國內“小產權房”問題淺析

張 猛, 阮東俊

(南京工業大學建筑學院, 江蘇南京 211800)

國內“小產權房”問題淺析

張 猛, 阮東俊

(南京工業大學建筑學院, 江蘇南京 211800)

小產權房問題從20世紀90年代開始出現，到目前為止我國許多城市小產權房開發量都已經形成了一定規模。文章基于對國內學者研究成果梳理的基礎上，分類歸納了目前關于小產權房研究的整體框架結構，并提出了相關研究方向建議。

小產權房； 鄉村； 城鄉二元土地制度

小產權房問題從20世紀90年代開始出現，到目前國內許多城市小產權房開發建設已經形成一定規模并且整體呈現出蔓延擴大之勢。小產權房問題的出現對于國家戰略實施、市場經濟發展和人民生活等方面都具有很大的影響，吸引了包括法律學、社會學和經濟學等多個學科學者的研究，并取得了豐富的研究成果。目前國內學者對于研究成果卻少有系統性梳理，沒能形成對小產權房問題研究的整體框架脈絡，本文在對國內學者研究成果梳理整合的基礎上，對小產權房的定義與類型、成因、影響、治理策略等內容進行分類總結，并對未來的研究提出建議，以期能夠為未來相關的研究者提供幫助。

1 小產權房定義與類別劃分

1.1 小產權房定義

小產權房因為缺乏法律上明確的概念界定，不同學者在研究中根據研究側重點不同對此做出了略有不同的表述。從總的研究成果來看，學者們主要是從用地性質、開發主體、發證單位、房屋權限等層面對小產權房進行了相關的概念界定。蔡繼明(2009)認為小產權房是村集體組織或者開發商出售的在村集體建設用地、宅基地或者占用耕地建設的房子[1]。汪楊(2010)認為小產權房是相對于商品房而言的，指的是擁有部分產權，廣義上包括“使用權房”和“鄉產權房”[2]。劉天利(2014)認為小產權房是指人們對未依法取得政府房管部門頒發的產權證書的房屋的約定俗成的稱謂[3]。

1.2 小產權房類別

國內學者對小產權房分類依據主要包括用地性質、建設是否合法、房屋使用對象、建設進度等。根據用地性質的不同，吳愛輝(2014)將小產權房分為在農用地上建造的房屋與在集體建設用地上建造的房屋[4]。汪火良(2011)分類更加細化認為可以分為農用地住房、宅基地住房和非宅基地建設用房[5]。劉行健(2015)將其農村集體建設用地小產權房、農用地小產權房和未利用地小產權房[6]。根據建設的合法性與否，劉茂林(2008)認為小產權可分為兩類，一是建房行為不合法的小產權房，二是建房行為合法,房屋買賣主體受限制的小產權房，前者稱做違法小產權房,后者叫做合法小產權房[7]。根據建設時間進度，汪火良(2014)將小產權分為已銷售住房、已建好住房和尚在建設中住房[5]。按房屋使用對象的不同，劉茂林(2008)將其分為自住型小產權房與銷售型小產權房[7]。

2 小產權房成因

小產權房問題的形成與發展并不是單一法律、經濟或者社會問題導致的，而是在多方面的因素共同作用下產生的。從目前的研究成果看，影響小產權房形成和發展的因素主要包括政治制度缺陷、經濟利益驅動、社會市場需求、法律法規不健全、政府監管不力等方面。

2.1 城鄉土地管理制度缺陷

嚴焰(2008)、劉茂林(2008)等學者認為城鄉二元土地制度的是小產權房形成的根源所在。城鄉二元土地所有制使得集體土地所有權虛置，農村集體土地和城市國有土地在制度層面和市場交易價值層面都處在不平等的地位。建設在集體建設用地或農民宅基地上的住房本身并沒有什么問題，但是集體土地的所有權和使用權不完整使得這部分房屋并不能進入自由商品市場買賣，也就形成了所謂的小產權房[7-8]。

2.2 經濟利益驅動

經濟效益驅動總體可以分為兩個方面，一個是從房屋開發者的角度，另一方面是從房屋購買者的角度。梁爽(2014)認為小產權房的開發建設相對于商品房開發建設時需要繳納的土地出讓金以及各項稅費來說建設成本更加低廉，對于房屋開發者來說具有很大的經濟效益[9]。蔡繼明(2009)等人認為鄉村居民在土地征收時收獲的利益難以滿足他們的收益預期，郊區村民便通過建設小產權房出租或者銷售以此獲得利益補償，這也加劇了鄉村小產權房的開發與銷售[1]。而且城市商品房價格一直居高不下，相對于城市商品房高昂的價格，不少住房剛性需求市民在進行了經濟權衡后選擇了購買小產權房(季雪，2009；汪火良，2014)[5]。

2.3 社會市場需求

目前小產權房存在著大量的購買群體加之國家保障性住房供給不足使得小產權房具有很強的社會市場需求。趙海萍(2010)、潘磊(2014)等認為目前國家保障性住房現狀難以滿足城市居民住房需求且保障性住房分配制度不夠完善，這些原因使得小產權房成為了滿足城鎮中低階層住房需求的重要補充途徑。[10-11]。除此之外一些人退休養老的需求、居住環境追求、在鄉鎮購買別墅或建度假村需求、投機者投資炒房需求等都增加了小產權房的社會需求(梁爽，2014)[9]。

2.4 法律法規不健全

關于小產權相關問題在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》中規定內容存在一定的矛盾，小產權房所有者雖對房屋本身享有占有、使用、收益和處分的權力，但對占用的土地使用權卻不得出讓、轉讓，這就使得傳統上通過購買小產權房相應也獲得了房屋占用土地使用權的小產權房不被法律允許。而且小產權房出現至今，國家尚未出臺針對性法律法規，雖然政府出臺了相關政策嚴格限制小產權房開發，但是政策往往具有一定的時效性，不具有法律的強制性，這就造成了 “打著”國家法律法規的“擦邊球”的小產權房越來越多(金志豐，2014；潘磊,2014)[10, 12]。

3 小產權房影響

國內學者對于小產權房出現帶來的影響分析主要分為正反兩個方面論述。積極意義層面主要圍繞農民增收和城市住房保障方面。一些學者認為小產權房的出現增加了房產供給總量，是對城市房產的有益補充，緩解了政府保障性住房不足的壓力同時也增進農村資源流動性，增加農民收入，在一定程度上促進了農村經濟總量的增長，縮小了城鄉差距(張云霞，2011；李永東，2013)[14-15]。

但同時許多學者也注意到了小產權房開發對國家戰略、法律權威、城市規劃與管理、市場經濟發展、市民日常生活、社會和諧等方面帶來的不利影響。小產權房建設本身不符合國家相應法律規范規定，是對國家法律權威的一種挑戰，嚴重損害了法律的權威性。小產權房數目的不斷增加占用了大量的農村耕地，對國家18億畝耕地紅線是一個極大的挑戰。由于開發缺乏統一規劃布局和監管，具有很大的隨意性，打破了城市規劃布局，使得城市規劃建設難以正常實施。小產權房的出現對房地產市場的市場化特性也造成了嚴重的破壞，擾亂了房地產市場的正常建設及交易秩序(潘磊，2014)[10]。而且小產權房開發強度大、建筑密度高，普遍缺乏基本的公共服務設施，這對社區居民的日常生活造成了一定影響(李志明，2013)[16]。同時由于小產權房買賣缺乏法律保護，房屋開發者和購買者的權益都難以得到保障，未來可能會因此發生糾紛而影響社會穩定(梁爽，2014)[9]。

4 小產權房治理策略建議

國內學者針對小產權房問題從不同方面提出了大量的策略建議，總體上可以將這些策略建議分為兩類，一類是間接策略，另一類是直接策略。間接策略是建議對國家政策制度的修改和完善，從側面解決小產權問題；直接策略一般是針對小產權房本身，提出相應的解決辦法。

4.1 間接策略

不少學者從現存的土地制度改革出發，提出了一些改革方式。張占錄(2011)提出建立土地發展權制度，將發展權導入農村建設用地制度改革，以此解決小產權房問題[17]。黃日生(2015)提出了構建城鄉統一建設用地市場，賦予農民集體建設用地處置權[18]。也有學者從政府的宏觀調控和監管控制的角度提出通過完善住房保障體系，擠壓小產權房的需求空間；加強執法力度，控制小產權房建設(朱健，2009；劉天利，2014)[3, 13]。

4.2 直接策略

針對小產權房本身，一些學者從宏觀的角度分析了未來小產權房的發展道路。潘磊(2014)等分析了小產權房納入保障體系的可能性，尋求從保障性住房體系的視角解決多年一直無法解決的小產權房問題[10]。黃澤勇(2011)對小產權房國有化、商品化等路徑做了一定的探究[20]。李蕻(2010)提出對小產權房設立法定租賃制度，在一定期限內租用購買的小產權房所占用的集體土地[21]。章合運(2012)針對小產權房提出城鄉居民聯合產權制度，解決小產權房流轉問題[22]。

5 研究總結與展望

綜上所述，目前我國學者對于小產權房的研究內容比較廣泛，涉及到小產權房定義、分類、成因、影響和問題解決策略等諸多方面，基本上涵蓋了小產權房問題研究的整體框架內容，但仍存在一些不足之處，為了進一步完善小產權房研究，本文特提出了如下幾點建議：

首先，研究深度和創新性有待加強，現有的研究多數僅僅是基于媒體報道或者社會認知判斷的一種流于表面的分析，研究成果也多是老生常談，缺乏深度和創新點。未來的研究應該結合相關的理論體系和權威性數據對小產權房問題進行深入研究，最終形成對于小產權房問題解決具有創新性、實踐性的成果體系。

其次研究內容應該增加對相關具體案例的分析，目前相關的研究對于實際案例的分析較少。未來的研究應該在理論的基礎上多結合具體的城市治理實例去分析，從案例中汲取經驗與教訓，發現現有研究中存在的不足，激發研究者從更多的方面進行嘗試。

最后，研究者應該以多個角色對小產權房問題進行探討，不僅要從政府或者社會問題研究者的角度從宏觀政策和理論層面去研究小產權房，還要深入的了解與小產權房息息相關的村民、購房者等對于小產權房的真實想法與認識，全方位的把握小產權房問題，這樣形成的理論成果才能夠更具實際意義。

[1] 蔡繼明. 小產權房的制度根源及治理方略[J]. 理論前沿, 2009(22):25-28.

[2] 汪楊. 改革“小產權房”的制度經濟學分析[J]. 財經政法資訊, 2010(3):13-16.

[3] 劉天利. 城鄉二元結構下“小產權房”治理的法律困境與路徑選擇[J]. 西北大學學報: 哲學社會科學版, 2014(4):145-149.

[4] 吳愛輝. 城鄉統籌背景下“小產權房”法律調控研究——以成都市為例[J]. 西南民族大學學報: 人文社會科學版, 2014(3):94-98.

[5] 汪火良. 新農村建設中的小產權房及其治理問題研究[J]. 理論導刊, 2014(9):73-77.

[6] 劉行健, 黃茂欽. 對現存“小產權房”分類處置的構想[J]. 江淮論壇, 2015(2):100-104.

[7] 劉茂林, 楊翼飛. “小產權房”的緣起、問題及其解決[J]. 河南社會科學, 2008(5):37-40.

[8] 嚴焰. “小產權房”的形成原因與出路探究[J]. 特區經濟, 2008(2):213-214.

[9] 梁爽. 小產權房發展現狀及根治對策[J]. 建筑經濟, 2014(3):16-19.

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[12] 金志豐, 趙小風, 嚴長清. “小產權房”的分類治理策略[J]. 現代城市研究, 2014(2):85-89.

[13] 朱健, 郭松海. 論小產權房的產生原因及其規制[J]. 生產力研究, 2009(18):93-95.

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[16] 李志明, 段進. 小產權房對城市發展的影響及其治理——以南京丁家莊單元為例[J]. 城市問題, 2013(9):73-77.

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[19] 黃日生. 小產權房成因:一個利益博弈視角[J]. 財經科學, 2015(11):45-54.

[20] 黃澤勇. 小產權房國有化:治理小產權房的可選途徑[J]. 西華大學學報: 哲學社會科學版, 2012(5):76-80.

[21] 李蕻. 淺論“小產權房”的出路——以法定租賃權為視角[J]. 特區經濟, 2010(12):243-245.

[22] 章合運, 張松. 小產權房成因、困境與演化趨勢研究——基于城鄉居民聯合產權住房的實證分析[J]. 農村經濟, 2012(6):24-27.

[定稿日期]2017-08-18

張猛(1991～)，男，碩士研究生，研究方向為城鄉統籌、小城鎮建設；阮東俊, 男, 碩士研究生, 研究方向為地下空間規劃設計。

F293.3

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