深化國有企業改革 做好“頂層設計”

侯 松

(中鐵二院海南勘察設計有限公司， 海南海口 570125)

深化國有企業改革 做好“頂層設計”

侯 松

(中鐵二院海南勘察設計有限公司， 海南海口 570125)

國有企業作為中國經濟大軍的中流砥柱，為我國經濟發展與騰飛做出了巨大的貢獻。在中國經濟改革進入深水區后，突破體制障礙的焦點大多指向國有企業，特別是具有資源和市場壟斷地位的大型國有企業。黨的十八屆三中全會后，國家在深化國有企業改革上進行了諸多“試點”，但對如何破冰“體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題”值得深入研討。其中做好“頂層設計”必將在未來國家發展中發揮更為深遠的影響,特別是其“系統性的設計和制度安排”的特性將對深化國有企業改革發揮重要作用。

頂層設計； 國有企業； 改革

改革開放30多年來，中國經濟總量占世界經濟的份額已從1978年的1.8 %提高到2015年的15.5 %，在2010年就已超過了日本，成為全球第二大經濟體(圖1)。隨著經濟規模越來越大，影響中國經濟發展的因素也越來越復雜，積累的深層次矛盾問題也越來越多，改革開放進入深入轉型期。因此，只有“頂層設計”才能合理規劃，只有“頂層設計”才能共謀發展，只有“頂層設計”才能創造未來。

1 國有企業發展面臨的困境

國有企業作為中國經濟大軍的中流砥柱，為我國經濟發展與騰飛做出了巨大的貢獻。在中國經濟改革進入深水區后，突破體制障礙的焦點大多指向國有企業，特別是具有資源和市場壟斷地位的大型國有企業。黨的十八屆三中全會后，國家在深化國有企業改革上進行了諸多“試點”，地方上也進行了諸多探索，以上海為例，就率先出臺了“國資國企改革二十條”，為新一輪國有企業改革拉開了大幕。各項改革政策文件的出臺為深化國有企業改革提供了指導意見，但對如何破冰“體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題”，仍然面臨諸多問題，主要集中在以下幾個方面。

1.1 公司治理結構不夠完善

國有企業在公司制改造過程中最大的困難就是如何產生一個有效的經營管理層。在現代公司制度下，公司經營者是由兩部分構成，董事會負責制定公司重大決策和重要政策，經理層負責公司日常事務。公司董事會由股東大會選舉產生，公司經理層由董事會選聘。而實際上，國有企業董事會、經理層直接由上級行政部門或國資監管部門任命、提名，雖然披著“推薦”的外衣，但事實上是在股東會、董事會上“跑跑龍套，走走程序”，造成董事會和經理層“和氣一團”，相互制衡機制沒有有效建立，公司治理結構不能發揮作用。

1.2 股權結構不夠合理，國有股“一股獨大”

目前，我國雖然有一部分國有企業經過了產權制度改革，實行了股份制和股票上市，初步建立了現代企業制度，但國有獨資和國家控股的企業還占很大比重。據不完全統計，截止2013年底，全國2 500家上市公司中，第一大股東為國家的公司，占全部公司的50 %以上。這足以說明大多數國有企業的股權結構非常單一，即使一些股權改制企業也實行了股權多元化，但多元化主體仍然是國有股，沒有真正實現混合所有制股權結構。

1.3 國有企業家隊伍素質參差不齊，職業經理人市場不夠成熟

國有企業家精英隊伍在國有企業改革發展中發揮出核心作用，但也不排除存在少數能力不夠強、理想信念不夠堅定、腐敗墮落分子。在中央強勢反腐背景下，有10多名中央企業負責人相繼落馬，這些落馬企業負責人掌管少則幾百億，多則幾千億，個別上萬億的國有資產，其腐敗行為給黨和國家帶來巨大損失。

目前，由于經理市場、資本市場遠未成熟，這樣就難以公正地評價經理人員的業績水平和公司價值，對經營者也就產生不了競爭壓力和動力。當所有者與經營者利益不一致時，經營者就可能會放棄所有者的利益而追求自己的利益；當所有者與經營者信息不對稱情況下，經營者就可能會利用自己的信息優勢，采取投機行為來謀取個人利益。

1.4 國有企業的政策性負擔較重

國有企業在國家經濟和社會建設中扮演不可或缺的“頂梁柱”角色，這也意味著國有企業的壓力和負擔非常重。哪里發生重大自然災害，國有企業上；哪里需要重點扶貧建設，國有企業上；國家重點建設項目，國有企業上；黨和政府的指示指到哪里，國有企業就沖到哪里，真正體現了國有企業的責任和擔當。

同時，國有企業自身負擔更重，有人形容一些老牌大型國有企業除了沒有自己的火葬場，其他的都有，企業效益好的時候掩蓋了所有問題，一旦效益下滑，所有問題都將顯現。

2 “頂層設計”在深化國有企業改革中的重要作用

面對國有企業發展的種種問題，企業如何“破局發展”？如何找到深化改革的突破點和轉折點？除了政府層面改變對國有企業的監管理念，切實回歸市場規律，既給國有企業松綁，又能科學監管之外，更為重要的是需要國有企業負責人創新管理的智慧和破局發展的勇氣。

在政府與國有企業“婆媳關系”尚未根本解決之前，在現行體制、法律環境和政策環境之下，做好企業內部深化改革的系統性設計與制度安排，需要企業當家人摒棄企業內部既得利益群體，調整原有利益格局，從大局出發，從整體出發，主動變革。這種系統性的設計和制度安排便是我們常講的“頂層設計”。

2.1 “頂層困局”只能通過“頂層設計”解決

所謂企業的頂層，就是指企業的上層、高層、經營班子，是指那些可以對企業發展產生系統性、全局性影響和約束的部門。具體包括企業的法人治理機構和機制、企業文化、企業家、商業模式、戰略規劃、組織架構、運營機制、管理體系等。

企業頂層的困局通常表現在：

(1)治理機構缺失，治理機制難以有效運轉；

(2)企業文化混亂無法引領和支撐企業發展需要；

(3)企業家觀念和價值取向滯后或錯位，無法驅動企業變革；

(4)企業戰略定位模糊，戰略規劃與戰略實施與企業經營管理脫節；

(5)組織架構和組織模式成為企業機制、運營效率和核心職能的束縛；

(6)現代企業運營和管理的基本商業準則(市場導向、客戶導向、公平原則)、運營機制(計劃管理、目標管理、結果導向、效率準則、分配與激勵)、經營機制、競爭機制，在企業內部難以對“外部市場適應和核心競爭力提升”發揮有效的驅動與保障作用；

(7)管理體系與系統、業務流程、供應鏈、售后服務等體系嚴重制約了企業的競爭能力和機制提升手段。

上述7個維度出現的問題，通常稱為頂層問題。而頂層問題大多數是由企業上層和高層所導致的，其中企業家的觀念和價值取向往往對頂層問題的出現、頂層問題的大小起著決定性的作用。

在企業改革過程中，頂層問題無法通過局部的變革來改變。比如，企業家的觀念和價值取向，天然地決定了企業改革的方向和步伐，影響著企業的改革效果；企業發展治理機制的混沌和失責，無法通過企業經營管理體系的優化來改善；企業運營的效率和機制，無論采取怎樣的管理手段，必然會受制于企業組織形態的影響。換句話講，組織不改革，運營效率和管理機制則無法獲得大幅度改善與提升；戰略層面的偏差和失誤，無法通過管理體系來修正和調整。國有企業深化改革中的頂層困局，需要從全局的角度，運用系統論的方法，通過頂層設計在最高層次上尋求問題的解決之道。

2.2 深化國企改革關鍵點在“頂層設計”

十八大之后，國家層面對國有企業的改革給出了前所未有的“政策窗口”——“混合所有制”將成為未來十年、二十年國有企業改革的一個重要方向，企業應敏感地意識到改革的“戰略機遇與窗口期”，站在發展的全局和頂層來思考如何抓住并獲得國企改革的政策紅利？其關鍵點便在于“頂層設計”。

只有通過頂層設計“破除體制性障礙、化解結構性矛盾、創新政策性設計”，全面系統地推進企業變革、轉型與升級，才能在宏觀經濟“降速提質”的大背景下，在國有企業導入“混合所有制”的政策下，分享政策紅利，釋放改革紅利，提高國有企業的市場競爭能力和生存能力。

3 如何開展“頂層設計”

3.1 頂層設計應“立足于解決實際問題”

從制約企業發展的“本質問題、上層問題、重大問題”切入，列出若干個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。譬如：中層干部觀念滯后，組織冗余龐雜，運營效率低下，相互推諉扯皮，害怕變革、懼怕變革；外部市場壓力無法傳導進組織內部；供應鏈運作不暢；產品質量不穩定；售后服務客戶滿意度不高；行業發展地位快速下滑等。

3.2 頂層設計應抓住“重大問題”

從企業發展的重大問題出發，抓住現象背后的體制機制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的意義。有些問題屬于日常的改革工作，屬于短期問題，不具有全局意義上的“關鍵性”，對這些問題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設計的內容。頂層設計主要是抓牽一發而動全身的關鍵問題，抓長期以來導致各種經濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響企業可持續科學發展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。

3.3 頂層設計不應設思想邊界

國有企業的頂層設計要實事求是，要遵從基本的商業守則，不設思想框框，碰到什么問題就解決什么問題。先做頂層的概念設計，再做頂層的應用設計。不能這不能突破，那不能搞……給頂層設計戴了一圈“緊箍咒”，最終使頂層設計無果而終，流于形式。

3.4 頂層設計應有全球視野

中國現在是世界第二大經濟體，中國的問題也是全球性問題。頂層設計中需要解決的問題，往往是密切關系世界經濟發展的具有全球意義的重大問題，是會影響世界投資、消費與貿易的問題。同樣，市場的全球化，使企業在進行頂層設計時，更應放眼全球，借鑒和學習全球一流企業、標桿企業的最佳實踐做法，也須考慮企業變革與發展過程中的國際利益、國際博弈以及國際環境的可能變化。

3.5 頂層設計應“自下而上與自上而下”相結合

發現問題要堅持“自下而上”的原則，解決問題要秉持“自上而下”。從高層向底層解決問題，自上而下解決問題；先解決上層問題、領導層問題，再解決系統問題、體系問題，最后解決操作問題，執行問題。

4 結束語

國有企業是我國經濟的重要支柱，在計劃經濟時期引導我國的經濟發展，為穩定經濟起到了不可忽視的作用。隨著市場經濟不斷發展，現代國有企業在國民經濟中的比重相較以往已有所降低，由經濟主體地位轉變為經濟主導地位，需要改革者和管理者結合當今經濟形勢，依照現代企業制度，遵從基本的商業規則，結合本企業的實際情況，通過“頂層設計”為企業科學、可持續發展做好深化改革的頂層安排，使國有企業更好地發揮經濟主導作用，促進我國經濟長期穩定發展。

[1] “頂層設計”：政治新名詞反映中國未來改革路向[OL]. 新華網，2011-03-13.

[2] 高成香. 淺談國有企業改革中存在的問題及對策[J]. 長春工程學院學報： 社會科學版, 2002,3(1).

[3] 深入研究和推進改革頂層設計[N]. 人民日報，2012-06-25.

建 學 〔2017〕 19 號

關于2017年度第一批建設工程團體標準立項征集的通知

學會各專委會、單位會員：

中共四川省委辦公廳 四川省人民政府辦公廳《關于印發省科協所屬學會有序承接政府轉移職能試點工作實施方案》(川委廳﹝2016﹞85 號)已把四川省土木建筑學會作為團體標準試點工作單位。根據《深化標準化工作改革方案》(國發〔2015〕13號)、《關于培育和發展團體標準的指導意見》(國質檢標聯〔2016〕109號)、《住房城鄉建設部辦公廳關于培育和發展工程建設團體標準的意見》(建辦標〔2016〕57號)和《四川省質量技術監督局關于印發<關于培育和發展團體標準的實施意見>的通知》(川質監函〔2016〕249 號)等有關文件的精神，為做好我省工程建設團體標準制定、修訂工作，完善工程建設標準體系，學會于今年7月正式發布了《四川省土木建筑學會團體標準管理辦法(試行)》(川建學〔2017〕15號)，標準編號為T51/SCTM。現正式向全省工程建設行業征集2017年度第一批團體標準立項申請，具體要求如下：

一、 立項條件與范圍

立項申請應當緊密圍繞工程建設發展需求，堅持問題導向、需求導向、目標導向，具有可行性，與現行標準無交叉、無重復，重點申報工程建設行業產品、技術、服務、安全和評價等亟需的標準：

(一)工程建設中新技術、新方法、新材料、新工藝、新設備的應用；

(二)工程建設中涉及專利的技術；

(三)工程建設的規劃、勘察、設計、施工(包括安裝)及驗收、維護和管理；

(四)工程建設領域中具有前瞻性、先導性的技術；

(五)工程建設中應急的技術；

(六)工程建設中的試驗、質量檢測和評定方法；

(七)工程建設的術語與符號；

(八)工程建設的信息技術；

(九)工程建設的管理技術。

二、 立項申請要求

立項申請應當具備扎實的前期調研基礎，主要技術指標和標準內容要科學合理，并在行業內得到應用和驗證。申請說明應當包括立項目的、立項理由、標準適用范圍和技術要求、國內外相關標準情況等。

三、 報送程序與方式

(一)各專委會、單位會員向我會提出工程建設團體標準的制、修訂立項申請，應填寫《四川省土木建筑學會團體標準制修訂立項申請書》。

(二)報送方式：登錄http://www.sctmjz.com進入公告通知頁面，下載《四川省土木建筑學會團體標準制修訂立項申請書》。電子版填寫后發送至學會信箱sctmxh@163.com，同時打印紙質版蓋章后報送至我會(郵寄地址：成都市解放路二段95號華西集團305室，郵編610081)。

聯系人：楊予生(15928080801)、蔣媛媛(18010521873)

聯系電話：028-83374296

2017年8月1日

侯松(1973～)，男，本科，工程師，從事鐵道工程設計工作。

F271.1

A

[定稿日期]2017-04-06