關于成都市政府投資平臺公司采用PPP模式推動項目建設的初探

趙文力, 黃 鵬

(成都興城建設管理有限公司，四川成都 610000)

關于成都市政府投資平臺公司采用PPP模式推動項目建設的初探

趙文力, 黃 鵬

(成都興城建設管理有限公司，四川成都 610000)

在從中央到地方大力推行PPP模式項目建設的大背景下，成都市政府投資平臺公司開始嘗試采用PPP模式推進項目建設，考慮到PPP項目模式可能將發展成為以后基礎設施項目建設的主流模式，同時PPP模式較常規項目建設模式確有較大不同，文章從基礎概念、風險控制、政府(平臺公司)在項目建設中的地位、管理措施及思路、人才培養和儲備等方面開展進行了相關研究。

PPP； 平臺公司； 風險； 項目管理

2013年中央十八屆三中全會以來(決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施的投資和運營)，從中央到地方都在大力推廣PPP。國家層面大力推廣PPP，是符合我國增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的特殊經濟時期，地方政府債務嚴重，投融資體制急需改革，基礎設施的需求龐大的社會背景的。

1 必要性研究

成都市作為中國西部重要的國家中心城市，目前正處于經濟轉型、飛躍的起步關鍵時期，承擔著帶動周邊城市發展的重要使命，城市發展與上海等一線城市有著較大差距，城市對基礎設施建設的需求量大、時間緊迫。成都市政府投資平臺公司，肩負著新區土地整理、城市基礎設施建設等重要職責，如何又快又好推動區域土地整理、基礎設施建設、老舊城區改造是相關公司的當務之急。政府投資平臺公司在當前的歷史背景和發展階段，推行廣泛采用PPP模式推動項目建設是符合國家戰略部署，符合城市發展和公司成長需要的必然選擇。

平臺公司采用PPP模式推動項目建設可以解決城市基礎設施建設需求擴大、時間變快的問題，可以解決大范圍、大規模、高效率推動基礎設施建設需要巨大的資金量的問題，可以解決基礎設施建設資金需要和公司發展資金需要的矛盾問題，可以解決項目建設“快”與“好”的矛盾問題。同時，平臺公司采用PPP模式推動項目建設，也是公司發展壯大、規模升級、影響力提升的必經之路，對項目建設、公司發展、城市完善都有非常積極的作用。

2 風險和問題

因為PPP項目在國內推廣時間較短，成都市平臺公司采用PPP模式推進項目建設較少，也存在各種各樣的問題和風險。

2.1 政策、法律體系尚需健全

2014年以來，國家財政部、發改委等密集出臺了一系列文件，各級地方也都隨之頒發了眾多配套文件，國家和地方從政策層面積極推行PPP模式。自2014年至今2年多時間，雖各級政府努力規范、大力推行，但因時間較短，目前大背景下的關于規范PPP的法律法規體系并不完善，各級地方政府、各主管部門(財政、發改、建設)往往是從自身需要、職責范圍等制定、頒發相應政策文件，相關政策法規還存在邊界界限不清、全過程規范精度不夠、少量規定沖突等問題。以上問題是因為國家推行PPP模式時間較短，而PPP模式普遍存在投資規模大、參與單位多、全過程時間長等特點，頂層設計、制定規范成熟的法律體系需要大量的案例、充足的經驗作為積累。

從全市范圍看，市級平臺公司已經開始逐步推行PPP模式項目，期間部分平臺公司雖然投入了較多人力研究PPP模式，給予了項目超常規的重視，但由于推行時間短，項目數量少、規模小，項目參與范圍窄，平臺公司在PPP項目的理論研究和實踐經驗方面都比較缺乏，較之中央、省一級的國有企業都有不小的差距需要彌補。

2.2 各方風險偏好不同，項目落地效率低

目前全國范圍推行PPP模式熱情高漲，各地紛紛制定了眾多的PPP項目，根據財政部公布的信息，截止2016年8月31日，全國范圍內PPP項目庫入庫項目10 313個，入庫投資金額12.29萬億元。在推廣PPP熱情高漲的同時，全國范圍內仍存在項目落地慢、落地率低的問題。根據財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》發布的數據，截止2016年6月30日，全國PPP項目庫入庫總投資10.6萬億元，處于執行階段的僅1萬億元，所占比重不到10 %，且其中約8000億元執行項目為財政部示范項目。通過調研發現，各金融機構、施工企業參與PPP項目，地方政府推動落地的PPP項目均熱情高漲但態度謹慎，能夠順利落地的項目一般是資源配置優良或者BT項目及變相BT項目(財政兜底的政府購買項目)，如中建三局組織大量人力、物力研究PPP項目模式，但至今尚未有一個項目落地實施，中鐵二局參與PPP項目將政府財政資金兜底(工程費用及收益)作為必要條件，都可以看出許多大型國企，特別是施工類企業密切關注、高度重視PPP模式項目推廣情況，有強大意愿參與PPP模式項目建設，但同時也保持著足夠的清醒和謹慎，這也是PPP模式項目快速發展但緩慢落地的主要原因。目前PPP項目需求旺盛，落地率低主要是因為PPP模式是解決地方債務問題，加快基礎設施建設，幫助區域經濟轉型的不二利器，同時因為PPP模式推廣時間短、成功經驗少，法律法規不健全，參加各方對各類風險預估、評估能力不足，參與各方需要調整傳統的收益模式和風險偏好，導致PPP模式各方在前期階段態度更謹慎、博弈更激烈，從而增加了項目前期時長。

2.3 建設品質提升難度加大

采用PPP模式后，項目建設由政府單純投資轉變為參與各方共同投資，政府方的利益訴求體現為在節省建設投資、加快基礎建設速度、提升基礎建設品質，社會資本方的利益訴求為追求低風險的投資回報，施工方的訴求為追求施工利潤及投資回報，參與各方的最終目的的差異可能導致在項目建設過程中的管理理念的差異。同時，多方參與的投資建設模式區別于傳統的政府投資建設模式，各方參與人員的角色需發生轉變。在初期階段，參與人員的磨合期及角色轉變過程，長期角色定位習慣和利益訴求存在差異。各種差異的存在，雖然參與各方都需要面臨建設、移交、運營的全過程項目周期，但最終都對高品質建設有所需求，仍會存在主導不清、思路不一致的問題，這些差異和問題都可能導致提升建設品質難度增加。

3 解決措施及方法

在當前大背景下，采用PPP模式故雖然存在問題和風險，但好處更加凸顯。平臺公司采用PPP模式要充分發揮優勢，盡量避免風險，可從以下方面著手，縮短轉變期的過程，盡快實現新建設模式下的專業化、精細化、規范化。

3.1 制定推行規劃、深入政策研究、廣泛開展調研，營造良好氛圍

平臺公司推廣PPP模式的項目建設，快速提高PPP理論研究水平、增加實踐經驗積累是推行順利的基礎和保障，只有平臺公司整體對PPP模式達到了一定的水平，才可以保證推行的順利進展，保證推行PPP模式的項目建設達到既定的戰略目標，才能有效壓縮項目前期時間，助力公司、城市發展。針對目前全國PPP項目建立數量加速提升，落地效率穩定提高的大環境，成都市平臺公司推行PPP模式應該夯實基礎、提高效率才能跟上、甚至趕上先進企業的整體水平，首先應制定和明確推行PPP模式項目建設的規劃和方向，加快推動規劃落地，保證發展方向、政策制定等有的放矢、線路明晰，引導公司員工提高認知、引起重視、更快轉型；第二應在號召員工積極開展PPP理論研究和學習，采用組織學習研究、組織專項討論、統一采購下發學習資料、高頻率邀請專家集中培訓、成立專職/兼職的研究機構等一系列措施，營造良好、緊迫的氛圍；第三應提供快速積累實踐經驗的條件，采用增加平臺公司既有PPP項目參與度、分階段總結得失、廣泛組織考察調研PPP項目、組織與先進企業PPP研究或實踐團隊的交流學習等措施，促使公司員工的PPP理論學習向實踐經驗的轉換。

3.2 發掘優勢、尋求合作、防控風險

成都市平臺公司推行PPP模式有巨大的優勢。首先，成都市近年來發展迅猛，城市定位穩步提高，平臺公司多年來肩負成都市眾多重大基礎設施建設工作，在基礎設施項目建設中有豐富的經驗，對項目投融資、運營、移交也有著豐富的經驗，故即使采用PPP模式進行基礎設施建設，相關平臺公司也可快速對項目建設的必要性、可行性、財政或配置資源承受能力等進行快速、準確的判斷。第二，成都市發展勢頭良好，政府信譽好，在全國城市中分量日益加重，成都市的土地資源、可運營基礎設施等估值常年穩定增加。第三，成都市部分平臺公司多年來承擔基礎設施建設職能，擁有龐大的合作資源，部分公司建立了良好誠信體系，平臺公司代表政府方牽頭組織PPP模式的項目建設，代替政府支付可用性服務費，有良好的信譽、所配置較大規模的優質資源、常年良好的投融資運作表現，推行PPP模式基礎設施建設項目對大型施工企業、社會資本都有很大的吸引力。

平臺公司推行PPP模式在盡量規避劣勢、加快發展的前提下，也憑借多年來積累下來的信譽、實力、資源、經驗等眾多較大的優勢，在推行PPP模式過程中都應予以充分應用。PPP項目前期周期長、落地時間慢的主要原因是參與各方對項目風險的評估立場不同、偏好不同，平臺公司推行PPP項目應緊靠、凸顯自身的眾多優勢，在當前的政策環境下切實且僅僅承擔作為政府出資代表人應該承擔的風險，即政治風險、法律風險等。平臺公司雖然不具備行政主管、政策制定等政府職能，但也有協調性更加全面、參與方式更加靈活等優勢，只要前期工作扎實、風險評估客觀充分，應該具有更強的風險承受能力。在PPP項目推行過程中，參與各方往往會期望最大程度規避自身風險，平臺公司應該建立自身承擔風險的體系和規則，減少前期博弈時間，利用自己的優勢與社會資本方、大型施工企業建立良好的溝通渠道和合作模式，引導其進行競爭，一方面壓縮項目前期階段，推動項目盡快落地；另一方面避免被其他參與方綁架，承擔額外風險(如進行資金兜底、收益兜底、規避競爭等)。平臺公司建立風險承擔體系和規則可以通過以下方式：

(1)梳理擬建PPP項目，盡快推動相關項目入庫，爭取推動成為示范項目(各級)，給予項目參與各方更多的風險抵御保障，同時也可以提升公司信譽度、知名度，有益于項目建設和公司發展。

(2)利用平臺公司多年來在項目建設、投融資業務中，與眾多優質企業建立的良好合作關系，開展與各相關單位(金融機構、施工企業等)對于PPP項目建設參與的意向框架接觸，建立一批有合作、參與PPP項目建設的意愿單位群，確保公司在推行PPP模式時有良好的參與度，引導各參與單位充分、適當的競爭。

(3)引導有意愿參與PPP項目建設的企業群深入、靈活合作。靈活運用PPP項目招標模式，如采用對參與各方打捆招標，單獨招標施工企業及金融機構，進行打捆招標時候要求金融機構或者施工企業作為投標的牽頭單位等方式進行招標，避免為選擇在項目建設或投融資方面有突出表現的企業時，被迫放棄對另一參與方較高要求，引導各方面具有優勢的企業靈活合作參與PPP項目，根據項目特點(偏建設、運營或投融資)在招標時重點要求相關性質的投標單位，避免承擔更多風險。

(4)提升項目建設品質，提高運營管理水平，爭取更多的運營收益，降低財政負擔和投資風險。

3.3 完善制度建設、理清內外關系、確保主導地位

鑒于PPP模式有別于常規項目建設模式，平臺公司管理人員參與項目建設的角度、方式等都有別于常規模式項目，除了要認清短板盡快彌補，了解優勢盡量發揮外，還應該在認知上明確政府(平臺公司)在城市配套基礎項目建設中的主導地位。平臺公司的根本利益是完善城市基礎建設，服務城市發展，不同于施工企業和社會資本的最終利益是爭取利潤，故平臺公司必須明確在項目建設中的主導作用。

采用PPP模式后，參與項目管理的人員都具備平臺公司員工和項目公司成員雙重身份，考慮到參加PPP項目管理除了實施管理外，還同時需要進行合同、投融資、設計、移交等全過程管理，甚至更多，如資產管理、運營管理等，項目管理人員在多重身份下，項目建設的設計確定、支付、投融資、變更等審批程序存在平臺公司制度和項目公司章程的重合，為保證項目建設的順利推行，確保主導地位，規避承擔更多風險，平臺公司應盡快建立一套適用于PPP項目的管理制度，包含對多重身份員工的人事管理、審批程序、權責分工以及對項目建設及參與人員績效考核等全套制度，并將對PPP項目的制度相關內容納入前期合同談判、招投標及項目建設合同約定，以確保對項目建設管理的規范化，確保平臺公司在項目建設中的主導作用。

3.4 深化精細化管理，提高項目建設品質

平臺公司作為政府出資代表，在項目建設中起主導作用，為確保項目建設品質，平臺公司應推行精細化管理理念。PPP模式中，平臺公司參與項目建設從單純的建設管理轉變為全過程的建設、運營、移交管理，需要對建設管理中的粗放和疏漏買單，也就更加凸顯精細化管理的重要性和必要性。在PPP模式下參與建設單位增加，管理模式變化，但平臺公司主導作用沒變，項目最終使用人群沒變，城市發展的需要沒變，故項目建設管理的精細化要求也應該繼續貫徹和深入。考慮到PPP模式的特殊性，平臺公司可以采取以下措施實現精細化管理。

3.4.1 推進項目設計標準化

PPP模式中，在進行社會資本、施工企業招標時，往往項目設計文件尚未達到施工圖深度，招標完成項目公司成立后，還需要推動后續設計完善工作。為確保項目最終建成標準、效果、品質達到項目立項時的初衷，平臺公司可以通過制定各類項目(如公建配套項目)標準化設計指導意見來控制后期初設、施工圖設計的標準，對于非常見的項目類型，如酒店、展館、大型醫院等，可在項目方案設計過程中，同步制定出項目施工圖設計標準和材料設備檔次要求并在招標文件中約定，從而指導、控制項目后續設計標準和質量。

3.4.2 制定項目施工質量標準化

PPP模式中，工程款項的來源大部分是項目公司(社會資本方)的融資，甚至項目監理費用也可能由項目公司支付，在不直接支付項目工程款項的情況下，為確保平臺公司對項目建設的主導作用，確保項目的建成品質，規避施工企業在項目施工質量上打折扣，平臺公司可以制定項目工程施工質量的標準化要求，在招標文件中予以約定并與績效、違約責任等掛鉤。平臺公司制定項目施工質量標準化，可以根據多年來的建設經驗，摘取工程驗收規范中易被施工單位打折扣的條款，梳理工程建設中易出現的質量通病、整理影響工程質量品質的部分(內外墻裝飾面平整度、各種線條平直度、開關面板安裝整齊度等)適當提高驗收標準等，作為對于施工質量品質的重點控制、考核點。

3.4.3 制定對施工、監理單位的考核辦法

為保證項目建設質量品質，平臺公司還可以制定對監理、施工單位的考核辦法，并在招標時約定要求執行。平臺公司制定相關辦法，可根據過往的項目建設經驗，對相關單位在項目建設過程中易出現的違規、違約行為進行重點監督，對易出現的安全文明、質量、投資、進度等問題進行重點控制，并在招標文件中約定考核結果與績效、違約責任等掛鉤，從而實現精細化管理要求能夠在PPP模式下，繼續深入落實到項目建設中。

3.4.4 有針對性建立項目運營、移交標準

考慮到PPP模式中，項目建成后可能由項目公司運營一段時間后再行移交，為確保項目良好運營，發揮基礎設施最大使用效率，確保移交后項目能繼續良好、長時間運營，平臺公司可根據項目特點，在招標時約定項目的運營、移交標準，規范項目公司在運營過程中的維護、保養、保修等行為，明確最終項目移交時需達到的標準和狀態。

3.4.5 建立后評估系統，不斷完善提高項目精細化管理程度

對于PPP模式的項目建設，由于經驗有限，在項目建設過程中仍可能出現各種意想不到的問題，平臺公司應對項目建設建立后評估體系，將項目建設中暴露出的新問題(如資料管理、程序管理、手續辦理等)不斷總結并增加到上述精細化管理體系中，或者建設其他的精細化管理措施，確保平臺公司的精細化管理水平不斷進步。

3.5 引導員工自我豐富，縮短轉型期陣痛

在平臺公司推進項目建設模式轉型的過渡期，平臺公司員工面臨傳統建設模式管理理念轉化，PPP模式下管理知識的跨專業、高復合的需求，單純項目管理與項目公司管理方式不同，單純項目建設周期到全周期管理思路不同等各種轉變要求，為了符合建設模式轉型需求，從傳統模式到PPP模式管理的無縫轉變，切實發揮PPP建設模式優點，公司應引導員工積極思考、不斷豐富。

采用PPP模式后，平臺公司員工參與項目建設管理從單純的建設周期轉變成項目建設、運營、移交全周期，從單純的項目管理轉變成投資、融資、建設、收益的全方面參與監督管理，平臺公司的主要風險從項目建設風險、合同風險轉變為政策風險和法律風險。成立SPV公司以后，平臺公司派駐的少數人員需要在新的公司架構下實現投資回報、基礎設施建設管理、風險規避、運營管理、財務監管等多重職能，還要實現政府的主導地位。相關轉變要求參與人員具備政策、法律、金融、建設管理、資產管理、運營等一系列項目全周期各專業知識和運用經驗，可能要求個人集合上述幾個方面的綜合素質，與傳統分專業管理截然不同。公司只有引導員工建立多專業融合、復合的知識體系，快速形成全方位、全過程的管理思路，才能快速有效地實現公司整體在建設模式上的轉變，縮短轉變期的陣痛。

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[定稿日期]2017-07-05

趙文力(1981～)，男，本科，工程師，從事項目管理工作；黃鵬(1979～)，男，本科，工程師，從事項目管理工作。

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