環(huán)保治理：一場(chǎng)考驗(yàn)城市綜合能力的戰(zhàn)役

文｜本刊記者 邢帆

環(huán)保治理：一場(chǎng)考驗(yàn)城市綜合能力的戰(zhàn)役

文｜本刊記者 邢帆

2017年春節(jié)的北京大多數(shù)時(shí)候是以藍(lán)天為伴的，這讓留在這里過年的人們，感受到了久違的暢快。仿佛這些藍(lán)天是特意陪伴人們告別一年的疲憊，輕松開啟新的年景。

如今人們?cè)絹碓街匾暛h(huán)境保護(hù)，對(duì)水、土、大氣的關(guān)注成為日常。特別對(duì)于2017年來說，是霧霾治理的關(guān)鍵年。2017年是“大氣十條”第一階段實(shí)施的最后一年，確保圓滿完成“大氣十條”目標(biāo)任務(wù)迫在眉睫。就在春節(jié)前夕，2017年省級(jí)“地方兩會(huì)”正在緊鑼密鼓進(jìn)行，各地如何制定今年大氣治理目標(biāo)引人關(guān)注。可見，2017年環(huán)保話題的熱度依然不退，這也標(biāo)志著考驗(yàn)城市綜合能力的戰(zhàn)役并沒有結(jié)束。

聯(lián)動(dòng)治理收效顯著

近幾年來，各省市地區(qū)都主動(dòng)的開展大氣治理，不斷推出環(huán)境保護(hù)的方案，積極應(yīng)對(duì)霧霾帶來的城市問題。其中，聯(lián)動(dòng)治理成效顯著。

2013年10月23日，由6省區(qū)市7部委協(xié)作聯(lián)動(dòng)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在北京啟動(dòng)。三年后的2016年，京津冀及周邊地區(qū)又率先啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作，通過推送預(yù)報(bào)預(yù)警提議，精準(zhǔn)指導(dǎo)各地啟動(dòng)重污染天相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)措施。

為實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，共同應(yīng)對(duì)重污染天氣，依照環(huán)保部要求，三地還修訂并印發(fā)了“污染天氣應(yīng)急預(yù)案”，在預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)了京津冀及周邊地域的統(tǒng)一。

2016年京津冀PM2.5平均濃度下降明顯，截至2016年11月底，三地的“PM2.5平均濃度”和“空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)”這兩項(xiàng)數(shù)值均有好轉(zhuǎn)，其中，京津冀的PM2.5平均濃度同比分別下降了9.5%、3.1%和11.3%。

根據(jù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在京津冀區(qū)域中，2016年京津冀PM2.5平均濃度下降明顯，截至2016年11月底，三地的“PM2.5平均濃度”和“空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)”這兩項(xiàng)數(shù)值均有好轉(zhuǎn)，其中，京津冀的PM2.5平均濃度同比分別下降了9.5%、3.1%和11.3%，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)分別為185天、215天和197天，同比分別增加10天、8天和6天。一系列數(shù)據(jù)證明，京津冀三地空氣質(zhì)量的整體趨勢(shì)確切是在好轉(zhuǎn)。在這樣的基礎(chǔ)上，江蘇、山東等地也已經(jīng)開始效仿京津冀地區(qū)，開展城市聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建覆蓋面積廣闊的區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)。

環(huán)境治理是一場(chǎng)考驗(yàn)城市綜合應(yīng)變能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署能力的戰(zhàn)役。在區(qū)域聯(lián)動(dòng)部署的大框架下，任何一個(gè)區(qū)域內(nèi)城市的動(dòng)作，都將影響聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的發(fā)揮。同樣，所謂聯(lián)動(dòng)并不單純的指城市之間的聯(lián)動(dòng)，還有跨部門的協(xié)調(diào)、共享，跨技術(shù)平臺(tái)的積極應(yīng)對(duì)，聯(lián)合處置。

相信大家在已經(jīng)過去的2016年都有明顯的感受，當(dāng)大氣污染程度達(dá)到預(yù)警程度時(shí)，都是由多部門聯(lián)合發(fā)布預(yù)警的，并且很快就會(huì)有相關(guān)部門的應(yīng)對(duì)措施（停課、停產(chǎn)、限時(shí)交通、限號(hào)出行等），這些都是在各部門數(shù)據(jù)共享的前提下，通過跨平臺(tái)的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)的信息發(fā)布。

此外，據(jù)環(huán)保部今年1月24日下午剛剛發(fā)布的消息，為了應(yīng)對(duì)京津冀及周邊地區(qū)將要到來的重污染天氣，環(huán)保部將重點(diǎn)區(qū)域城市劃分為36793個(gè)網(wǎng)格，利用衛(wèi)星遙感和大數(shù)據(jù)分析，篩選出共計(jì)280個(gè)PM2.5濃度最高的熱點(diǎn)網(wǎng)格，進(jìn)行集中執(zhí)法檢查。

例如在1月24日到26日期間，為應(yīng)對(duì)河北中南部及其鄰近區(qū)域可能出現(xiàn)的重度污染過程。環(huán)保部將京津冀及周邊重點(diǎn)區(qū)域“2+26”城市按照3km×3km劃分網(wǎng)格，共計(jì)36793個(gè)。

“2+26”城市中的“2”，指北京市和天津市，“26”指河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺(tái)等8個(gè)城市，山西省太原、陽泉、長(zhǎng)治、晉城等4個(gè)城市，山東省濟(jì)南、淄博、聊城、德州、濱州、濟(jì)寧、菏澤等7個(gè)城市，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、焦作、濮陽、開封等7個(gè)城市。目前已經(jīng)組織“2+26”城市環(huán)保部門，針對(duì)上述熱點(diǎn)網(wǎng)格開展集中執(zhí)法，檢查政府重污染天氣應(yīng)急預(yù)案落實(shí)情況，限產(chǎn)停產(chǎn)企業(yè)、施工工地落實(shí)情況；檢查重點(diǎn)大氣污染物排放企業(yè)、燃煤供熱鍋爐達(dá)標(biāo)排放和污染治理設(shè)施運(yùn)行情況，以及“小散亂污”企業(yè)清理取締情況，尤其在省界、市界、工業(yè)大院等區(qū)域。

除了“大氣十條”，與之類似的還有“水十條”。環(huán)境保護(hù)部水環(huán)境管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，成立水環(huán)境管理司是貫徹落實(shí)以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心的舉措之一，負(fù)責(zé)全國(guó)水環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。在污染治理方面，工業(yè)集聚區(qū)污水處理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和城市黑臭水體治理等方面初步取得積極進(jìn)展。

重點(diǎn)工作還包括督促京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域落實(shí)2016年底前完成工業(yè)集聚區(qū)建設(shè)污水集中治理設(shè)施、安裝自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)裝置任務(wù)。通過開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，全國(guó)各地設(shè)置飲用水水源防護(hù)設(shè)施3800多公里，拆除飲用水水源地排污口3400多處，全國(guó)22%建制村的生活污水得到處理，畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率近60%。為解決群眾普遍關(guān)注的黑臭水體問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《城市黑臭水體整治工作指南》，完成全國(guó)城市黑臭水體階段性排查工作，建立城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)。

可見，無論是大氣還是水，聯(lián)合治理作為一項(xiàng)行之有效的方式，已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成績(jī)。

直面治霾質(zhì)疑

在各個(gè)環(huán)保項(xiàng)目中，對(duì)于霧霾的治理效果恐怕是質(zhì)疑聲最多的。2016年的治霾效果從數(shù)據(jù)上看似乎是有效的，但從人們的感受上效果卻有較大折扣。不少人抱怨空氣質(zhì)量并沒有數(shù)據(jù)上看上去的舒服，也有不少人表示，2016年大氣治理成效中人為的因素“太不明顯”，所謂的藍(lán)天不過是大風(fēng)的功勞。

今年1月14日，一份由中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《京津冀霧霾治理政策評(píng)估報(bào)告》更是證實(shí)了這一說法。該報(bào)告指出，2013年~2016年京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度明顯下降，但很大程度靠“天幫忙”，“人努力”效果不顯著。報(bào)告建議京津冀治霾政策的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向減少重污染天氣發(fā)生頻率，將PM2.5年均濃度每立方米70微克作為京津冀地區(qū)霧霾治理的過渡目標(biāo)。

2016年北京PM2.5年均濃度為每立方米73微克，超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)109%。北京要完成“大氣十條”中規(guī)定的“2017年P(guān)M2.5年均濃度達(dá)到每立方米60微克”的任務(wù)，意味著今年要在2016年基礎(chǔ)上再下降近20%。

一邊是治霾靠風(fēng)的無奈，一邊是2017年治霾目標(biāo)的艱巨任務(wù)。帶著這樣的矛盾開始的2017年，是不是真的會(huì)如此沉重呢？

有消息稱，2017年北京將繼續(xù)壓減燃煤，計(jì)劃對(duì)700個(gè)村進(jìn)行清潔能源改造，實(shí)現(xiàn)朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山4個(gè)區(qū)和平原地區(qū)基本“無煤化”；供暖季結(jié)束后，北京地區(qū)唯一一家燃煤電廠華能北京熱電廠將停機(jī)備用，全年至少壓減10%以上發(fā)電量；基本淘汰遠(yuǎn)郊區(qū)平原地區(qū)10蒸噸及以下燃煤鍋爐，全市煤炭消費(fèi)總量同比壓減30%，控制在700萬噸以內(nèi)。

同時(shí)，北京將進(jìn)一步加大工業(yè)企業(yè)調(diào)整退出步伐。全面清理整治2560家“散亂污”企業(yè)，再關(guān)停退出500家一般制造業(yè)和污染企業(yè)。此外，還將推動(dòng)實(shí)施六環(huán)路重型柴油車限行，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車30萬輛，新建3000個(gè)新能源汽車公用充電樁。北京市委書記郭金龍?jiān)谇安痪玫牡胤絻蓵?huì)中表示，世界上所有的發(fā)展中國(guó)家只有中國(guó)把PM2.5濃度作為大氣是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。可見，中國(guó)對(duì)霧霾治理的態(tài)度是負(fù)責(zé)的。

此外，在今年各地的政府工作報(bào)告中，都不約而同的添加了環(huán)境保護(hù)的方案。其中：

云南啟動(dòng)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。

湖北明確健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

環(huán)保執(zhí)法力度也有望增強(qiáng)。北京增加環(huán)保執(zhí)法編制,組建環(huán)保警察隊(duì)伍，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法,嚴(yán)厲懲處偷排超排行為。

江蘇明確嚴(yán)格執(zhí)行新環(huán)保法，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法行為。

江蘇、廣東等地強(qiáng)調(diào)推動(dòng)落實(shí)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。

江蘇還在其生態(tài)文明制度建設(shè)上強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”，將積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革試點(diǎn)，完善綠色發(fā)展評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

河北的做法類似于要求其各個(gè)城市立下“軍令狀”。在明確把石家莊大氣污染防治提升到全省重要位置的同時(shí)，其政府工作報(bào)告要求，各地特別是污染嚴(yán)重的市縣,都要制定大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)、城區(qū)工業(yè)企業(yè)調(diào)整退出、工業(yè)園區(qū)調(diào)整、散煤治理、礦山關(guān)閉復(fù)綠等規(guī)劃，明確年度目標(biāo)，定期公開結(jié)果，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警，科學(xué)精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。

城市治霾少不了的三板斧

雖然就目前的情況來看，京津冀地區(qū)霧霾治理距離目標(biāo)還有距離，效果也還需進(jìn)一步加強(qiáng)，但通過對(duì)2016年一年的觀察，也能夠總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。同樣在其他地區(qū)，也不乏優(yōu)秀的治霾方案。

例如監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2015年珠三角區(qū)域6項(xiàng)空氣污染物年均濃度達(dá)標(biāo)新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，其中，年均PM2.5濃度34微克/立方米，比全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市低32%；2016年在氣象不利情況下，空氣質(zhì)量繼續(xù)改善，PM2.5年均濃度為32微克/立方米。對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧解釋說，珠三角在2000年左右就提出大氣復(fù)合型污染，開始考慮PM2.5問題。“那時(shí)還未公開監(jiān)測(cè)PM2.5，但減排方案已開始實(shí)施。廣東用了十幾年時(shí)間取得今天的進(jìn)步，這速度比英、美、日都要快。”

就我國(guó)絕大部分地區(qū)而言，每個(gè)區(qū)域的大氣污染成因，都不外乎產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化工為主、能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主、交通運(yùn)輸方式以柴油為主、管理和執(zhí)法不到位等。因此治理霧霾也無外乎調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、削減燃煤、控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量這三板斧。

那么京津冀地區(qū)的霧霾治理手段上，能不能借鑒珠三角的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀凯h(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長(zhǎng)劉炳江歸納了珠三角地區(qū)治霾達(dá)標(biāo)的原因，他總結(jié)，一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較到位。現(xiàn)在珠三角沒有鋼鐵企業(yè)，沒有大的重工業(yè)企業(yè)，從2000年開始重化工比例不但沒上升，還在下降。“珠三角產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)，跟發(fā)達(dá)國(guó)家走的路子基本上是一樣的。”二是能源調(diào)整比較早，執(zhí)行比較到位。珠三角煤炭消費(fèi)量在我國(guó)是最早下降的，從2005年起，全國(guó)天然氣消費(fèi)量珠三角是最高，“機(jī)動(dòng)車污染控制也是卓有成效”。三是領(lǐng)導(dǎo)重視、管理比較到位。“珠三角環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管理政策落實(shí)比較好，很多有利于環(huán)保的政策，首先是在珠三角形成的，這是一個(gè)很好的范例。”

另據(jù)了解，珠三角地區(qū)建設(shè)了我國(guó)首個(gè)大氣復(fù)合污染立體監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。據(jù)悉，“十二五”期間，科技部還聯(lián)合環(huán)保部等8部門組織實(shí)施《加強(qiáng)大氣污染防治科技支撐工作方案》，開展國(guó)家科技計(jì)劃統(tǒng)籌試點(diǎn)工作，重點(diǎn)推動(dòng)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等3個(gè)區(qū)域大氣污染防治協(xié)同創(chuàng)新，集中開展區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)研究。其中，科技部、環(huán)保部、廣東省政府密切配合，集中優(yōu)勢(shì)科研力量開展珠三角區(qū)域大氣污染綜合防治研究與實(shí)踐，建立全國(guó)第一個(gè)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，引領(lǐng)珠三角空氣質(zhì)量持續(xù)改善。珠三角空氣質(zhì)量改善科研成果為全國(guó)快速實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量“新標(biāo)準(zhǔn)”提供關(guān)鍵性技術(shù)支持，也為其他區(qū)域大氣污染防治提供了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和示范，使京津冀等地區(qū)樹立信心。如按照支撐改善區(qū)域空氣質(zhì)量目標(biāo)，中國(guó)環(huán)科院牽頭組成了京津冀大氣污染防治研究協(xié)同創(chuàng)新體，突破北京市污染源解析等關(guān)鍵科學(xué)問題，

霧霾治理，已經(jīng)逐漸發(fā)展成為最受百姓關(guān)心的幾大話題之一。僅北京三年來投入霧霾治理的金額就高達(dá)360億（北京市財(cái)政局網(wǎng)站公布的2010年至2016年北京市官方預(yù)算及決算數(shù)據(jù)顯示：2014至2016年，北京市大氣污染治理總投入，達(dá)到360億；其中，2015年達(dá)到了134億元，是2010年17億元的7．88倍），平均每天的治霾投資超過3千萬，這樣的投資不可謂不巨大。

面對(duì)這樣的數(shù)字，我們向治霾要一個(gè)說法當(dāng)然是有理由，有依據(jù)的。但也必須要認(rèn)清的一點(diǎn)是，“冰凍三尺非一日之寒”，霧霾的產(chǎn)生是一個(gè)過程，并不是關(guān)停幾座工廠，停駛幾天機(jī)動(dòng)車就能夠解決的。更何況治霾還要兼顧城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)等因素。因此，治霾是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要聯(lián)動(dòng)的是全社會(huì)的各項(xiàng)資源，也需要得到更多的耐心與諒解。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是一蹴而就的，我們解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會(huì)、城市問題更不能通過一朝一夕獲得解決。2017年，我們有更具體的治霾目標(biāo)，有更可靠的經(jīng)驗(yàn)借鑒，有更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，更有高效的科技手段。給治理一點(diǎn)時(shí)間，給2017多一些期待。