農村土地流轉過程中政府職能的優化

(西華師范大學 四川 成都 610000)

農村土地流轉過程中政府職能的優化

南楠

(西華師范大學 四川 成都 610000)

農村土地流轉作為一項經濟體制改革的具體政策，需要政府充分發揮其職能。但是隨著農村土地流轉的不斷深入，存在土地流轉服務有待完善、農地流轉程序不規范、土地流轉管理機制不健全、土地流轉市場機制不健全等問題，這就需要，在農村流轉的過程中，優化政府職能，發揮政府作為宣傳員與引導者、制定政策者、服務者、管理者、監督者的作用，從而規范土地流轉，維護農民利益，促進農村土地有序健康流轉。

優化；政府職能；土地流轉

農村土地流轉，是指農民將承包土地通過合法途徑，將土地的經營權轉讓給其他農戶和其他經濟組織的行為。農村土地流轉，是通過市場實現優化土地資源配置的重要方式，但是土地作為稀缺資源，涉及到農民的利益，糧食的安全，土地的可持續利用等問題。為了避免發生片面追求經濟效益而犧牲生態效益與社會效益的行為，需要發揮政府的職能，減少土地流轉的負面因素。

一、農地流轉存在的主要問題及成因分析

其一，土地流轉服務有待完善。由于對土地流轉的相關政策法規缺乏了解；土地流轉機制不健全，流轉信息供需雙方很難找到轉讓方或者承包方；農民自發流轉土地的成本較高，散戶與有征地意向的農業大戶或工業經營者進行組織談判極為困難；農民把土地作為自己的生存保障與生活保障等原因，農民流轉土地的積極性不高，這就影響了土地流轉的進程，造成土地資源的浪費。

其二，土地流轉程序不規范。一方面，當前的農地流轉大多數屬于口頭協定，沒有簽訂合同，簽訂合同的也大多不規范，缺乏對土地流轉雙方的權利與義務的明確規定，這不利于保護農民的利益，制約了土地流轉的進程。另一方面，行政干預嚴重，違背了農民的意愿。農地流轉是一項系統復雜的工程，需要政府引導和推進。但是，目前，一些地方政府違背了“自愿、有償、依法”這個基本原則，運用行政手段干預流轉，變更或撤銷土地承包關系、打著建設新農村的旗號改變農地的用途等、把土地流轉作為增加財政收入的重要來源、強行將農地長期大面積轉租給企業經營，導致土地流轉價格形成非市場化，價格普遍偏低，損害了農民的利益。

其三，土地流轉管理機制不健全。目前對土地流轉的管理，從上到下的農業行政部門沒有具體的實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，有些地方土地流轉主管部門雖然制定有規范的操作規程和土地流轉合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，在個別地方土地流轉仍然處于自發無序的狀態，糾紛隱患較多。

其四，土地流轉市場機制不健全。目前看來，農村土地流轉的市場還很不健全。一方面缺乏土地流轉的市場中介組織，以供農民了解供需雙方信息，土地流轉主要依靠自發進行和政府推動，目前很多地方在土地流轉方面缺乏完善的資產評估機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地保險機構等，土地承包經營權流轉就不能健康有序的進行，從而嚴重制約了土地交易市場的發育，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉，更沒有相應的金融機構為土地流轉提供資金支持，提供法律事務咨詢和保險服務的土地法律事務咨詢機構、保險機構等也非常欠缺。另一方面，土地的價格形成機制很不合理。在現階段，土地的價格主要是以周圍現有土地流轉價格作為標準確定的，不會隨著經濟的不斷發展而得到相應的增長，可見土地流轉價格要遠遠低于土地的實際市場價值，因此顯得極不科學合理，這使得農民的收益增加相當困難。

二、農地流轉中政府職能的優化路徑

土地流轉涉及到廣大農民的利益，為了規范土地流轉，保護農民的利益，政府在推進農地流轉中履行的是宣傳員與引導者、制定政策者、服務者、管理者、監督者的職能，就是為了給土地流轉提供安全、公正的制度環境，促進土地有效規范流轉。

第一，優化政府宣傳與引導的職能。針對農民對土地流轉及其政策法規缺乏認識、懼怕市場風險，流轉意愿不強烈等現象，基層政府要充分利用電視、廣播等媒體，同時，舉辦各種座談會、研討會，開展培訓班等，宣傳國家的土地流轉政策，以及給農民帶來的利好；更要發揮典型示范作用，讓農民現場觀摩體會土地流轉的好處，明確土地流轉的基本的原則與做法，這些都會解除農民的顧慮，使其積極參與到土地流轉中來。

第二，優化政府的制定政策的職能。其一，政策鼓勵土地流轉主體的多元化。當前，土地流轉的主體主要有：種植大戶；鄉村集體組織的龍頭企業；農產品加工企業；農業科技示范園等。政府要加強對這些主體的政策支持與鼓勵。其二，政策可鼓勵土地流轉方式的多元化。當前土地流轉方式主要有：轉讓；轉包；租賃；合營；拍賣“五荒地”、水庫以及未承包到戶的集體耕地的經營使用權；入股等。各地在實施農地流轉過程中要根據本地的實際情況采取適合本地的土地流轉方式。其三，加強政府對農地流轉的技術扶持。可以向農村派農業科技員，為種植大戶提供技術指導服務，也可以鼓勵農業技術人員、科研所單位和個人，通過科技研發、技術參股、技術承包等方式參與到農地流轉。

第三，優化政府的管理職能。政府要規范土地流轉程序，規范管理。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。 各級農經部門要切實肩負起農地流轉管理的責任，及時發現新情況、研究新情況、解決新問題，制定農地流轉的管理制度和監督措施。 土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。 對土地的用途、目的、面積、價格等進行規范化管理，對土地流轉過程實行監管。 有關部門要加強對農村土地承包及流轉糾紛調處和仲裁工作，依法解決農村土地承包及流轉工作中出現的各種問題和矛盾，維護農村社會穩定。 切實加強土地流轉收益分配的管理，進一步健全和完善農村土地流轉收益的民主理財制度，依法保護農民利益。

第四，優化政府的服務職能。其一，健全市場，完善服務體系。要著重把握好幾點：完善土地流轉服務平臺，建立土地流轉信息庫，開展農地流轉雙方信息互通、政策與合同訂立咨詢、評估等服務；鼓勵土地流轉的社會中介服務機構盡快成長，為農地流轉提供法律咨詢、資產評估、委托代理、土地保險等服務；建立科學的土地流轉價格形成和指導機制，以區位差異、基礎設施條件等調整價格，為土地流轉雙方公平交易提供科學依據。其二，完善社會保障，為農地流轉創造有利條件。重要的是：完善農村的社會保障體系，完善養老、醫療、生育、傷殘等保險，逐漸釋放土地的社會保障功能；建立對農民的職業技能培訓和實用技術培訓的長效機制；對已經入城的農民，要結合國家對戶籍制度的改革與城鎮化政策，使其真正融入城市，在就醫、上學、工作等方面和城市人一樣的待遇。

第五，優化政府的監督職能。各地要根據實際情況設立土地流轉的管理和仲裁機構，對土地實行監管，明確監督責任，增強農地流轉中政府的公開度。各職能部門要聯合發力，指導合同的訂立，為土地流轉合同建檔備份，定期檢查土地流轉的實際利用情況，做好事前、事中、事后的監管工作。特別是要實行最嚴格的耕地保護制度,加強對農經、國土等職能部門的監管，防止流轉過程中變更用途等現象出現，對已經非法占用農地、改變土地農用性質的違法行為要嚴厲打擊。

[1]李文政.農村土地流轉中政府職能優化的策略審視[J].中國農學通報,2009,2515:303-306.

[2]焦國棟.農村土地流轉中如何發揮好政府作用[J].學習論壇,2014,3008:27-30.

南楠(1992.03-)，女，漢族，籍貫山西運城，西華師范大學馬克思主義學院在讀研究生，研究方向馬克思主義中國化。