河南小城鎮“空心化”問題及對策

(信陽師范學院學院馬克思主義學院 河南 信陽 464000)

河南小城鎮“空心化”問題及對策

岳松

(信陽師范學院學院馬克思主義學院河南信陽464000)

小城鎮是城鎮化建設的重要路徑選擇。河南省在小城鎮建設的實踐中，由于受利益驅動、缺乏產業支撐和基礎設施不完善等原因，面臨著小城鎮“空心化”的困境，以合理有序的規劃、優化產業結構、完善公共服務和基礎設施建設，運用多種手段進行綜合治理等對策，為治理河南小城鎮的“空心化”問題提供了思路。

小城鎮；城鎮化；空心化

一、小城鎮是就近城鎮化的重要路徑

農民工在小城鎮落戶、定居。是推進城鎮化發展的首要任務和統籌城鄉發展的重要突破口。

(一)小城鎮承接農民工轉移，是就近城鎮化的前沿陣地

農民工外出務工以大中城市為主，但小城鎮及縣域經濟的發展對于農村勞動力轉移作用不容忽視。從外出農民工就業地點來看，2009年，在直轄市務工的農民占9.1%，在省會城市務工的農民占19.8%，在地級市務農的農民工占34.8%，在縣級市務工的農民工占18.5%，在建制鎮務工的農民工占13.8%，在其他地區務工的占4.4%。在地級以上大中城市務工的農民占63.3%，大中城市是外出農民工的主要就業場所。但從農民工的總量分布來看，在地級市以上大中城市務工的農民工為9199萬人，占農民工的40%，在縣域(含縣級市)務工的農民工達到1.38%億人，占農民工總量的60%。縣域經濟特別是小城鎮的發展對農村勞動力轉移尤其是就地轉移有著重要影響。

(二)小城鎮與農村有著天然的聯系，是就近市民化的中樞緩沖地

小城鎮和農村有著天然地緣上的聯系，同處于農村管理的范疇。農村作為市民化的先行區和試水區，難免存在農村、城市各種矛盾的交織和激化。相比農村，小城鎮在生活方式、生活理念上更接近于城市，無論是允許小城鎮有條件的農民率先實現就近市民化，還是接納農村農民到小城鎮的就近市民化，都能更好的抑制矛盾的激化。

(三)小城鎮是未來中國城鎮化的主要選擇方向

從1998年，中共中央十五屆三中全會提出“小城鎮，大戰略”的發展目標，到21世紀的“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，促進城鄉經濟協調發展”的戰略目標，推動城鎮化發展，是中國經濟社會發展戰略的重大轉折。與國際普遍運用的“城市化”相比，中國使用城鎮化作為衡量城市發展水平。人口從農村到城市集中的過程即為城鎮化。中國人口的復雜，也意味著人口轉移的多元化取向。區別于發達國家曾經走過的想城市集中的城市化道路，中國依據“城鎮人口占全地區總人口的百分比”這一指標更符合中國國情和實際。小城鎮處在鄉村和城市二元結構的中間地帶，既做為吸納農民工就近市民化的主要流入地，更是做為輸送農民工就近市民化的主要供給地，因此，關注小城鎮在就近市民過程中的問題，是研究城鎮化、工業化發展狀況的晴雨表，是未來中國城鎮化的主要選擇。

二、河南小城鎮“空心化”是新型城鎮化面臨的一大風險

(一)河南小城鎮“空心化”的表現

1.樓多人少、夜市蕭條，集市不繁華

在河南小城鎮中，大量空置房屋，處于代售狀況，往往一戶依靠自家土地，建成一排樓房，而不管交通位置和房地產的市場，一味靠土地盈利。盲目性和利己性，必然導致了小城鎮樓房的供大于求。相反，由于人口的固定，形成了樓多人少的“空心化”現象。在夜幕降臨之際，更多的人選擇吃過晚飯閉戶不出，造成了一幅清冷的小城鎮的夜景。同時，在河南很多小城鎮，受到經濟發展水平的限制，只有少數經濟相對發達的小城鎮才每天都有集市和貿易。很多建制鎮還保留著“逢集”的傳統，也側面反映了小城鎮人口的不足。而平日“逢單”“逢雙”的集市仍人口不多，只有在接近年關才會有熙熙攘攘的繁華景象。

2.留守群體日益擴大，職業“女性化”趨勢明顯

農村留守群體主要是指留守兒童、老人、婦女，雖與農村勞動力轉移的漸進性有關，但主要根源于城鄉分割的二元經濟體制。進城農民工面臨種種難題，如工資水平低，而城市生活成本較高，子女需要回鄉參加中考、高考的制度，受戶籍制度的限制而不能在城鎮定居。在這種情況下，農民工的子女、老人、婦女等家庭成員在農村留守也成為不得不接受的選擇。按2005年全國1%人口抽樣調查的抽樣數據，2005年全國留守兒童高達5861萬人，其中義務階段留守兒童約為3264萬人。小城鎮“女性化”趨勢日益明顯，男性勞動力大量進入城市，小城鎮的農業靠婦女支撐，工業和服務業也以女性為主，形成了產業鏈條的“一邊倒”的傾斜。

3.鄉鎮企業未形成規模，缺乏城鄉一體化發展

在河南很多小城鎮，鄉鎮企業實力較弱，上規模的企業較少，尤其缺乏能夠與農業生產密切結合的農副產品加工類的大型鄉鎮企業。多數鎮和縣城的鄉鎮企業員工規模一般只有幾人、幾十人至百人不等，一些企業仍然以原來的村落為依據點零星分布，無法形成集聚效應，不能帶動和促進第三產業的發展，難以實現工業化對農村剩余勞動力的吸納能力，從而大大消弱了工業化對非農化的聯動作用。

目前河南省小城鎮產業多為低技能的勞動密集型產業，這與農村人口的平均受教育程度相對較低，不具備技術方面的優勢相吻合。但小城鎮緊鄰鄉村，在發展農副產品精加工、與鄉村地區形成城鄉產業鏈方面具有優勢。立足于小城鎮，能夠有效利用本地農業資源進行農副產品精加工、提升農產品附加值的鄉鎮企業明顯不足。

(二)河南小城鎮“空心化”的危害

1.城鎮化建設面臨失衡的困境

持續不斷的城鎮化為我國經濟注入了新的活力，在區域經濟發展不平衡的背景下，由于區域經濟發揮在那對大城市經濟的過度依賴，使得大城市承擔了過多的功能，集聚的人口和產業超出了大城市的承載能力，產生了一系列環境污染、交通擁堵等問題。相反，小城鎮由于人口的不足，產業的匱乏，形成了“城非城”“村非村”的尷尬困境，人口的減少和產企業的不足，無形中弱化了小城鎮的行政功能，大中城市與小城鎮的職能失衡進一步擴大。

2.人員比例的不協調，經濟下行壓力加大。

“空心化”已經由鄉村逐漸過渡到小城鎮，并呈不斷擴大的趨勢。青壯年的缺失，導致工業、服務業等相關產業的疲乏，即使有初級的服務行業，也以女性為主，職業過于單一，難以真正形成人口集中和產業集聚，以老弱病殘為主要人口的社會人員結構，注定社會不安全因素的增多，隱憂加大。小城鎮從單純以依靠傳統農業為主要支撐，到農業支撐的不斷弱化，第二三產業的較低走勢，進而導致經濟發展的無力，甚至停滯不前，缺乏動力。

三、河南小城鎮“空心化”根源于自身功能欠缺

(一)利益驅動，盲目擴張，規劃水平低

河南很多地方在利益驅動之下，盲目追求城鎮化的規模和速度，粗放建設。瘋狂擴地和占地，開辟街道，大肆進行房地產開發。一片繁華的背后，卻是很多樓房都處于掛牌銷售的狀態，高樓林立導致的只是樓房的城鎮化，而非人的城鎮化。在經濟利驅動下，樓房現有數量和本鎮人數的實際需求量越來越不相符。而地方政府圈地賣地的行為，為自己的行政業績上增添一筆的同時，也從中撈到不少利益。更重要的是作為地方行政主體的政府，缺乏大局意識和統籌規劃的能力，在沒有達到一定人口規模，形成人口集聚效應的前提下，重物的城鎮化而輕人的城鎮化。

(二)缺乏產業支撐，與工業化、農業化相脫節

一些小城鎮工業基礎薄弱，不僅缺乏帶動性的龍頭企業，更缺少一般意義上的工業企業。同時，農業集約化程度低，新型服務業發展緩慢，第三產業動力不強，也是制約了河南小城鎮發展的重要原因，每個小城鎮必須有自己的主導產業和產業支撐。各地區為了提高城鎮化水平，盲目建鎮，使得城鎮化水平大大超過了本地的工業發展水平和相應的經濟發展階段，具體表現在沒有產業支撐、沒有市場支撐的城鎮化，更與工業化和農業化相距甚遠，產生脫節。

(三)基礎配套設施不完善，衛生問題突出

河南很多小城鎮，基礎設施不全，環境衛生也不容樂觀。雖然近年來有較大改觀，但基礎設施仍殘缺不全，綠化、路燈、排水等，與大中城市有一定的差距：醫療教育有了較大的改善，但遠遠滿足不了當地是需求。尤其在衛生上，揚塵不斷，垃圾遍布，尤其在每次逢集過后，更是衛生情況糟糕，過低的掃地保潔支付，使得衛生打掃間斷，公共衛生間有建無人管，臟亂差現象突出。以信陽市部分小城鎮為例，“六城聯創”工作興辦之時較好，評比過后更是又回到原來的處境，缺乏相應的管理規范、制度保障和人員的配備。嚴峻的衛生情況，影響了小城鎮居民的舒適度和居住的幸福指數，大家更愿意從鄉村一級直接搬遷至更好的大中城市和環境較好的城市。

四、治理河南小城鎮“空心化”的對策設想

(一)合理有序的規劃

合理有序的規劃，是小城鎮發展的基礎和前提。沒有好的籌謀規劃，就會導致小城鎮建設陷入無序的發展狀態。小城鎮政府只有綜合考量當地的經濟實際和人口現狀，不一味的為了眼前的、局部的利益去損害當地長久的規劃大局，才能更好地為了當地的城鎮化建設制定目標，避免“空心化”的困境，實現可持續的發展。在規劃上，不能僅僅停留在對鎮區的整理和整頓，更應重點定位清楚城市的功能，以實現其對城鄉協調發揮在那的樞紐作用。

(二)引入市場機制，優化產業結構

努力打造本地區的優勢特色產業，著重走出一條由特色產品帶動特色經濟、進而吸引外商外資、帶動整體經濟發展的新型路子。河南小城鎮由于位置的特殊性，或交通便利，或靠近山區，都會有部分特產或走出去的品牌。這樣，就可以積極打開市場，將本地區的優勢產品推向市場，接受市場檢驗，不斷提升本地區的知名度，為招商引資和外商入住贏得口碑和效應。同時，著力打造產業園區，推動特色產業鏈的同時，努力承接產業轉移，提升工業化水平和服務業水平，實現農業、工業和第三產業的均衡發展。

(三)完善公共服務和基礎設施建設，多種手段進行綜合治理

資金是小城鎮規劃和治理的瓶頸。無論是規劃、設施建設、還是綜合整治，都需要很大的資金缺口。小城鎮被動的等地上級撥款，缺乏統籌安排的動力。尤其是公共服務配套設施嚴重匱乏，是因為社會資金的潛能沒有完全被激發出來。按照“誰投資，誰受益”的原則，努力闖出一條將公共基礎建設與市場社相結合的路子，鼓勵雄厚企業和個人投資參與城鎮“空心化”的綜和治理，避免單一利益的投資，實現開放性的投資主體多元化、多層次格局。積極做到公共服務和基礎設施有所“建”，更要有所“養”，維護好小城鎮的整體市容市貌，加大資金投資力度的同時，切實做到追究到單位，追究到人的責任體制，有針對性的治理“臟、亂、差”的頑疾。

當地政府作為行政主體，應該充分發揮經濟職能、法律職能和行政職能，以有效的治理“空心化”現象。運用經濟杠桿，加大招商引資力度的同時，積極發掘當地的特色產業，在輸血的時候不斷造血，積極與大城市進行溝通，優化要素配置，優勢互補。運用法律杠桿，嚴格控制用地比例，優化城市布局，加大小城鎮土地規范的立法和監管。運用行政手段，嚴厲打擊各種投機牟利的行為，規范小城鎮的社會環境和發展目標，為實現小城鎮由“物的城鎮化”到“人的城市化”打下堅實的基礎，為治理河南小城鎮“空心化”治理擴展了思路。

[1]張占斌.《城鎮化進程中農民工市民化研究》.河北：河北人民出版社，2013.6

[2]李偉.《農民工市民化制度創新與頂層政策設計》.北京：中國發展出版社，2011.8

[3]韓俊.《中國農民工戰略問題研究》.上海：上海遠東出版社，2009.5.