監察制度的歷史由來

侯兆曉

監察是特定時期的國家統治階級通過在其政權內部設立的職官或機構，對國家公共權力掌握者權力行使的監督，以防止其失職、瀆職和權力濫用，從而提高行政效率，維護政治秩序，調整社會階級關系。人們熟知的監察部門對貪污受賄的查處，其實只是監察的一個方面，而非全部。

在人類文明史上，由于各國各民族的歷史發展道路不一樣，政權組織形式不一樣，階級利益不一樣，監察制度的形式也各有差異。中國古代的監察制度是產生于中華民族的文化土壤上的一項制度，體現了中華民族的智慧和創造力。

監察自戰國始

在迄今為止的階級社會里，任何時期，國家公共權力行使都出現過失職、瀆職和以權謀私等腐敗現象，而任何統治階級都不會容忍無所顧忌的貪婪。有文獻記載了自傳說時代到商周時期懲處腐敗的許多事例，如堯舜時代將所謂“四兇”“投諸四裔，以御魑魅”，春秋晉國司寇羊舌鮒（字叔魚）因貪瀆而被其兄叔向判處死刑，叔向因此被孔子稱為“古之遺直也。治國制刑，不隱于親”。

《左傳》記載“夏有亂政而作《禹刑》”，西周有《呂刑》，春秋時有《刑書》《刑鼎》，其中都有涉及腐敗懲處的內容。但是，腐敗的出現以及對腐敗現象的懲處并不意味著監察制度產生。由于奴隸制時代缺乏統一的中央集權，缺乏從中央到地方的官僚化管理隊伍，因此有政治監督而無行政監察，有道德勸諫而無制度監督措施，監察制度非常粗疏。

恩格斯在《反杜林論》中說：“一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的”，這是十分正確的。那時，作為政治權力的監察制度既無產生的政治基礎，也無社會經濟基礎。

監察是針對行政的一種監督措施。監察的產生及其制度化必須建立在一種社會分化、政治分化較高的基礎之上，即在中央集權官僚制形成以后。戰國時代，由于生產力的發展，支撐宗法血緣等級分封政體的井田制徹底瓦解，地主制經濟蓬勃興起。新興的地主階級在政治上迫切需要建立一套能夠代表本階級利益的政治體制。由于中國地主階級的生產方式不同于西方的領主制，政權的組織形式必須從單個地主那里游離出來，形成集中代表整個地主階級利益的政治組織。

因此，以中央集權官僚制替代宗法血緣等級分封的世卿世祿制，以法治替代禮制，是一種有效而合理的方式。戰國時代各國大都選擇了這種國家治理方式，建立了區域性的中央集權，以郡縣制替代了分封制，也形成了各具特色的官吏任用選拔方式。

這種管理形式下，地方是中央行政的一個區域，地方服從中央，嚴格執行中央政令，全國統一在同一個法律體系范圍內，而不能各自為政。執行政令的是各級官僚，官僚的選拔不再依靠人的血緣身份而是依靠才能，各級主要官吏由中央直接任命，代表國家行使管理權力，從國家獲得俸祿，權力及身而止。這種國家治理的行政方式必然要產生一個問題，那就是如何保證這支官僚隊伍能夠有效執行中央政令，如何保證被賦予官吏身上的行政權力不被濫用。

戰國時代官僚制產生初期，種種腐敗問題就頗為嚴重。一是權力腐敗。商人呂不韋以金錢賄賂的方式將子楚扶上秦國王位。秦在統一過程中，通過賄賂六國重臣而亡其國。這些都是典型事例。二是極端功利主義的價值觀。戰國官僚主要出身于游士和軍功，懷有強烈的功利主義情感。他們奉行“夫天下以市道交，君有勢，我則從君，君無勢則去，此固其理也”的從政觀，信奉“……故詬莫大于卑賤，而悲莫甚于窮困”的生活理念，鼓吹“利之所在民歸之，名之所彰士死之”的價值觀，形成了當時官場上“父兄大臣上請爵祿于上，而下賣之以收財利及以樹私黨”。

這種價值觀下，官吏失職、瀆職、怠政、貪污腐敗等利己主義作風必為常態。此形勢下，無論是君主專制還是中央集權，都必須強化監察以維護權威。因此，戰國時期的監察從加強君主專制和中央集權兩個方向發展起來。首先是以加強君主專制為中心的監察。申子、韓非等一些法家從人性惡的角度出發，提出了君主要以“術”來監察官僚是否執行政令，是否存在失職、瀆職等行政不作為和腐敗。這種強化君主個人以權術方式來監察的法家思想出現，實際上是當時官僚制興起而監察制度又不完善的表現。其次是以加強中央集權為核心的制度性監察。戰國時期，對官僚制下官吏行政的道德素質也有要求，如湖北云夢秦簡的《為吏之道》；對官僚行政不作為的“上計”考核制度出現，如秦國、齊國等。

秦漢是我國古代監察制度的形成時期

完善的監察制度是伴隨著統一的中央集權產生而在秦漢時期出現的。秦漢的監察己經具備了基本的制度內涵。

首先是完整監察系統的出現。秦漢在中央設有御史大夫，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”。其主要職責是監察。不僅中央有了主要監察官，在地方也形成了以刺史、督郵、廷掾為中心的州郡縣監察體系，涵蓋了中央監察、區域監察和層級監察多項內容。

其次，監察從君主的“術”中分離出來，從行政管理中分離出來。秦漢監察的理性化發展程度提升，監察雖然仍是在君主專制控制之下，但與戰國不同，君主一般不再以“術”的方式直接插手對官僚的監察，而由專門的監察系統監察。從漢代開始，監察與行政不再合署辦公，甚至不在一地辦公，監察的獨立化程度明顯加強。漢代行政過程中，監察的介入程度已較深入。漢武帝時，巡視監察制度創立，是我國歷史上監察制度的一大創新，也是一大特色。

再就是監察制度與監察內容愈加完善。漢初惠帝時，形成了《御史九條》和“監者二歲更，常以中月奏事也”的監察條例和監察管理方式。漢武帝時期，進一步形成了《六條問事》的監察法規，確立了不得干預行政的指向性監察內容法規。與此同時，漢代在監察官的選任、任職回避、政治待遇以及監察內容、時間和處理方式上，形成了相對完整的制度規定。

綜上所述，秦漢是我國古代監察制度的形成時期，后來的監察制度是在此基礎上的完善與調整。

中國法制史學界的泰斗級學者、中國政法大學終身教授張晉藩說，秦漢時期的監察制度，重點在地方。秦以后，實行郡縣制，在郡設監御史。漢初一度廢除，后來恢復。漢代漢武帝設立13部，各派刺史。13部就是監察區，由派出去的刺史作為監察區的監察官，監察郡的長官以及地方豪強勢力，防止其勾結，而且制定了六條法律，作為刺史進行監察的根據，通常叫“刺察六條”。到漢代，監察已經逐漸形成制度，中央有御史臺作為監察機關，御史臺的長官叫做御史大夫。在京城附近，還設立了監察京城附近七個郡的監察官，稱為司隸校尉。

監察制度日臻完備

唐朝已是典章制度比較完備的時代了，監察制度和機構已經定型，有“一臺（御史臺）三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道，設十道監察區，由皇帝派監察御史出去考察地方。

元朝雖不太崇尚法制，但很重視監察。元監察漢官，也有監察蒙古族貴族的習慣，不僅提高了監察官的品級，而且在地方設立了兩個行御史臺，中央派遣，權勢很大。肅政廉訪司在元朝勢力很大，一定程度上還被賦予了法律外的權力。

明朝是巡按御史發達時期。明朝很重視監察機關，改革叫都察院。御史巡按地方，不管定不定期，至少要半年。“回道”后，要詳細奏報。

清朝大體上延續明朝制度。清朝的監察官的法典、依據的法律，是《欽定臺規》，已達到了法典的高度。

歷史上，古代的巡視制度起到了什么樣的作用？張晉藩說，中國古代監察制度的主要任務是維持國家綱紀，就是專制制度的政治體制：其次是官僚機構之間的一個權力制衡的機制，能保持權力的平衡；再者，能夠糾正官邪，保持官僚隊伍的廉潔素質，彈劾貪官污吏。御史出巡，巡按地方，確實對地方腐敗起到了震懾的作用。

以明朝為例，明朝后期政治腐敗，皇帝連續幾十年不上朝的情況下，官僚隊伍還能維持，國家綱紀還能保持，地方上不敢為非作歹，其中監察制度起了很大作用。

元世祖忽必烈稱：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫兩手的，此其重臺之旨。”這就強調了御史臺，也就是監察制度的重要地位。

吸取古代反腐經驗，為當下提供歷史智慧

在中華文明5000多年的歷史進程中，監察制度是反腐倡廉中一項非常重要的制度設計，對維護政治秩序的運行、社會秩序的穩定以及階級關系的調整，起到了重要作用。

中國社會科學院歷史研究所所長、博士生導師h憲群教授認為，相較于其他古代文明，我國歷史上的監察制度起源早、設計嚴密，體現了政治文明的高度發達。

第一，監察制度起源的決定性因素是行政管理方式的轉變，而行政管理方式的轉變則是社會經濟發展的結果，是社會經濟發展對社會政治職能的需求。我國監察制度起源并形成于戰國秦漢時期，正是專制主義中央集權政治體制的產生與確立時期。這個事實說明，歷史上的監察制度雖然嚴厲懲處腐敗，但其產生與腐敗現象的出現并不同步，監察與行政還有更為深刻廣泛的聯系。

第二，監察制度本質上是占統治地位的統治階級的要求，是一定社會階級關系在政治體制設計上的反映，不是超然于社會之上。我國古代監察制度代表的是地主階級的整體政治利益，通過對封建官僚隊伍的監察，以達到控制和壓迫以農民階級為主體的被剝削階級的一種政體設計。因此，僅僅把古代監察制度看作對封建官僚的管控是不全面的。

第三，以權錢交易、用人不公、貪婪奢靡、正氣不張、失職瀆職等為代表的腐敗現象長期存在于封建時代各個王朝。我國古代監察制度在肅清吏治、緩和社會矛盾、調整階級關系、權力制衡以維護封建政治秩序運行上發揮出重要功能。我國封建政治體制之所以能夠存在2000多年，某些王朝能夠延續數百年，歷史上之所以能夠出現若干文明發展高峰，與監察制度的整體較完善，與某些王朝對監察制度的高度重視密不可分。

第四，我國歷史上的監察制度在監察形式、監察內容上多所創設，形成了我國古代獨具特色的監察文化。這種文化的核心精神是崇尚剛直高節，鄙視貪婪丑惡，是我國歷史廉政文化、廉潔文化形成的重要政治因素。因此，古代監察制度的方式、監察文化的內涵，有許多值得我們借鑒的內容。我們應當充分吸取古代反腐倡廉的歷史經驗，為推進當下廉政建設提供歷史智慧。（資料來源：《民主與法制》、《中國紀檢監察報》）