PPP模式在政府建設項目中的應用

石 磊

(溫州城市大學，浙江 溫州 325000)

PPP模式在政府建設項目中的應用

石 磊

(溫州城市大學，浙江 溫州 325000)

基于PPP模式的概念提出了政府建設項目PPP模式的特點，分析了政府建設項目引入PPP模式的必要性，并在此基礎上研究了PPP管理模式在政府建設項目中的應用和存在的問題及解決方法，為后續政府項目應用PPP模式提供了參考。

政府建設項目，PPP，管理模式

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾轉化為我國社會的主要矛盾。各級政府在發展經濟的同時，還要大力完善社會基礎設施的建設和提供高水平的社會公共服務，才能更好的滿足人民日益增長的美好生活的需要。而大量基礎設施的建設和高水準公共服務的提供往往需要政府部門投入大量財力和物力，在當前許多地方政府財政資金有限的情況下，我們可以把PPP模式引入原本需要政府投資建設的項目中，通過政府部門和民營資本的合作來實現資源的最優配置和社會福利最大化。

1 我國政府建設項目PPP管理模式發展形勢

我國PPP管理模式應用到建設中的起步時間較晚，根據相關文獻檢索，1984年深圳沙角B電廠項目拉開了 PPP管理模式的序幕，后續還有國家體育場(鳥巢)PPP 項目，北京地鐵4號線項目,北京第十水廠、合肥的王小郢污水處理廠等典型案例，根據全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫信息，“截至2017年9月末，全國入庫項目合計14 220個，總投資額17.8萬億元，涉及了全國19個行業領域和31個省級區域。”PPP模式已在全國上下如火如荼的開展，觸角已全面伸向政府建設項目的各個領域。

2 PPP模式的概念和特點

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫，直譯過來就是公私合作關系，也就是政府和社會資本合作，指的是政府部門與私人機構通過建立合作伙伴關系來為社會提供公共產品或服務的一種合作模式。而兩者建立起來的各種合作伙伴關系具有利益共享、風險分擔的特點，最終在實現政府職能的同時私人機構也得到應有并且合理的利益，雙方達到互利共贏。

從PPP模式的概念我們可以提煉出PPP模式的三個特點，首先是合作伙伴，政府部門和私人機構必須形成密切的合作伙伴關系才能夠充分發揮各自的優勢，取長補短，以最少的投入提供最多的社會產品和服務。其次，效益共享才能維持合作伙伴關系持續進行，我們這里說的是效益共享而不是利益共享，是因為效益包括了經濟效益和社會效益，政府部門看中社會效益，私人機構投入社會資本后往往更多關注經濟效益。但是政府投資項目是向社會提供公共產品和服務的。在 PPP 項目中，政府同時要作為監督者，嚴格控制私人機構在提供社會公共產品和服務的同時獲得合理的利潤，嚴防超額利潤帶來的不良影響。最后是風險共擔，PPP作為一種投資模式，必定會存在投資風險，如果只有利益而沒有風險，必定會成為權力尋租的工具而帶來腐敗。所以PPP項目必須要明確風險分擔的要求，私人機構投入社會資本從而承擔商業或者是經濟方面的風險，政府部門作為社會公共產品和服務的提供者，承擔的是政策、法律和基本需求等所謂的政治風險，另外不可抗力等風險由政府和私人機構合理共同承擔。

3 政府建設項目引入PPP模式的必要性

政府建設項目就是由政府來主導的基礎設施建設工程或者提供社會公共服務等公共產品和服務的項目。政府建設項目應該合理科學的配置公共資源并追求社會效益的最大化，實現高效率的公共產品和服務供給。

當前形勢下，公共服務和公共產品供給的社會化改革是目前改革的一個短板，也是我國未來經濟發展提質增效潛力最大的增長點。改革開放的實踐證明，由政府建設項目來提供公共產品和服務，存在管理效率低下、資金有限成本高、信息滯后效益低、貪污腐敗和政府負債風險加大等一些問題。而私人機構在管理經驗、資本、融資、專業人才等方面存在著優勢，兩者互補。所以將PPP模式引入到政府建設項目中來可以減輕政府的資金壓力，提高項目運營的能力和效率。另外PPP模式作為公共服務和公共產品提供方式的市場化、社會化的改革創新模式，可以通過調整市場準入原則，政府引導，財政支撐等方式，鼓勵和引入社會資本進入政府建設項目的領域，有效提高公共服務和產品供給，不斷滿足人民大眾日益增長的公共產品和服務的需求。

政府建設項目往往涉及的都是交通、環保、教育、醫療、養老等眾多關系到老百姓民生的基礎設施投資建設和高效優質公共產品或服務的供給，而這些領域的政府建設項目是提供社會公共產品和服務的，帶有公益的性質，不宜采用純市場化和私有化運作模式，而政府財政的資金壓力和專業技術管理水平的限制完成這些建設不能全部依靠政府等公共部門。所以通過合理科學的PPP模式引入私人資本，將私人資本專業化的投資、建設、運營等導入到政府建設項目中，可以較好地平衡各方面的矛盾，實現政府建設項目的可持續發展。

4 PPP管理模式在政府建設項目中的應用

在政府投資項目中引入PPP管理模式時第一要明確不是所有的政府建設項目都可以采用PPP模式來進行項目管理，引入PPP管理模式基礎性條件是該項目必須具備提供社會公共產品和服務屬性，我們可以把PPP模式定位為改善公共產品和公共服務供給質量和效率的工具。第二，PPP模式不適合能夠完全進行市場化運作的提供社會公共產品和公共服務的項目，政府等公共部門需要通過前期PPP方案的論證，把那些需要政府建設的，但是由于多方面的原因不具備市場化運作條件的項目，通過引入PPP模式，使其能進行市場化運作。第三，建立合理的利益共享機制。PPP管理模式在政府項目應用時，合作伙伴關系是政府公共部門和私人部門之間最基本的關系，但是雙方的利益訴求有所不同，政府部門尋求的是高效的提供公共產品和服務，使社會效益最大化，而私人部門則追求的是資本的回報和商業利益，這兩方面可能會有所沖突，但是PPP模式強調的是公私合作，需要找到各方利益的平衡點，必須確保PPP項目的公益性質，私人部門必須明白PPP項目只能提供相對穩定的投資回報，而不會有最大化的商業利潤。所以在PPP管理模式下，政府部門通過一定的政策或經濟手段讓項目獲得相對穩定的收入，“盈利但不暴利”是PPP項目的基礎。第四，政府公共部門需要創新項目運作模式，根據各個項目的特點通過公開競爭程序，擇優選擇一個好的合作伙伴，讓專業的人來干專業的事，并且項目公司不能是一個純粹的、只承擔融資功能的特殊目的公司，而應該是一個實實在在有資本投入，能夠提供社會公共產品和長期公共服務的實體公司。第五，PPP項目需要建立規范的風險管理和風險共擔機制，讓項目各參與方根據對項目的投入情況承擔各自的風險和責任，并且要發揮政府部門的監督作用，制定合理的退出機制和激勵機制，同時發揮私人資本靈活的市場優勢，加強風控能力，實現政府項目的可持續發展，降低項目整體風險。

5 PPP管理模式在政府建設項目應用中存在的問題

PPP模式在政府建設項目中應用，可以引入社會資本和市場的機制，讓公共產品和服務的供給更加高效、高質，徹底實現公共產品和服務領域供給側結構性改革。根據目前政府項目PPP運營和管理情況綜合分析，當前的PPP項目主要存在以下問題：

1)一些地方政府為了快上、多上PPP項目，吸引社會資本實施PPP項目,通過一些違背PPP模式風險共擔這個基本原則的方式來實施PPP項目，比如承諾固定的投資收益、政府回購等等，增加了政府財政兜底的風險。

2)部分項目存在重建設、輕運營的傾向，PPP項目的核心是運營，但是當前參與PPP項目的多為施工企業，該類型的企業主要通過施工獲取利潤，不具備項目的運營能力，也不想承擔項目運行的風險，抱著先進入這個市場賺一筆再說的想法。

3)存在擴大PPP項目范圍的行為。部分地方政府將可以完全市場化運營的項目拿來包裝成PPP項目，借助政府支持PPP項目的綠色通道實現快速審批和融資。

另外，還存在政府與部門管理理念不到位、信息公開不透明、管理能力不足、項目實施不規范、政策銜接不配套等問題。

那么如何更好的實現政府建設項目的PPP模式穩定持續發展，首先要完善頂層設計。抓緊推進PPP立法的同時，加強PPP項目財政支出責任的管理，從單純關注項目落地數量到關注項目規范性轉變，從關注短期效益向關注中長期效益轉變。其次要明確地方政府主體責任和強化財政部門管理責任，加大信息披露力度，建立常態化風險監控和監督問責體系，確保PPP項目規范健康的實施。

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TheapplicationofPPPmodelingovernmentconstructionproject

ShiLei

(CityUniversityofWenzhou,Wenzhou325000,China)

The characteristics of the government construction project PPP model based on the concept of PPP model is proposed, and analyzes the necessity of introducing the PPP model to the government construction project. On the basis of this, researches the application of PPP management model in the government construction project, the existing problems and solutions, provides a reference for the application of PPP model for subsequent government projects.

government construction project, PPP, management model

1009-6825(2017)32-0235-02

2017-10-01

石 磊(1982- )，男，高級工程師

TU712.1

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