城市規劃行為與起訴人所主張的權益之間具有法律上的牽連關系；當起訴人是通過法律行為取得權益的，應當根據起訴人取得權益的動機來認定兩者之間是否具有法律上的牽連關系；如果動機是善意的，就可以認定兩者之間具有法律上的牽連關系；若動機是惡意的，則不宜認定兩者之間具有法律上的牽連關系，因為此時起訴人權益受到的不利影響不應歸咎于城市規劃行為，如果認可兩者之間具有法律上的牽連關系，則任何人均可通過主觀創設法律關系的方式來取得原告資格，這無疑會加重司法機關的負擔并影響行政效率。*參見胡紹娟：《行政法律利害關系人的判定路徑解析》，西南政法大學2009年度碩士學位論文，第17-18頁。張建明等75人訴常州市規劃局規劃行政許可案可以說明這一問題。在該案中，張建明等75人選擇與九龍倉公司簽訂商品房買賣合同時，建設工程規劃許可證已經頒發，相關的建設和交付要求在銷售前已經明確，建筑間距、建筑高度等均已對外公示。張建明等75人是在對自己購買房屋的現有規劃條件知情且認同的情況下與九龍倉公司簽訂購房合同的。由于張建明是在城市規劃行為作出后取得其主張的權益的，并且取得權益的動機是惡意的，因此法院認定張建明等75人與被訴行政行為之間不存在利害關系。*參見江蘇省常州市中級人民法院(2013)常行終字第57號裁定書。

(三)利益衡量方法在“因果關系”要素判定中的運用

起訴人所主張的權益受到城市規劃行為的影響要達到一定的程度，才能通過行政訴訟加以保護。而關于這種權益與城市規劃行為之間的關聯度，法律規范往往對此缺乏明確的規定。因此，法院在認定利害關系人的過程中，會基于社會的一般經驗及主流價值觀，運用利益衡量的方法，將具有法律意義的事實上的因果關系確認為法律上的因果關系。如在上訴人徐穎因行政復議不予受理決定一案中：規劃局變更規劃后作出的新的規劃許可可能會導致徐穎根據協議約定的回搬房屋價值降低。也就是說，新的規劃許可與徐穎主張的可能受到的權益損害之間具有事實上的因果關系，因為某種行為只要對危害結果的產生起了必要條件作用，不論該行為對結果所起的作用方式、程度如何，無論該行為與結果之間的聯系是否合乎一定的規律，這種結果產生的概率有多高，都可以認定兩者之間存在因果關系。*參見張紹謙：《刑法因果關系研究》，中國檢察出版社1998年版，第190頁。但是，由于徐穎是規劃許可相對人的債權人，而法律規范沒有明確規定行政機關在作出行政行為時是否應當考慮債權人的利益，因此徐穎的權益能否得到行政訴訟的救濟需經由法院利益衡量后作出決定。在本案中，法官認為徐穎的權益尚未因規劃變更受到不利影響，徐穎若認為規劃變更致使回搬房屋的價值與協議約定的不符，可以依據協議向拆遷人主張民事責任，從而避免或減輕因規劃變更而遭受的權益損害，因此即使不通過行政訴訟的途徑為其權益提供救濟，也不會導致嚴重的損害結果。*參見上海第二中級人民法院(2005)滬二中行終字第313號判決書。在法院看來，徐穎的利益與規劃許可所涉及的公共利益、拆遷人利益相比，并不具有明顯的價值優越性，因而沒有必要將上述事實上的因果關系確認為法律上的因果關系。

總之，相比于“權益”要素，“因果關系”要素更加缺乏法律依據，而且在理論上也沒有固定標準，因此它更依賴于法院的個案判斷，其中經驗主義的成分也更多一些。而從“權益”和“因果關系”這兩個要素之間的關系來看，“因果關系”有被“權益”吸收的可能性，因為在判斷起訴人是否具有“合法權益”時，往往是從行政主體的義務性條款推定得出結論的，既然權益的存在是由法律規范確認的，那么其實就暗含了行政主體違反義務與“權益”損害之間可能有較強的因果關系。這可以用來解釋為什么在大多數國家“因果關系”要素都遠沒有“權益”要素發展得充分。在我國，由于沒有實行判例制度，而且法官的整體素質有待于提高，因而要法官準確把握“因果關系”要素更為困難。*參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關系要件分析》，載《行政法學研究》2004年第1期。據此，在對城市規劃利害關系人的判定中，應采用以“權益”要素為主、“因果關系”要素為輔的模式。

結語

隨著城市建設步伐的加快與公民維權意識的增強，規劃行政訴訟案件日益增多。其中，城市規劃相對人以外的主體提起訴訟的案件占了很大的比例，而這些主體并非都可納入城市規劃相關人的范疇內。由于法律規范的不明確，如何判定起訴人是否具有利害關系人的身份，也就成了審判實務中一個難點。基于此，本文著重探討了判定城市規劃利害關系人的要素與方法的問題，以尋找合理判定城市規劃利害關系人的路徑，加強保障利害關系人的參與權和救濟權。

[責任編輯：劉加良]

Subject:Judge of Urban Planning Stakeholders in the Administrative Litigation

Author &unit:JI Chenwei

(Law School,Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China)

To judge whether the plaintiffs have the identities of urban planning stakeholders is a difficult problem our country’s judicial practice faces,especially the plaintiffs are not urban planning administrative subjects in this situation.When judging the urban planning stakeholders,at first should identify the "rights and interests " whether exist or not ,and then judge if there is a considerable causal relationship between the "rights and interests" and the urban planning act.In the case of the legal rules are not definite ,the justices judge whether "rights and interests " and " causal relationships " presence or not depend on applying methods of interests balancing.

urban planning；stakeholders；rights and interests factor；causal relationships

2016-11-18

本文系2016年度江蘇省普通高校學術學位研究生科研創新計劃省助項目“城鄉規劃利害關系人權利保護研究”(KYZZ160005)的階段性成果。

季晨溦(1989-)，女，江蘇南京人，南京大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法理論。

D915.4

A

1009-8003(2017)01-0070-10