精準扶貧
——從政策到法治

(1.中央民族大學法學院 北京 100081；2.中央民族大學管理學院 北京 100081)

精準扶貧
——從政策到法治

張佳楠1施偉楊2

(1.中央民族大學法學院北京100081；2.中央民族大學管理學院北京100081)

扶貧工作法治化是依法治國必然要求，是全面建成小康社會的基石。作為“十三五”時期最艱巨的任務“如何精準扶貧”是黨工作的重心。精準扶貧、精準脫貧核心在于“精”和“準”，要做到“精”“準”，就要求推進扶貧開發的法治建設，用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作。在扶貧工作暴露出問題的同時，要按照依法行政的法治理念，及時掌握基層動態，立足現實切合實際，提升扶貧程序的實效性，高度重視法律法規，強化依法追責，為保障精準扶貧這一重要政治任務的有效開展，提供法律機制來保駕護航。

精準扶貧;法治;立法

消除“貧困”是一個全球性的重大課題，聯合國就于本世紀初提出了“聯合國年發展目標”，旨在于2015年之前將全球貧困水平降低一半。該項目針對“貧困”的定義為“每日收入低于1.25美元。”我國作為全球最大的發展中國家，消除貧困也一直是政府最亟待解決的重點問題。國家統計局課題組將“貧困”定義為“貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地。”“貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地。”我國政府一直致力于打贏扶貧攻堅戰。中國是第一個提前實現千年發展目標貧困人口減半的發展中國家。1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。但是對于我國來說，消滅“貧困”的工作仍然任重而道遠，目前我國與發達國家存在的差距不容忽視，幫助2.5億貧困人口脫貧任務依然艱巨。目前我國仍處于工業化、城鎮化快速發展階段，發展仍不全面，區域與城鄉之間不平衡、不協調的問題突出。

經過習近平總書記對貧困地區多年的考察得出了對貧困工作獨到的見解，在2013年11月，習近平總書記赴湖南湘西調研扶貧攻堅時首次提出精準扶貧思想，隨即中共中央辦公廳和國務院機構出臺一系列文件，對精準扶貧工作模式的頂層設計、總體布局和工作機制等方面進行了規制，推動精準扶貧工作全面展開。精準扶貧的本質是要求扶貧開發能實現精準瞄準、定向幫扶，真正做到誰貧困就幫助誰，解決了以往扶貧工作吃大鍋飯的弊端。精準扶貧的提出，為我國經濟社會發展提供了新的籌碼，明確了經過這么多年的發展，扶貧工作目前需要的是更加細致、準確的進行，進入了精耕細作的階段，使得全面實現小康社會和“中國夢”向前邁了一步。精準扶貧作為一項重要的政治任務，決定了其需要用法制機制來保障其順利推進和保障實現。

一、運用法治思維和法治方式推進精準扶貧工作的重要性

(一)法治扶貧是社會治理現代化的必然要求

2015年中共中央扶貧工作會議召開，習總書記強調：“要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘”。中央對地方提出的要求是“各級黨委和政府特別是貧困地區的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實脫貧攻堅責任”，基層黨組織對此責無旁貸。精準扶貧、精準脫貧核心在于“精”和“準”，因此要推進扶貧開發的法治建設，用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作。

黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現代化。這意味著治理不能再遵循原有的行政管理模式，而應通過自上而下和自下而上的互融互通來推進扶貧、脫貧工作，用法治思維和法治方式推進扶貧、脫貧工作。在扶貧、脫貧的過程中，黨和政府也意識到僅僅依靠黨和政府的力量還不足夠，要廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅。社會幫扶資源，如民營企業、社會組織、公民個人等都應該積極參與扶貧開發，與精準扶貧、精準脫貧進行有效對接。在扶貧的過程中，存在著權力的結構失衡以及權責的配置不對等現象，因此國家權力與社會權力、政府與社會組織基于“不同權力主體尊嚴和表達權的承認”為前提的合作，應當采用法治思維和法治方式，在扶貧權力與法律之間進行框架化、制度化、常規化的建構。

(二)法治扶貧是正確處理各種矛盾的有效手段

要打贏脫貧攻堅這場戰役，必須沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬；必須正確處理各種矛盾，深度調整有關利益關系；必須動員力量、整合資源，對全國扶貧開發工作作出頂層設計，舉全國之力推動扶貧開發工作。只有真正解決了“扶持誰、誰來扶、怎么扶”，才能使“扶真貧、真扶貧、真脫貧”成為現實，才能讓貧困人口有更多的獲得感，才能切實提高扶貧成果可持續性。這些工作的有序開展，需要我們遵循社會主義法治原則，高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和保障作用，做到重大扶貧政策的出臺和制度的制定都要于法有據，涉及法律規定的扶貧領域，都必須有法律規定或法律授權。

(三)法治扶貧是依法行政的應有之義

實施脫貧攻堅工程是中共中央所制定并于十二屆全國人大四次會議審議通過的十三五規劃的重要組成部分。扶貧的主體責任是基層黨委和政府，相關政策措施的責任分工中，除組織部門和監察部門這兩個黨委系統的部門對干部的考核和監督承擔相應的職責外，其余具體的扶貧措施是由相關的政府機關部門來承擔。因此，在依法治國、依法行政的大背景下，要把法治理念貫穿扶貧攻堅工作始終，推進扶貧開發法治建設，用法治方式落實精準扶貧、精準脫貧，強化對扶貧權力的制約和監督。

二、扶貧工作的現實狀況

(一) 扶貧制度的缺失

在中國，關于扶貧工作的政策引領和法制保障的探索從未懈怠，但是仍然缺乏專門的立法，使得扶貧工作要么成為追求政治業績的“面子工程”，要么形成急于求成的短期行為，甚至容易滋生腐敗。例如，為什么扶貧資金大量被擠占和挪用？ 正是由于在扶貧資金的投向和使用上，沒有相關法律的約束。所以，精準扶貧急需通過立法來保障精準扶貧工作的有效開展，并從制度上保障扶貧資金的投入。

(二) 扶貧資金的投向不明。

2016 年11月10日，四川省高級人民法院發布了“全省法院懲治脫貧攻堅領域職務犯罪審判工作的有關情況和典型案例”，從中可以看到，“以虛假名義騙取或冒領各類扶貧救濟資金的、也有挪用救災、扶貧、移民等救濟款物歸個人使用的”現象非常普遍。其中，“四村干部騙取國家扶貧資金”的案例較為典型: “時任五明社區村委會干部的吳宗國等人為解決工作經費，經共謀后，利用職務上的便利，采用篡改入賬數據的方式，虛報冒領項目金89990元，騙取國家扶貧項目專項資金人民幣61876元作為村委會的工作經費。”之所以會造成扶貧資金易被挪用，其最主要原因即是扶貧資金的投向和使用不透明。所以，針對扶貧資金的相關問題的處理，對于精準扶貧工作的成敗起著至關重要的作用。

(三)貧地區法律意識的淡薄

由于貧困地區往往也伴隨著缺乏教育、較為閉塞，相應的，貧困人口對法律制度和規定往往較為陌生，再加上多年的舊思想和文化水平所限，其行為更多的是依靠自身觀念指引而忽視法律的保障。主要表現為: 在權利受到損害時，無法通過法律渠道來維護自己的合法權益。正是由于法律意識淡薄，不懂得利用法律武器保護自己，維護自己的權益，使得扶貧工作中出現的損害其合法利益的現象更為猖獗。另一方面，扶貧工作中法律意識的淡薄還不僅表現為受益群體，扶貧工作的執行者往往也欠缺相應的法律意識，對于罪與非罪沒有明確的界限劃分，例如部分人認為收取“辛苦費”與“感謝費”不屬于職務犯罪，只是正常的人情往來，甚至有人認為錢是對方自愿給的，也并不是國家的錢，更有甚者勾結工程承包人虛報工程量來套取扶貧資金予以貪污私吞，但自己渾然不覺，還以為是工程隊的工程款。

綜上所述，扶貧工作中法律意識的缺失容易導致以下問題: 一是權力方的法律意識缺失，導致扶貧工作出現違規違紀的現象出現; 二是權利方的法律意識缺失，導致在扶貧工作中缺乏監督，違規違紀現象更為嚴重。

三、精準扶貧法治化

建立精準扶貧的法治化，筆者認為需要從“扶貧制度的制定”、“扶貧工作依法執行”、“扶貧資金依法管理”、“依法監督”、“扶貧工作中的法律服務”五個方面進行，五大部分相輔相成: “扶貧制度的制定”是精準扶貧工作的法律基礎，只有建立健全相應法律體系才能是后續的各項扶貧工作有法可依，有法可循; “扶貧工作依法執行”是精準扶貧工作的主體，是扶貧立法的現實化，也是管理、監督的對象; “扶貧資金依法管理”是精準扶貧工作的重點，透明的資金流轉不僅符合扶貧立法、制度的指引，也是執行工作的要求，更是相應扶貧監督、法律服務工作所需的依據; “依法監督”、“扶貧工作中的法律服務”是精準扶貧工作的保障，是具體扶貧工作的執行與管理回照扶貧立法、制度的關鍵環節，更重要的是其推動了扶貧執行者與貧困人口主動向扶貧立法、扶貧制度的靠攏，形成整個流程的健康運轉。

(一)扶貧制度的制定

“法律對于權利來講一種穩定器，而對于失控的權力來講則是一種抑制器”這是精準扶貧工作有效開展，達成既定目標的必然要求，也是我國依法治國的必然要求。要保障精準扶貧工作的有效開展，需要在法律上明確精準扶貧的方針政策、方法措施和重要地位，以法律的強制力保障其嚴格按照規定的流程、方式方法以及時效達成規定的目標。在憲法中，我們可以找尋到制定扶貧法的依據，例如第45條規定: “中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”其中所提到的“從國家和社會獲得物質幫助”當然也包括國家通過扶貧改善生活條件。由于憲法的規定是原則性的，缺乏具體的可操作性，因此急需制定相應的扶貧法，通過一系列法律、法規以及規章制度使憲法的這些規定在現實生活中得到實現。

(二)扶貧工作依法執行

習近平總書記明確指出，“要解決好‘誰來扶’的問題，就要加快形成中央統籌、省(自治區、直轄市) 負總責、市(地) 縣抓落實的扶貧開發工作機制。”從精準扶貧的本質不難看出，與傳統扶貧工作不同，精準扶貧要一改傳統扶貧工作中政府大包大攬的扶貧模式，這就需要在精準扶貧工作中進一步明確各政府職能部門的責任，明確各級政府在精準扶貧中的行政責任邊界，從而明確自身的角色定位，提高行政效率。除此之外，政府各職能部門也應當嚴格執法，嚴格按照法律法規的規定來行使權力。

(三) 扶貧資金的依法管理

“在反貧困斗爭的工作實踐中，也暴露出在沒有特別法律制度支撐條件下，僅靠政策和道德而不能克服的一些突出問題。其中最突出的問題集中在了扶貧資金的來源、運用和管理上”在扶貧立法的過程中，需要明確扶貧資金的管理主體，并通過制定扶貧資金管理制度、監督制度以及責任追究機制來提高扶貧資金的針對性和效率性。要實現對權力行使過程進行有效的監督，其基本前提是要建立起公開透明行使權力的法規制度。

因此，為了從源頭上消除腐敗，需要就扶貧資金的下撥和使用建立公開化的流程、制度，建立扶貧資金公開透明的機制，公開、透明、公正，嚴格法治扶貧責任，促使人民群眾積極了解、參與和監督法治扶貧活動。

(四)依法監督

習近平總書記說，“既然我們的一切工作都是為人民服務的，那么，我們就應當而且可以廣泛接受人民群眾的批評監督。”在精準扶貧工作中，受益主體是廣大的人民群眾，廣大人民群眾對扶貧工作的監督也是法律賦予的政治權利，應當引導其積極行使該權利，扮演好監督員這一角色。因為，只有“讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”精準扶貧是一個動態的政策實施過程，為了保證其執行力，就要從精準扶貧的各個重要環節中，引導人民群眾科學參與監督。

但是，要讓人民群眾建立起監督的意識，其前提是，人民群眾懂制度、懂法律、懂政策。

因此，在精準扶貧的區域內進行普法宣傳也是有必要。

(五)扶貧過程中的法律服務

精準扶貧應當重點圍繞貧困群眾的需求，因此，增強法律服務是推進精準扶貧工作的重要方面。在法律服務過程中應當重點突出精準扶貧攻堅政策和法律的宣講，培植其法治意識; 聘請一名法律顧問，為每個農民家庭培養一名法律明白人，提升其用法能力; 降低扶貧法律援助門檻，擴大法律援助范圍，在每個貧困村建立法律援助聯系點。

除此之外，還可以吸收法學院系的優秀學生作為農村法律服務志愿者。這樣一來，不僅法學專業的學生通過解決法律糾紛和實際問題使自己得到提升，而且還滿足了農村法律服務的巨大需求。這樣雙贏的互動機制也使得這一途徑有了可操作空間。

精準扶貧、精準脫貧是我國當前必須長期堅持的扶貧開發總指導思想，是社會主義“共同富裕”原則的必然要求，目前已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。在“十三五精準扶貧開發戰略”的推動下，扶貧工作面臨挑戰和機遇，要依法推進精準扶貧，依法落實好方針政策，嚴格監督，推動扶貧工作走上法制化的道路，使貧困人口盡快脫離貧困，從而實現全面建成小康社會的宏偉目標。

[1]中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[N].人民日報，2015-12-8(1).

[2]蔡科云.論政府與社會組織的合作扶貧及法律治理[J].國家行政學院學報,2013(2):33-37.

[3]王仁貴 ：《消除“精準扶貧”政策短板》，《瞭望》2016-17-14.

[4]習近平心中的扶貧短板如何補齊[N]．光明日報，2016.3．

[5]楊云鵬，楊臨宏.關于扶貧工作法治化的思考[J].學術探索，2000．

“中央民族大學一流大學一流學科經費資助”，項目號：10301-0170040601-206

張佳楠(1994-)女，漢族，山西長治，碩士研究生，中央民族大學法學院，研究方向:法碩(非法學)；施偉楊(1992-).女，漢族，河北邢臺，碩士研究生，中央民族大學管理學院，研究方向：行政管理理論與實踐。