“貸款修路，收費還貸”政策思考

徐海成++賈銳寧

摘要：通過對中西部地區與東部地區收費公路盈虧情況進行對比，從“貸款修路，收費還貸”政策調整角度尋求提高收費公路行業整體經濟績效的途徑。分析認為，“貸款修路，收費還貸”政策雖然在一定時期內對行業發展提供了助力，但是也造成了部分地區公路項目過度超前規劃、統貸統還政策適得其反、行業債務風險較大3個方面的問題；中西部地區應在公益性項目與市場化項目細分的基礎上改進統貸統還政策，提高公益性公路項目；東部地區應完善政府與社會資本合作體系，用交叉補助形式緩減中西部地區公路建設資金壓力。

關鍵詞：收費公路；經濟績效；“貸款修路，收費還貸”；統貨統還

中圖分類號：F542

文獻標志碼：A文章編號：16716248（2016）03009707

[GK-2！-2]

改革開放初期，作為經濟社會發展的先行官，中國收費公路建設規模遠不能適應國民經濟的發展需求，迫于財政資金的壓力，國務院在1984年制定了“貸款修路，收費還貸”政策。30年來，在該政策的支持下，中國公路基礎設施建設快速發展，為促進經濟社會持續健康發展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻。與此同時，2014年度全國收費公路收支平衡結果為負1 5711億元，即整體虧損1 5711億元，其中政府還貸公路虧損1 2937億元，這說明“貸款修路，收費還貸”政策制定時蘊含的以收費公路里程建設為先的思想已經不適應現今收費公路的發展，在當下改革的十字路口上，有必要對“貸款修路，收費還貸”政策進行重新思考，嘗試通過政策調整，達到提高行業經濟績效、實現行業可持續發展的目的。

一、“貸款修路，收費還貸”適應性分析

在對“貸款修路，收費還貸”政策提出調整方案之前，有必要先對現階段該政策的適應性進行分析。提出該政策的初衷是為了協調財政資金不足與公路建設需求之間的矛盾，它的適應性建立在兩點前提之上：財政資金相對短缺；擬建收費公路效益良好，具有還本付息能力（這里的還本付息能力有兩層含義，一是收費公路本身經濟效益良好；二是中央財政資本金投入比例得當，使收費公路盈余對償還債務性資金投入存在可能）。

以上兩個條件在政策提出伊始顯然成立。首先，當時中國正處于改革開放之初，財政資金難以彌

補經濟社會發展的巨大資金需求缺口，致使公路建設資金的籌措只能另尋他路；其次，改革開放初期修

建的收費公路多在交通需求旺盛的區域，收費公路建成收費后，基本可以償還貸款本息。但是，隨著中國經濟社會的發展，在30年后的今天，這兩個條件是否依舊成立，就需要重新進行考量。

經過30年的高速發展，中國已經超越日本成為世界第二大經濟體，我們不能再將財政資金短缺作為貸款修路的借口；由于人們的經濟理性，在行業融資渠道單一的情況下，最先獲得銀行貸款的收費公路必然是經濟效益較好的“優質”公路，隨著時間的推移，最終剩下的待建收費公路多是周邊經濟發展落后、車流量較少的“劣質”公路，這些“劣質”公路的建設、運營成本往往又很高。因此，在不考慮收費公路建設、養護、路政等一系列與收費行為無關的固定成本的情況下，運營期總通行費收入甚至都無法彌補運營期對收費公路進行收費所產生的總成本，說明對建成公路進行收費是一種不經濟的行為。同時，統貸統還與“收支兩條線”政策都是在“貸款修路，收費還貸”的背景下為了平衡“優質”公路與“劣質”公路的經濟性而提出的，這在一定時期雖然發揮了積極的作用，但是可以預見到，這些臨時性的政策在不久的將來會很難繼續平衡這一矛盾。

可見，“貸款修路，收費還貸”政策提出時的客觀條件現在并不完全具備，因此有必要對該政策的效果重新思考。

二、“貸款修路，收費還貸”政策產生的問題

（一）政策逐利性導致收費公路過度超前規劃

交通基礎設施建設必須適度超前已是共識，因為公路基礎設施產業具有先導性，是國民經濟發展的基礎，地方政府需要對本地區收費公路進行適度超前規劃。但是，地方政府對收費公路的建設熱情遠遠超過了適度的程度，因為在政績考核“唯GDP論”的情況下，公路基礎設施的修建能直接推動經濟發展，導致公路尤其是高速公路過度修建（封閉的高速公路不但方便收費，也能避免其他等級公路在未來規劃中改建為高速公路時遇到的資金和審批問題）。

地方政府愿意修路，但負責投資的省交通投資集團卻囊中羞澀，在這種情況下，“貸款修路，收費還貸”政策就為地方政府提供了政策融資手段，地方政府更多從政績出發過度超前規劃，盲目上馬收費公路項目，造成不少收費公路車流量很小，項目遠無法按期還本付息，導致大量虧損。西部地區這種情況尤為嚴重，2010年的數據顯示，東、中、西部人口數量與經濟狀況（GDP）依次遞減（分別為41∶32∶27和57∶24∶19），而收費公路規模則為U型（32∶19∶49），除了西部地區二級收費公路較多這一直接原因以外，過度依賴基礎設施投資拉動經濟增長與政策逐利性才是導致西部收費公路過度超前發展的更深層次的原因[1]。

（二）統貸統還適得其反

如前文所述，“貸款修路，收費還貸”政策導致了許多不具有還本付息能力的收費公路建設運營，這些項目往往不能按期還本付息。為了平衡收費公路項目之間的經濟性，統貸統還政策應運而生。統貸統還就是按照政、事分開的原則，組建不以盈利為目的、國有性質的政府還貸型收費公路發展集團公司，由該公司負責對本省或市行政范圍內的政府還貸型收費公路實行統一規劃建設、統一籌集資金、統一運營管理、統一維修養護和統一償還債務。公司設立全省或市行政區范圍內的收費公路“發展基金”，將收費收入、轉讓經營權收入與發行債券所得收入等納入其中，統一管理。

統貸統還政策在平衡地區內收費公路經濟效益的同時也產生了許多問題。第一，東部地區與中部效益較好的省份可以依靠盈利的項目為經濟效益較差的項目緩解還貸壓力，但是中、西部地區的收費公路車流量較小，能產生盈利的項目偏少，加之資金投入比例限制，短期內通過統借統還實現這些地區收費公路的盈虧平衡不太現實。第二，該政策的運行實際是隱藏了低效率問題，使收費公路經濟績效偏低的問題弱化，我們要認清這一政策只是一定時期的權宜之計，而不是解決問題的長久之策。第三，個別地區把統貸統還作為政策擋箭牌，認為行政區域內仍有無法還本付息的收費公路，需要效益良好的收費公路項目繼續運營以平衡盈虧，以此為借口使部分收費公路延期收費，為行業帶來極大的社會輿論壓力。

（三）債務風險較大

“貸款修路，收費還貸”政策引起中國收費公路發展過度超前規劃，對交通主管部門乃至銀行帶來一定債務風險。交通運輸部發布的《2014年全國收費公路統計公報》顯示，截至2014年底，全國收費公路建設累計債務性資金投入為42 6520億元，占收費公路累計建設投資總額的694%。其中，銀行貸款40 0806億元，其它債務2 5714億元，分別占累計債務性資金投入的940%和60%。全國收費公路債務余額為38 4514億元，占累計建設投資總額的626%。可以看出，中國收費公路建設資金有近70%為債務性資金，這其中又有逾90%為銀行貸款，體現出中國收費公路投融資渠道的單一性，這種以銀行貸款為主的資金結構放大了公路的債務風險[2]。

同時，中國收費公路承擔的社會交通量占比在不斷上升，隨著收費公路交通量的穩步上升，未來通行費收入的增加可以對償還債務起到一定的支撐作用[3]，基于這個原因，交通運輸部公路局發布的《2014年全國收費公路統計公報》解讀認為：“從長遠看，待大規模建設高峰過去，建設規模會降下來，路網處于穩定完善，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務規模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。”本文認為這種把債務風險的緩解寄托在未來收費公路車流量的增長，顯然不是明智的選擇。因為在未來一定時期內，收費公路的建設主要集中在西部交通量偏小的地區，這些收費公路項目往往呈現“越收費，越虧損”的狀態，如果“貸款修路，收費還貸”政策不作調整，通行費收入很難對償還債務起到作用。

三、政策調整的對策及建議

收費公路的經濟績效更多是取決于收費公路在路網中的作用，而收費公路所在地區的經濟發展狀況與收費公路本身的經濟績效并沒有絕對的關系。但是，區域經濟的發展狀況往往決定著運營成本與車流量的多寡，這些都影響著收費公路的經濟績效；而且中國收費公路屬于屬地管理模式，政策的調整往往隨行政區域的不同而不同。因此，這里以地理區域為著眼點對“貸款修路，收費還貸”政策的調整進行分析。

中國東部、中部、西部的收費公路發展狀況有很大差別，其中東部整體績效較好，而中、西部地區因為交通量較小、運營管理體制落后導致經濟績效較差。當然，并非東部所有地區的經濟績效都比中西部地區好，東部也存在如山東省這樣年虧損1591

億元的省份。所以，這里僅僅是針對不同地區較共性的問題來對“貸款修路，收費還貸”政策作出分地區的調整建議。

（一）中、西部地區

中西部地區收費公路經濟績效差，有些省份地區甚至出現“越收費，越虧損”的極端現象。表1、表2是2013年與2014年中部和西部地區收費公路盈虧情況。從表1與表2可以看出表1、表2、表3數據由《2013年全國收費公路統計公報》與《2014年全國收費公路統計公報》整理而來。，中、西部地區除了西藏沒有收費公路外，只有安徽兩年均未出現虧損，其余各省（直轄市，自治區）均出現不同程度的虧損。其中中部地區2014年整體虧損3691億元，平均每省虧損461億元，西部地區2014年（不包含西藏）整體虧損6744億元，平均每省（直轄市，自治區）虧損674億元。

同時，在有數據支撐的省份（湖南、內蒙古、貴州、新疆沒有2013年相應數據，西藏沒有收費公路），中、西部地區只有安徽與四川2013年至2014年收費公路虧損在減少（或盈余在增加），其余各省（直轄市，自治區）2013年至2014年虧損均呈遞增趨勢。可以預見，隨著中國收費公路建設逐步向西部地區、山區延伸，如果仍延續以往“貸款修路，收費還貸”的傳統政策，不進行一定的政策調整，這一虧損額度尤其是西部地區的虧損額還要不斷上漲。

1公益性項目與市場化項目細分

收費公路項目分為公益性項目與市場化項目[4]，具體可以根據收費公路建設、養護、路政費用等與收費行為無關的固定成本（A）、運營期總通行費收入（B）與運營期收費總成本（C）的關系分為3類，其中A指貸款本息以及收費公路不進行收費也要產生的費用（如養護費用與路政管理費用），B指運營期通行費收入，C指運營期與收費行為相關的運營成本。第一類，B>A+C，說明運營期通行費收入不僅足夠支付運營期各項與收費行為相關的運營成本，還可以支付貸款本息以及那些與收費行為無關的費用，這類收費公路項目運營期滿可以產生盈余。第二類，B>C、B

第一類項目屬于“優質”項目，可以進行市場化運營，第二類項目將A+C-B部分通過財政補貼（要合理確定財政性資金投入比例，使市場資金投入量不偏離其合理回報范圍），也能達到市場化運營的臨界條件，而第三類項目則不具備市場化運營的可能。從2014年中西部各省（直轄市、自治區）盈虧情況來看，中西部地區除了安徽省以外，整體情況均是B

然而在現行政策下，無論何種項目，都統一采用“貸款修路，收費還貸”政策，形成大面積虧損。因此，如果將不同項目的公路進行細分，區別對待，可以有效提高經濟績效。其中，第一、二類項目符合市場化條件或者經過政府補貼可以達到市場化條件，仍可采用原先“貸款修路，收費還貸”的政策模式，這兩類項目統稱為市場化項目；西部地區車流量偏少，但是許多收費公路出于社會價值、軍事價值、政策價值考慮仍需建設，若是對其收費，會出現第三類情況，造成經濟損失。應該將此類項目定義為公益性項目，以便和經濟效益較好的市場化項目進行區分，使不適合市場化的項目退出市場，減少虧損從而提高績效。而政策資金向公益性項目傾斜，使有限的財政資金發揮最大的效用。

2重塑“兩個公路體系”在對市場化項目與公益性項目進行細分的基礎上，公益性項目無論采用何種運營模式都會形成收支缺口，根本原因在于公益性收費公路所在區域的車流量偏小。采取政府還貸的運營模式，勢必會出現“越運營，越虧損”的局面。而采用經營性公路的模式更是不切實際，因為作為理性經濟人，沒有人會接手一份必然虧損的項目。因此，中西部地區的公益性項目應由政府財政兜底建設資金，并免收通行費，使公路回歸公益性本質。當然，在這一過程中仍需依托市場，由政府間接提供的方式建設收費公路（如BT模式），來規避政府直接提供所導致的政府尋租等問題，在建設環節提高經濟績效。同時應該注意到，財政資金相對短缺時，如果免收通行費，在沒有“收費還貸”的情況下，如何有效利用社會資本成為一個新的問題。本文認為可以采取影子收費的模式（屬于PPP模式的一種，下文將介紹），一方面使公路回歸公益性本質，另一方面可以吸引社會資本投入公路基礎設施的建設中。

現有“兩個公路體系”中，非收費的普通公路體系提供基本公共服務，主要由國省干線和農村公路

組成，具有覆蓋范圍廣、服務均等化等特點，以政府公共財政投入為主。收費公路體系提供效率服務，主要由高速公路為主體組成，是中國公路網的主骨架。然而，普通公路與高速公路的區別只是技術等級不同，與是否適合“收費還貸”政策沒有直接關系，因此現有的“兩個公路體系”會導致經濟效益較差的公益性高速公路項目盲目采用“收費還貸”政策，形成效率損失。當財政資金相對充裕時，使公益性高速公路項目完全回歸其公益屬性是對“兩個公路體系”的一個沖擊。

從長遠看，“貸款修路，收費還貸”的公路投融資模式應成為政府公共財政投資公路建設重要和有益的補充，而不應成為主導[5]。因此，在財政資金允許時，應將公益性公路項目納入非收費公路體系，按照普通公路管理，重塑“兩個公路體系”，不僅能使這些社會效益高于經濟效益的項目回歸公益性本質，而且能夠有效提高收費公路行業的整體績效。

3逐步減少政府還貸性收費公路理論和實踐都證明了政府還貸性收費公路的運營效益總體要比經營性收費公路差，中西部地區尤其是西部地區卻多以政府還貸性收費公路為主。截至2014年底，西部的陜西省政府“收費還貸”公路4 62578 km，經營性收費公路59012 km，分別占收費公路里程的8869%和1131%。中部的山西省政府“收費還貸”公路4 6450 km，經營性收費公路1 4059 km，分別占收費公路里程的768%和232%。這與東部浙江省政府還貸收費公路4838 km，經營性收費公路4 9349 km，分別占收費收費公路里程的89%和911%的比例相差甚遠，而浙江省政府還貸收費公路在2014年盈余25億元，是少數幾個盈利的省份之一。

在原有公路項目沒有明確分類時，由于社會資本的逐利性，經濟效益低下的公益性項目往往無法市場化運營，只能采取政府還貸的運營模式，因此西部地區因為公益性項目較多的緣由導致政府還貸公路比例較高，在現有行政壟斷體制下，這進一步降低了中西部地區收費公路行業的經濟績效。一旦對公路項目進行細分，將公益性項目回歸其公益性本質，市場化項目的運營模式完全可以以經營性為主，繼而逐漸減少中西部地區政府還貸性收費公路的比例，從而提高運營效率，這種通過提高運營效率來節省資金的方式可以看作是一種隱性的籌資行為。

4統貸統還政策需隨之調整在“貸款修路，收費還貸”政策做出調整之前，中西部地區能產生盈余的收費公路項目少之又少。以西部地區的陜西為例，2014年總計虧損3728億元，面對如此大的整體虧損，無論陜西省政府如何統一協調，都很難通過統貸統還政策平衡省內項目盈虧。簡而言之，能夠產生盈余的項目對于整個地區為數眾多的虧損項目而言實在是杯水車薪，統貸統還政策無法發揮其應有作用，該政策在中西部地區的實施往往弊大于利。

如果“貸款修路，收費還貸”政策能做出調整，在統貸統還政策中也應將市場化項目與公益性項目分類對待。其中市場化項目仍延續之前的統貸統還政策。而公益性項目則不進行收費，由財政資金建設、管理及養護，不再參與統貸統還。這樣可以使經濟效益較好的市場化項目互相平衡盈虧，不會因為公益性項目的虧損而導致統貸統還政策失靈，最大限度地發揮政策的作用。同時，還必須隨之進行“收費站點撤并”與“收費標準調整”等配套舉措，降低道路使用者負擔，兼顧各方利益，減少社會矛盾，保障政策順利調整[6]。

值得一提的是，2015年7月21日交通運輸部發布了《收費公路管理條例》修訂稿，將統貸統還政策調整為統借統還：政府收費公路中的高速公路實行統借統還，以該路網實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現行規定。所謂統借統還，即在一省范圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”。交通運輸部法制司副司長魏東表示，以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理，可降低政府收費公路的融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，降低政府性債務風險。此外，若仍以路段為單位核算收費標準和期限，會影響路網的整體性和通行服務效率[7]。這一調整并不能解決上文提到的統貸統還造成的3個問題，因此，本文認為統貸統還政策的調整仍需以公益性項目與市場化項目劃分為前提。

（二）東部地區

東部地區收費公路整體效益較中西部為好。表3是2013年與2014年東部地區收費公路盈虧情況。由表3可知， 2013年上海盈余12億元、江蘇盈余05億元；2014年上海盈余18億元、浙江盈余25億元、廣東盈余39億元。在2013年全國整體虧損661億元與2014年全國整體虧損1 5711億元的情況下，這樣的經濟效益實屬不易。

1堅持統貸統還，實現地區間轉移支付

東部地區許多省份雖然存在少數經濟效益較差的公路項目，但是仍然可以通過在各地區實行統貸統還政策來實現整個地區的盈虧平衡。當然，對項目的細分可以最大限度地解決統貸統還政策帶來的問題。但是，任何政策的調整都有成本，對項目的細分以及后續政策調整也需要付出一定的成本。因此，如果統貸統還政策在東部地區的實施仍然利大于弊，那么不做出調整將是更加經濟的做法。歸根結底，東部地區部分項目經濟效益偏低而導致整個地區收費公路行業經濟效益偏低的問題并不十分明顯，在一定時期內無需對政策進行明顯調整，只要沿襲原有統貸統還政策即可基本平衡地區內的盈虧，如江蘇省雖然在2014年虧損05億元，但是在2013年卻盈余05億元，一定時期內可以做到盈虧平衡。

東部發達地區在確保自身盈虧平衡的基礎上，應探索地區間的轉移支付制度，努力促進全國范圍內收費公路行業的盈虧平衡。尤其是將東部地區的盈余轉移支付至中西部落后地區的公路建設中，緩解中西部地區公路建設融資壓力。這一制度可以看作是統貸統還政策向全國范圍的一種延伸。世界銀行 2007 年發布的《中國高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》報告就曾經指出：“為滿足中西部交通量不足地區公路的需求，中國政府可以考慮采用全國統一路費征收政策。這一政策目標是將成熟高速公路上的收入轉移到欠發達省份低容量和非盈利公路的建設上。這一方法旨在彌補部分省份的收入不足，直至所有公路債務完全償清為止。許多國家，尤其是歐洲國家的收費公路發展運用的都是這種方法。以日本和法國為例，這類交叉補助被認為是支持高速公路網發展的關鍵手段。”[8]

2采用PPP模式，完善投融資體制改革開放以來，東部地區尤其是東部沿海地區的經濟發展一直走在全國前列，從未來的發展趨勢來看，這一地區將在全國經濟發展中承擔雙重任務：一是擔負起先進技術研發，促進國家產業結構升級，提升國家經濟競爭力，維持全國經濟持續增長的作用；二是為西部大開發和全國區域經濟的協調發展提供有力的支持。因此，在收費公路行業內，東部地區也應起到這種引領作用，積極完善“貸款修路，收費還貸”政策，通過政策的完善提高經濟績效，同時為西部落后地區積累經驗。

東部地區未來仍有收費公路建設需求，《廣東省2013年至2017年高速公路建設計劃》顯示廣東省2015年后仍有4 730公里的高速公路建設規劃，同時，廣東省收費公路運營效率也存在進一步提升的空間。這就需要解決“怎樣貸款”與“怎樣收費”的問題，在今后的實踐中探索并完善投融資體制，建立中央、地方和私人企業共同參與，政府和市場邊界合理劃分的規范有序公路建設投資格局。

PPP模式是一種政府與社會資本合作的模式，也是公共基礎設施的一種項目融資模式。該模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。依據被特許者報酬來源不同，可以將PPP模式分為兩種基本特許模式：收費特許與“按績效支付”特許（影子收費）[9]。收費特許模式已經被中國收費公路行業所熟識，BOT模式就是典型的收費特許模式。而“按績效支付”特許在中國收費公路行業則較新穎。該模式可以緩解政府債務

問題，產生的債務由私營企業承擔，政府在特許期限內只需逐期支付一定數額資金，這與一次性支付公路建設資金相比減少許多壓力[10]。同時這種模式還能解決“公路不收費”與“吸引社會資本”的矛盾，是下一步中國收費公路行業需要積極探索和嘗試的公路融資模式。東部地區站在經濟發展的前沿領域，應該率先完成PPP模式在收費公路行業的應用，豐富“貸款修路，收費還貸”政策內涵，以供中西部地區學習借鑒。

四、結語

收費公路的經濟績效與其所在地區并沒有絕對的關系，以地區分類來對“貸款修路，收費還貸”政策進行調整主要是考慮到中國公路的屬地管理模式。因此，按地區分類調整只是一個宏觀的著眼點，而按收費公路項目的經濟性與公益性分類調整才是核心。

中西部地區以公益性項目與市場化項目的細分為前提，對兩類項目的建設、養護與管理實行不同的體系。市場化項目基本沿襲之前的“貸款修路，收費還貸”政策，而公益性項目由財政資金提供，盡力回歸其公益性本質，不再進行收費，打破凡是高速公路就收費的政策慣性。在此基礎上，與減少政府還貸性收費公路比例、調整“統貸統還”政策等配套措施結合，重塑中西部地區收費公路體系，提高行業經濟績效。而東部地區仍需作為行業發展的前沿試點，不斷完善投融資體制與PPP模式在行業的應用，豐富“貸款修路，收費還貸”的政策內涵，在穩定與提高本地區行業內經濟績效的基礎上對中西部落后地區提供資金與經驗上的雙重支持。

參考文獻：

[1][WB]王姣娥，莫輝輝，焦敬娟中國收費公路基礎設施與財務狀況的空間格局[J]地理研究，2013，32（11）：20792091

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[4]國家發改委宏觀經濟研究院課題組高等級公路收費與融資問題研究[J]經濟研究參考，2004（5）：2232

[5]向朝暉對我國“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式的探討[J]經濟師，2009（3）：5253

[6]沈群，黃曉明“統貸統還”模式對收費公路融資的作用研究[J]建筑經濟，2008（7）：6266

[7]劉志強高速公路將長期“用路者付費”[N]人民日報，20150722（2）

[8]王燕弓構建中國特色“公路兩個體系”發展戰略[J]新視野，2014（4）：5054

[9]虞青松以PPP模式引導中國收費公路建設模式轉化[N]東方早報，20150217（B05）

[10]樊建強，徐海成不完全信息條件下收費公路利益相關者博弈均衡及對策[J]長安大學學報：社會科學版，2014，16（3）：3137