外來務工人員公共服務經費投入研究

張穎+吳杰+宋明偉

摘 要：隨著城市現代化的發展，城市農民工的公共服務逐漸被人們關注。根據發達國家，如英國與加拿大的歷史，我們可以吸取其中的經驗，提出一些政策建議。如政府對待城市農民工樹立“以人為本”的公共服務理念，政府內部要建立一整套城市農民工公共服務的體系，政府與國有企業建立“績效導向”制度，提高辦事效率等等，并且要注意符合中國的國情。

關鍵詞：公共服務；改革特色；農民工；經驗借鑒；英國；加拿大

中圖分類號 F249.27 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）05-0026-03

Abstract：Since the reform and opening up，the public service of migrant workers in cities has been gradually concerned by people. According to the developed countries，such as Britain and Canada's history，we can learn from the experience，and puts forward some policy suggestions，such as migrant workers to the city government to establish a “people-oriented”concept of public service，the government should establish a set of migrant workers in city public service system，the establishment of government performance oriented system and state-owned enterprises，improve the work the efficiency and so on，and pay attention to meet the conditions of Chinese.

Key words：Public service；Reform characteristic；Migrant workers；Experience reference；The United Kingdom；Canada

農民工是由于社會城市化、工業化、現代化的發展，農村人口向城市遷移，以彌補城市勞動力不足而出現的一支新型的勞動大軍。他們為城市現代化建設做出了巨大努力。然而，大部分城市農民工并沒有享受與市民平等的公共服務，如子女教育、醫療、就業、住房和社會融入等方面。英國和加拿大這樣的發達國家曾經也出現過這樣的情況，他們的公共服務也曾面對多方面的問題，雖然英國與加拿大同我國的國情不同，出現的問題也有所差異，但是這兩個發達國家采取的決策值得我們借鑒。

1 英國外來務工人員公共服務投入情況

1.1 英國公共服務改革 在14、15世紀，隨著遠洋航行以及新航路的開辟，英國涌現了大批新興的資產階級和地主貴族。他們采用野蠻的手段壓迫農民。他們把搶占的土地圈起來，大力發展養殖業，所以“圈地運動”從此出現。失去土地的農民被迫離開土地，進入城市，以謀求生路。大量的人力與資源從農業部門轉移到工業部門，他們為社會的工業發展提供了資源與動力，促進了社會的發展，推動了人類社會的進步。大批的農民工如雨后春筍般涌入城市，但是城市的資源是有限的，在這樣的轉型期中，城市不能滿足農民工的住房、醫療衛生、生活條件與就業的需求。這給農民工們帶來了生活上的困難，如社會污染變嚴重、貧富差距拉大、死亡率上升。在這種情況下，英國政府用“自由放任”的模式管理社會，對農民工不管不問，任由他們自生自滅。因此失去土地和工作的農民工們在城市里引起了各種犯罪問題，如偷盜、毆打、殺人等等，這引發了社會的矛盾與沖突。于是，英國政府采用了“血腥法令”的政策，用暴力壓制難民引發的動亂，結果效果并不樂觀，它不僅加大了城市與鄉村的矛盾，而且加深了資本家與城市農民工的鴻溝。

1601年，英國政府頒布了《濟貧法》；1834年，英國國會完善了本法的修訂案，規定為城市農民工提供住房與工作；1848年和1875年兩次通過了《公共衛生法》以及1866年通過《環境衛生法》，制定了改善農民工居住衛生環境的制度。

緊接著，英國頒布《養老金法》，決定給70歲以上不需要繳納費用的老人們養老金；1871年的《工廠法》嚴禁雇傭16歲以下的女工；1880年《雇主責任法》規定雇傭者必須對雇工的工傷承擔相應的責任，履行相關的義務；1912年《最低工資法》為農民工基本生活提供了保障，讓他們能夠在城市里站穩腳跟；1902年《教育法》規定政府可以給貧困兒童提供校園食宿，這些資金由志愿者捐款籌集或者由公共福利基金支付；1890年《住房法》規定地方人民政府可以為其居民建造房屋，從而結束了以前住房只能由通過私人或者住宅公司建造的慣例[1]。

綜上可知，這些法律保護對象主要針對從農村向城市遷移的農民工，提供的公共服務也涉及到農民工的醫療、衛生、就業、保險、住房、子女教育等方面問題。英國通過以上改革逐漸由一個自由放任的資本主義社會成為了初具形態的福利社會。在政府部門、企業相關部門與市民的幫助下，外來務工人員的居住環境和生活有了明顯的改善，社會經濟快速發展，緩解了階級矛盾，增強了社會的穩定與和諧，它使英國從自給自足的模式改變成了政府無所不能、無所不包的新型模式[2]。

1.2 英國外來務工人員公共服務改革的特點 政府增加了對外來務工人員公共服務的投資和關注。據英國數字統計，針對城市外來務工人員的社會福利與保障支出，從1951年的20.74億英鎊增長到1983年的685億英鎊，增長27倍，然而國內的經濟生產總值增長卻不足1倍。1977—1979年，社會福利開支占國民收入的43.5%。[3]

建立完善的法律體系。圈地運動后早期頒布的《濟貧法》，隨后頒布《國民補助法》《國民醫療保健法》等一系列法律法規，都涉及到了城市外來務工人員公共服務的方方面面。

加強政府干預。自由放任的資本主義國家容易出現一部分人的需求得不到滿足，此時需要政府出面調控，將公共事業國有化，監督和執行公共服務。

實際上，傳統公共服務模式也存在不足之處：（1）福利支出過大，政府財政壓力過大；國有企業缺乏有限管理，效率變低和全民勞動積極性變低；（3）政府過多的干預，嚴重地牽制社會經濟發展，也就是“政府失靈”[4]。

2 加拿大外來務工人員公共服務投入情況

2.1 加拿大公共服務現狀 加拿大經濟實力雄厚，外來務工人員相對較少，有著完整的公共服務保障制度，均等化的福利制度已經深入民心。尤其是對貧困弱勢群體，有著可靠的保障底線，以化解所有人民突發情況遭遇的經濟風險和危機。

加拿大不實行城鄉戶籍制度，沒有農村與城市戶口差別的待遇。因此外來務工人員可以隨意去城市居住，也不會遇到城市長期居民的排擠，加拿大城鄉公共服務同等享受最主要原因是：第一，加拿大城鄉之間收入相差不大；第二，城鄉之間生活方式差別也不大，城市里提供的公共服務，農民居民也照樣享受。尤其是在網絡發達的今天，城鄉已經實現了一體化，公共服務也實現了均等化。

自加拿大聯邦福利政府成立以后，國家開始加強公共服務的建設，頒布了系統性的福利保障法案。極大地提高了外來務工人員的生活保障水平和生活質量，如失業保險、醫療保險、收入維護計劃、義務教育等方面。具體規定：（1）失業保險。在加拿大工作的人可以享受失業保險，失業可以領取一年的保證金，其數目相當于其最近從事工資的60%；（2）醫療保險。加拿大全面實行全民保健計劃，居民可以免費享受醫療服務；（3）家庭津貼。凡是有18歲以下兒童的貧困家庭，均可享受政府部門給予的家庭津貼。（4）中、小學義務教育。加拿大實行12年制義務教育[5]。

2.2 加拿大外來務工人員公共服務經費投入特點

2.2.1 國家政府樹立“以人為本”的公共服務的思想 “取之于民，用之于民”的服務態度。加拿大在政府提供公共服務時人性化特色主要具體體現在以下五點：（1）18歲兒童以下接受義務教育不繳納學費；（2）失業人員可以維持基本生活標準；（3）全民可以享受最基本醫療服務；（4）養老有保障；（5）全民住房有保障，政府還會提供補貼[6]。

2.2.2 績效管理體系的建立 加拿大對各項提供公共服務的流程，設立了一套全面的績效考核指標，用于評價政府工作人員和政府的工作態度、辦事效率等。另外，將政府提供的公共服務在網上予以公示，使得民眾了解提供的公共服務的范圍以及程度，并且通過民眾的反饋建議和評價，督促、評估公共服務體系的系統。除此之外，加拿大政府實行政府預算制度，使各個部門能夠被合理地安排各種有效資源。

2.2.3 政府組織和機構進行改革 在1993年，加拿大政府削減內部機構及工作人員，從大約40個單位到合并為24個單位，基本精簡為原來的1/2。將很多負責財務支持和提供衛生服務的機關整合，產生了人力資源部，這一舉措融合了不同部門的用途，并構建了清晰的關系機構，明確各單位的責任，提高辦事效率。1994年，自由黨實施“調整政府機構，削減人員”方案，這個計劃嘗試融合政府相關部門的職能，再次深度地簡化了政府機構。直到1998年，加拿大政府部門削減為23個，大約減少為原來的2/3，公務員減少了2/3，政府財政支出大幅度減少，這明顯地降低了政府財政赤字，使政府工作效率明顯提高[7]。

2.3 英國與加拿大公共服務投入對我國的啟示 根據英國與加拿大兩個具有代表性的發達國家，我們能夠達成一個共識：隨著社會城市化、現代化、工業化的潮流，農村的多余的勞動力轉移到城市是一個不可避免的趨勢。那么要保證城市現代化的建設，以及社會經濟的發展，就必須要保障城市農民工公共服務。我們可以借鑒以下六點：

2.3.1 取消城鄉戶籍制度，從根本上實現城市農民工與市民均等化 保障城市農民工種種權力和利益的基礎就是改進城鄉戶籍制度。在我國社會體制改革的背景下，過去的戶籍制度很顯然阻礙了我國城市現代化的發展，增大了城鄉收入差異，激化了社會的矛盾與對立。首先，它切斷了城市農民工加入城市的機會；另外，它們被權利所綁架，這毫無疑問使得城市的農民工不能享受應有的權利。

由此可知，改革戶籍制度，意味著我們要打破城鄉二元結構，讓城市農民工能夠像城市居民一樣，在權利和地位上實現均等化。

2.3.2 確立“以人為本”的公共服務思想，建立一整套城市農民工公共服務的體系 建立以人為本的理念要求政府人員要深入民眾，進行調查城市農民工真正最急迫、最需要的公共服務，以這樣的需求為依據建立一系列的公共服務體系。讓大量農民工涌入城市而產生的壓力得以緩解，使得因勞動力遷移給社會帶來的消極影響得以減輕，同時降低了城市化的社會成本。

2.3.3 加強保障農民工權益的法治建設 政府要建立一套完備的法律體系，全面覆蓋城市農民工的基本利益，保障農民工能平等地享受公共服務。首先，加大對農民工《勞動合同法》《就業促進法》的了解與宣傳，確保農民工在就業時和雇主簽署勞動合同，通過法律手段保護自己的權益，并且監督部門要認真檢查執行力度；其次，要加快編制和完善基本的相關法律和規范性文件，比如完善《勞動法》等一系列的勞動法律制度，細致地劃分與之配套的有關法律，獨立地制定《反歧視法》《企業職工民主管理條例》，經過以上一系列法律手段，確保城市農民工在就業中的權益的均等化[9]。

2.3.4 建立“績效導向”制度，提高辦事效率 對政府部門而言，讓政府人員了解考核標準，流程和細節，將績效與薪酬與晉升綁定在一起，從而提高政府人員的積極性，提高辦事效率；對于國有企業，選擇目標管理制度，從上而下，將目標逐層分解，責任分明，責權到人。這樣的管理模式的優點是易管理、易考核、調動每個人的積極性；與此同時要將國有企業與政府提供公共服務的詳細情況公開給公眾，這樣不僅可以讓民眾了解具體的公共服務政策，而且民眾作為強大的監督機構，避免腐敗。

2.3.5 雇主和政府的協調配合，確保各項措施落實 社會保障體系保障農民工基本的生存權利，政府的績效考核保證社會保障制度落實，但是雇主也要承擔一定的責任，給農民工提供一定的社會保險金的同時，農民工繳納一定的社會保險金、失業金及承擔一定的醫療費用，以減輕政府財政壓力。在政府和企業主同時重視城市農民工社會保障，雙方積極合作而不是相互推脫義務的情況下，城市農民工才能合理、有規律地轉移，從而增進社會的穩定和加快社會的進展[9]。

2.3.6 探尋適合國情的城市農民工公共服務部門改革道路 由傳統的早期英國公共服務弊端，我們可以得出結論：增加投資和過分的政府干預會帶來人民群眾對救濟金的過分依賴性，政府部門管理失效等一系列問題，因此，英國的早期傳統模型不適合當時的國情。同理，我國有我國特殊的國情，在同外國經驗進行對比、分析的時候，要分明異同之處，量體裁衣，不能在戰略和謀略上“一刀切”，只有如此，才能建立適合中國國情有特色的公共服務體系。

參考文獻

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[4]周學榮.英國公共服務改革及其啟[J].國家行政學院學報，2010（3）.

[5]國家發展與改革委員會宏觀經濟研究網站.http：//www.amr.gov.cn/qi-kanshow.qsp？articleid=600.

[6]榮躍明.社區服務：加拿大的重要社會福利制度[J].社會觀察，2004（11）.

[7]仇雨臨.加拿大社會保障制度選擇對其中國的啟示[M].北京：經濟管理出版社，2003.

[8]李方芳，蔡小娥.農民工權益保障研究[J].湖北社會與科學，2008（12）.

[9]李正.國外農民工社會保障制度對我國的啟示[J].湖北函授大學學報，2014（27）. （責編：張長青）