“三權分置”是中國農地制度改革的主要抓手

李季

2017年中央一號文件提出：“深化農村集體產權制度改革。落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權 ‘三權分置辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。”這是以習近平同志為核心的黨中央，審時度勢，深思熟慮，對我國農地制度改革做出的重大戰略決策，也是新時期、新階段抓好農村土地制度改革的主要抓手。

一、“三權分置”是對家庭承包經營體制的完善和升華

農村土地經營制度問題，一直是我們黨十分重視的重大社會問題，也是建立完善的社會主義市場經濟體制的核心問題。如果農地不能有效地進入市場，說明我們的市場經濟體制就不是完整的。在經歷了封建地主土地私有制——集體所有、集體經營——集體所有、家庭承包經營之后，將農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，最大限度地放活土地經營權，實現土地經營權的自由買賣，這不能不說是我們黨在探索農村土地制度改革方面的一個重大創新和嘗試。它既堅持了土地的公有制性質，保留了農戶承包權主體長期不變，又激活了土地的使用權（經營權），從而為農村土地資源變資本的巨大能量得以釋放奠定了堅實的理論基礎。

眾所周知，我國現行的農地制度的形成，有其深刻的歷史根源和社會根源。1956年，我國完成了農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，全面廢除了封建的地主階級土地私有制，建立了社會主義的農村土地集體所有的公有制，并以農村集體土地三級所有隊為基礎的形式將土地集體所有制確定下來。在黨的領導下，農民真正翻身當家做了社會的主人。這是一個歷史性的巨大進步。廣大農民從未有過的勞動熱情像潮水一樣涌現。但是，這種靠熱情、靠人的覺悟、靠行政命令調動人的積極性是很有限的，是不能持久的。并沒有從根本上克服大幫哄、出工不出力所造成的勞動生產率低下，產出率低，比較效益下降等一系列問題。再加上自然災害，十年動亂等天災人禍，使我國農村經濟遭受巨大破壞，如何讓農民乃至全國人民吃飽肚子已成為黨和國家優先考慮的重大問題。1978年黨的十一屆三中全會順應人民的要求和期待，吹響了改革的號角。以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革全面展開。從探索大包干到逐步建立家庭承包經營體制，直至把這種體制寫進黨章、載入憲法，我們黨帶領人民進入改革發展的新的歷史時期。農村改革開放38年來取得的成就有目共睹，世人皆知。我們不僅早已解決溫飽問題，而且已經吃的很好，在衣、食、住、行等方面都發生了巨變。農村的穩定和發展為我國經濟總量的提升做出了巨大的貢獻。但是，隨著生產力的發展，這種家庭承包經營的小塊土地經營體制的弊端逐漸暴露出來，最突出的問題是：它在一定程度上影響了農業種植標準化的提高和科學技術的廣泛應用，尤其是對大機械技術裝備使用幾乎為零。尤其是在黑龍江地區這樣土地面積較大的省份，這種承包經營體制不加以改革與完善，農業生產再上一個臺階已經很困難了。農業生產發展的階段性，把改革完善土地制度提上了日程。

在改革路徑的選擇上，近年來出現了二個爭論：一種是主張通過發展合作社來實現幾統一，重搞合作化運動。其實是呼喚舊體制的回歸；另一種是寄希望于城市資本大鱷收購土地承包經營權，建立農村新型的地主富農經營體制，其實是主張土地私有化。土地歸大堆和重建地主富農經營體制，已經在歷史上證明，強盛不了國家，富裕不了農民，繁榮不了農村，是不可取的。“改革不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”。正確的方向，只能是實行“三權分置”。即：落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權。堅持集體所有權，就是堅持社會主義經濟制度的根本方向，這是政治底線；穩定農戶承包權，就是重申賦予農民長期不變的土地承包權益，保證不論在任何情況下，不論在何時何地，都能使農民享受土地承包所帶來的收益。也肯定了農村改革以來的重大成果；放活土地經營權，這是最關鍵的改革內容。過去是把承包權、經營權放在一起的，這次把承包權和經營權分離了，承包者不一定是經營者，你可以把土地流轉給別人耕種。這樣，農村集體土地就可以通過經營權流轉的方式名正言順地進入土地的二級交易市場了。因此，我們說，這是本次改革的亮點，是對家庭承包經營體制的完善和升華，既堅持了土地公有制和家庭承包，同時又放活了土地經營權，促進多元流轉，把農村資源這塊盤活了。因此，農村集體土地“三權分置”的改革辦法，順應了當前土地經營權流轉快速發展的大趨勢，不僅堅持了黨在初級階段的基本路線，維護了農民的根本利益，也必將會對建設現代農業、加快城鄉一體化進程產生深遠的影響。它的意義，隨著時間的推移，會顯得越來越大，越來越重要，必將產生深遠的影響。

二、對落實“三權分置”辦法的幾點建議

目前，各地都在認真貫徹中央1號文件精神，研究如何落實“三權分置”的具體辦法和措施。個人認為，落實“三權分置”辦法，應綜合解決好以下幾個問題：

首先，要摸清土地的底數。鄉鎮政府應組織人員，采用先進的科技手段對農村集體經濟組織的土地進行一次徹底的清查。包括農戶承包地，外來人員承包地，村社集體資源性土地。要建立或復查土地臺帳，建立規范的土地檔案，交由鄉鎮集體土地承包合同管理部門存檔備查。

第二，復查和確定農村集體經濟組織成員身份。原則上，凡二輪土地承包分得土地的農戶，除了舉家遷入北上廣深等一線特大型城市的，其余的農戶戶口無論現在哪個城市，人在哪里，都應視為農村集體經濟組織成員，而予以確權登記。

第三，抓緊組建土地股份經濟合作社，向其頒發農村集體土地所有權證。過去所說的農村土地集體所有是一個空洞的概念，一個村、屯有多少土地，農民并不十分清楚，也沒有什么民主管理，而是由村干部少數人支配、占有。這種狀況必須改變。要學習浙江省建立土地股份經濟合作社的經驗做法，加快農村土地這個最大的集體資源性資產的產權制度改革。在核實確定合作經濟組織成員身份的基礎上，把土地股份量化到成員身上，使農民變股東。由股東會選舉產生理事會或董事會，由其承擔起農村集體土地保值增值的責任。土地股份合作社的建立應以原生產隊為基礎。土地股份合作社成立后，應由國家相關部門向其頒發農村集體土地所有權證書。

第四，穩定土地承包權，抓好土地承包權確權登記。過去，給農戶的證是土地承包經營權證，承包權和經營權是合一的。現在既然搞“三權分置”，就應把土地承包權證和土地經營權證分開來發，給農戶頒發新的土地承包權證，通過確權頒證賦予農戶對土地有永久的承包權，不管發生什么變化，農戶都不會失去對土地承包權所帶來的收益，土地經營權流轉的收益永遠屬于他的。這就相當于給農戶發了一張社會保障卡。至于承包人自己經營的，還是否再發給其經營權證，可以研究。實際上，承包權農戶自己對自己承包地有經營權。要加快土地承包權確權登記步伐，盡快結束該項工作。

第五，搭建土地流轉服務平臺，為土地經營權流轉提供綜合服務。沒有流轉服務平臺，勢必影響流轉的規模和速度。平臺設在縣城還是中心鎮，可根據方便群眾的實際需要以及土地流轉交易量的大小來確定。

第六，確認土地的經營權。過去，土地經營權的確認通過合同法來規范。也就是承包者和經營者之間通過合同的形式，來約束雙方的行為。但在土地經營權流轉操作過程中，許多經營主體要求發給他們經營權證，以便在金融機構用該證抵押來獲得信貸的支持。在“三權分置”的條件下，給經營主體頒發土地經營權證，應該是順理成章的。有關部門應抓緊研究給經營主體頒發土地經營權證的問題。要進一步降低經營主體進入農村土地市場的門檻，對經營期限要放開，國家不宜做出限制性規定，以利于經營主體往土地上投資基礎設施建設，克服短期行為。要明確土地經營權也是用益物權。在法律上保障經營者的合法權益不受損害，僅憑目前的一個土地流轉合同是遠遠不夠的。現在有許多經營主體擔心農民一旦遇到困難，就抽回土地或提出種種要求，而當地政府多數都站在農民一邊，使土地經營者的權益得不到保護，導致社會多元資本很難進入農業領域。這對“三農”的發展是十分不利的。

第七，修改完善農村土地相關法律法規。使“三權分置”這項改革在法律的框架內進行。應對《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》的相關條款進行修改，將“三權分置”的政策成果轉化為法律，以利于貫徹實施。否則，這項改革會有法律上的障礙。

總之，我國農地制度由“一大二公”到家庭承包經營，是第一次飛躍；由家庭承包經營到“三權分置”進而引發規模經營，是二次飛躍。我們要堅持馬克思主義的不斷革命論和革命發展階段論的統一，堅持不懈地深化中國農地制度改革，逐步建立起符合中國特色的社會主義農地制度，不僅會造就出一大批新型農業經營主體，而且會帶動6億多農民共享改革發展成果。用未來15—20年時間把中國建成世界一流的農業強國，是大有希望的。

（作者單位：160001黑龍江省齊齊哈爾市農村合作經濟管理總站）