關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡新政的幾點(diǎn)思考

□紹興市國土資源局 金 劍

關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡新政的幾點(diǎn)思考

□紹興市國土資源局 金 劍

“耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。”新年伊始，黨中央國務(wù)院正式出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，奏響了堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的最強(qiáng)音，對(duì)當(dāng)前形勢下如何做好耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意義。下面筆者就耕地占補(bǔ)平衡政策結(jié)合紹興市實(shí)際情況談一下學(xué)習(xí)體會(huì)。

一、政策文件

國家級(jí)：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（2017年四號(hào)文件）。該意見要求改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地整治，統(tǒng)籌使用相關(guān)資金，切實(shí)增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。各省（區(qū)、市）政府要拓展補(bǔ)充耕地途徑，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，并規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，完善價(jià)格形成機(jī)制。

部級(jí)：《國土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2016〕8號(hào)）。該意見創(chuàng)新提出以補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造耕地相結(jié)合的“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)占補(bǔ)平衡，將耕地提質(zhì)改造納入土地整治規(guī)劃，嚴(yán)格要求“補(bǔ)改結(jié)合”項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收及監(jiān)督管理，明確指出“補(bǔ)改結(jié)合”的適用范圍。

表1▲2012年紹興市耕地質(zhì)量等級(jí)匯總表

省廳級(jí)：一是《關(guān)于貫徹落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的補(bǔ)充通知》（浙土資函〔2015〕78號(hào)）。該通知明確“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的概念、具體操作要求及其適用范圍，提出“交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，軍事等特殊用地項(xiàng)目，單獨(dú)組件的教育、醫(yī)療、城市道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及這些建設(shè)項(xiàng)目涉及的拆遷安置用地，適用“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。農(nóng)民建房用地、地質(zhì)災(zāi)害安置和城市保障房項(xiàng)目也可參照執(zhí)行”，并要求以政府承諾、臺(tái)賬式管理加強(qiáng)監(jiān)管。二是《浙江省國土資源廳關(guān)于貫徹落實(shí)〈國土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見〉的通知》（浙土資發(fā)〔2016〕38號(hào)）。該通知進(jìn)一步細(xì)化了提質(zhì)改造項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收及報(bào)備監(jiān)管工作，同時(shí)提出“單獨(dú)組件的教育、醫(yī)療、城市道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及這些建設(shè)項(xiàng)目涉及的拆遷安置用地、列入省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目、地質(zhì)災(zāi)害安置項(xiàng)目、城市保障房建設(shè)項(xiàng)目”適用“補(bǔ)改結(jié)合”。

二、紹興市耕地占補(bǔ)現(xiàn)狀

（一）耕地基本情況

1.總體情況

紹興市地處長三角南翼、浙江省中北部、杭州灣西南端，東接寧波，西臨杭州，南接臺(tái)州和金華地區(qū)，北與嘉興市隔錢塘江相望，是長三角金南翼杭州灣產(chǎn)業(yè)帶的主要城市，轄區(qū)總面積8279平方公里。

表2▲2014年紹興市耕地二級(jí)地類及質(zhì)量等級(jí)匯總表

表3 越城區(qū)耕地質(zhì)量等級(jí)匯總表

2011年底根據(jù)浙江省國土資源廳統(tǒng)一部署安排，紹興市組織開展了耕地質(zhì)量等級(jí)成果補(bǔ)充完善工作，對(duì)全市耕地質(zhì)量等級(jí)情況進(jìn)行了一次摸底調(diào)查。據(jù)調(diào)查，耕地總面積為315.96萬畝，按照《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》，紹興市涉及2個(gè)因素指標(biāo)區(qū)，即浙北平原區(qū)（越城區(qū)、紹興縣、上虞市）和浙中丘陵盆地區(qū)（諸暨市、嵊州市、新昌縣），通過“因素法”的評(píng)定方法，全市耕地質(zhì)量等級(jí)從4-12等不等，主要分布在7-10等，共占比79%，具體詳見表1。

2013年紹興市完成行政區(qū)劃調(diào)整工作，將原紹興縣的孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)三鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入越城區(qū)。根據(jù)2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果顯示，紹興市現(xiàn)狀耕地面積為299.07萬畝，其中水田206.63萬畝，旱地92.44萬畝，水田面積占耕地面積的69%。耕地質(zhì)量等級(jí)跨4-12等九個(gè)等別，全市耕地平均質(zhì)量等別為8.36等。具體詳見表2、圖1。

2.市本級(jí)情況

越城區(qū)作為紹興市行政中心所在地，位于嘉紹平原之上，據(jù)2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果顯示，越城區(qū)耕地面積19.13萬畝，其中水田18.08萬畝，水田占比極大，為94.5%。根據(jù)越城區(qū)2013年更新的農(nóng)用地質(zhì)量分等數(shù)據(jù)計(jì)算分析（等級(jí)未全面覆蓋的就近選擇質(zhì)量等級(jí)作為現(xiàn)有等級(jí)），越城區(qū)耕地平均質(zhì)量等級(jí)為5.62等。從整體來看，越城區(qū)耕地平均“利用等”數(shù)值居于中上水平，均為優(yōu)、高等地，占補(bǔ)壓力極大。具體見表3、圖2。

▲圖1▲紹興市2014年現(xiàn)狀耕地分布圖

▲圖2▲越城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）耕地質(zhì)量等別情況

（二）補(bǔ)充耕地與旱改水質(zhì)量提升情況

1.總體情況

近年來，紹興市堅(jiān)持“兩條腿走路”的原則，一是立足自身，大力開展土地整治，努力實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地自給自足；二是通過指標(biāo)調(diào)劑，解決自身資源不足問題，保障重大建設(shè)項(xiàng)目用地需求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015-2016年紹興市共驗(yàn)收墾造耕地項(xiàng)目368個(gè)，新增耕地面積2.47萬畝，其中水田1.14萬畝，耕地質(zhì)量等級(jí)為7-11等，無法滿足“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡需求。驗(yàn)收旱改水質(zhì)量提升項(xiàng)目49個(gè)，新增水田指標(biāo)1.93萬畝，產(chǎn)生耕地質(zhì)量等級(jí)指標(biāo)2.21萬畝*等，一定程度上緩解了“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”的壓力。

通過省廳跨市補(bǔ)充耕地（標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)，紹興市2015-2016年分別向麗水市云和縣、景寧縣調(diào)劑補(bǔ)充耕地6667畝、2045畝，以有償使用、異地代保的方式切實(shí)解決了紹興市補(bǔ)充耕地落實(shí)難的難題。

2.市本級(jí)情況

越城區(qū)因資源條件限制，多年來未開展墾造耕地工作，完全依靠指標(biāo)調(diào)劑來解決耕地占補(bǔ)平衡。

一方面通過市域內(nèi)自行調(diào)劑，主要是向?yàn)I海新城、嵊州市等地有償調(diào)劑中等級(jí)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。濱海新城位于上虞區(qū)（浙北平原區(qū)）杭州灣邊上，地勢平坦、立地條件較好、規(guī)模較大、排灌設(shè)施齊全、農(nóng)民種植積極性高，同時(shí)將越城區(qū)范圍內(nèi)高等級(jí)的建設(shè)占用耕地表土剝離運(yùn)送至濱海新城作為墾造耕地耕作層，有效地提高了新增耕地的土壤肥力，但受制于耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定體系框架，新增耕地質(zhì)量等級(jí)最高也只有8等，整體耕地等級(jí)較周邊的柯橋區(qū)濱海耕地低了1-2等。另一方面通過省廳補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)，向云和縣、景寧縣調(diào)劑大量中等級(jí)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。但所調(diào)劑補(bǔ)充耕地大多為9-11等旱地，與越城區(qū)本身耕地多為4-7等水田存在較大差距，無法滿足“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”的占補(bǔ)平衡要求，必須通過“補(bǔ)改結(jié)合”有效落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡工作。

（三）農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批情況

1.總體情況

2016年度紹興市共上報(bào)計(jì)劃批次107個(gè)（含9個(gè)單獨(dú)選址項(xiàng)目），總面積2.16萬畝，其中占用耕地1.26萬畝（水田1.01萬畝），占用耕地質(zhì)量等級(jí)最高4等，最低11等；其中“補(bǔ)改結(jié)合”批次53個(gè)，全市6個(gè)區(qū)、縣（市）均有涉及，共承諾“旱地改水田”面積0.52萬畝，承諾耕地提升等級(jí)指標(biāo)1.15萬畝*等。

2.市本級(jí)情況

2016年度市本級(jí)共上報(bào)計(jì)劃批次24個(gè)（含3個(gè)單獨(dú)選址項(xiàng)目），總面積3388畝，其中占用耕地2198畝（水田2116畝），占用耕地質(zhì)量等級(jí)最高4等，最低7等，平均耕地質(zhì)量等級(jí)5.94等。受資源約束條件基本全部采用“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，承諾“旱地改水田”面積1213畝，承諾耕地提升等級(jí)指標(biāo)6622畝*等。

三、幾點(diǎn)思考

“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策。作為一名國土人，我們更應(yīng)該自覺做好耕地保護(hù)這項(xiàng)工作，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策。同時(shí)我們也面臨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的用地保障，這就要求我們從實(shí)際出發(fā)，用足用好相關(guān)政策，在耕地保護(hù)和用地保障之間尋找好一個(gè)平衡點(diǎn)。下面是筆者結(jié)合近年來工作實(shí)際對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的一些思考，歡迎大家批評(píng)指正。

（一）正本清源，優(yōu)化完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)及已有成果

現(xiàn)行的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中部分評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠合理，如“基礎(chǔ)肥力”指標(biāo)比較抽象，爭議大，難以把握，各地獲取這一指標(biāo)值沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，另外隨著農(nóng)業(yè)科技的不斷發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟(jì)系數(shù)也發(fā)生了較大的變化。加上現(xiàn)有的耕地質(zhì)量等級(jí)成果因當(dāng)時(shí)評(píng)價(jià)時(shí)間緊、工作外包等因素造成相鄰縣域、鎮(zhèn)域的等級(jí)差別較大，部分耕地質(zhì)量等級(jí)與實(shí)際存在較大偏差，如果仍然使用以前的評(píng)價(jià)指標(biāo)值，不能準(zhǔn)確反映耕地的實(shí)際情況。建議進(jìn)一步優(yōu)化耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，適當(dāng)調(diào)整修改已有不合理的耕地質(zhì)量等級(jí)，從而準(zhǔn)確反映耕地的實(shí)際情況，切實(shí)提高耕地質(zhì)量等級(jí)成果的合理性和準(zhǔn)確性。

（二）點(diǎn)面結(jié)合，優(yōu)化落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡

現(xiàn)行的耕地占補(bǔ)平衡政策允許城市基礎(chǔ)設(shè)施、省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等通過“補(bǔ)改結(jié)合”落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”，極大緩解了各地直接補(bǔ)充水田和高等級(jí)耕地的壓力，有效保障了一批市縣基礎(chǔ)設(shè)施和省級(jí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施。但對(duì)于耕地資源匱乏，特別是缺少高等級(jí)水田的地方，落實(shí)易占用高等級(jí)水田的農(nóng)民建房及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所需的一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡仍有很大的困難。耕地占補(bǔ)平衡是為了保證我國的糧食安全，牢牢把“飯袋子”掌握在自己手中，其最主要的目標(biāo)是確保我國的糧食總產(chǎn)能不降低，并有所提高，建議按照“數(shù)量相等，質(zhì)量相當(dāng)”原則按國家劃定的優(yōu)等地（1-4等）、高等地（5-8等）、中等地（9-12等）、低等地（13-15等）進(jìn)行四大類別補(bǔ)充，落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。同時(shí)建立耕地質(zhì)量等別年度考核制，以耕地總產(chǎn)能不下降為目標(biāo)，對(duì)各地耕地質(zhì)量等級(jí)總體情況進(jìn)行年度考核，確保面上總體質(zhì)量持平。通過“點(diǎn)面結(jié)合”機(jī)制，既可實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)耕地及水田面積不減少、總耕地產(chǎn)能不下降目標(biāo)，又有利于激發(fā)各地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等提質(zhì)改造項(xiàng)目積極性。

（三）國家統(tǒng)籌，優(yōu)化擴(kuò)大省以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)途徑

浙江省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，同時(shí)也是資源匱乏的省份，土地整治后備資源越來越少、越來越差，加上不同地區(qū)資源分布不平衡、耕地質(zhì)量整體較高，省域范圍內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡舉步維艱。今年4號(hào)文件中央對(duì)直轄市占補(bǔ)平衡國家統(tǒng)籌已全部放開，建議繼續(xù)積極向上爭取，允許浙江省級(jí)重大項(xiàng)目納入國家統(tǒng)籌范圍，徹底改善浙江占補(bǔ)平衡困境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更有力的保障。