跨域生態治理府際協同的問題與對策
——基于珠江-西江流域生態治理的分析

肖 祥

（桂林理工大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004）

跨域生態治理府際協同的問題與對策
——基于珠江-西江流域生態治理的分析

肖 祥

（桂林理工大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004）

跨域生態治理已然成為區域經濟發展的重要問題。實現跨域生態治理，必須要建立中央與地方政府之間、地方政府之間、各部門之間的有效協同。“中央與地方政府+地方政府之間+政府各部門”的府際協同，是破解跨域生態治理的利益困境、增進“共容性利益”的關鍵。

珠江-西江流域；跨域生態治理；府際協同

作為“一帶一路”的中國經濟圈前沿核心區域，珠江-西江經濟帶地域廣闊（涵蓋桂粵11市和滇黔相關地區），跨域生態治理面臨多元利益主體因自利導致的“公共地悲劇”和因權利排他或責任推諉造成的“反公共地悲劇”等諸多利益困境。府際協同治理是破解“利益癥結”，構建區域生態安全格局的重要手段。

1 生態協同治理的相關研究分析

生態協同治理一直受到國外學界關注。20世紀70年代環境事務管理受到歐美國家重視，如Oates（1998）主張環境保護分權和聯合行動，Saveyn和Proost（2006）認為中央政府一刀切方法會造成福利損失。自80年代，基于新公共治理理論的生態治理理論強調追求公共利益最大化的“公共善治”、多元共治、協同治理，認為治理是主體間競爭與協作（J.N.Rosenau，1995），需要各行為體合作互動（R.Rhodes，1999）。90年代中后期，歐美國家“協同政府”（Joint-up Government）改革實踐影響了生態治理理論的發展：一是西方環境政治學理論十分強調政府在生態治理方面的責任。David Pierce（1996）從政府經濟學角度認為生態問題是市場或政府失靈造成的，Coleman（2006）從政治學角度強調政府生態責任。二是基于對新公共治理實踐的反思，生態治理對策興起了“整體性治理”理論（Perri 6，1997），強調建構共同管理機制（Oran R.Young，1997）和多種行為者互動（Gerry Stoker， 1999）。

隨著生態利益矛盾沖突加劇和治理復雜性凸顯，生態治理研究逐漸受到我國學界關注并呈現兩個特征：一是協同治理轉向，認為生態治理是一個復雜性管理問題（張連國，2013），必須多元協同治理（陶國根；黃靜，2014），加強主體建設（宋俊杰，2014），政府和市場相結合（張勁松，2013）等；二是區域研究轉向，強調區域生態治理的府際合作（金太軍，2011）、制度基礎（余敏江，2013）等。協同治理轉向反映了對策科學化發展趨勢；區域生態治理進展則反映了區域生態安全的迫切需求。

國內外理論研究成果表明，政府及其部門在協同治理和生態治理中起著主導作用。因此，增進“共容性利益” （encompassing interests）［1］， 實現跨域生態治理的關鍵是政府及相關部門之間的有效合作。

2 中央與地方政府協同：明晰生態治理的政府事權劃分

事權劃分是落實生態責任、加強政府間縱向協同、激發跨域生態治理積極性的關鍵。

2.1 中央與地方政府協同存在的問題

一是生態治理責任落實不到位。長期的集權式、等級制的治理模式造成“官本位”、“體制鎖定”等沉疴嚴重，束縛公共治理的參與積極性；“命令-控制”、“互動 -妥協”、“政治動員”方式［2］阻礙生態治理責任的逐級落實。尤其在地方經濟利益的驅動下，地方政府會陽奉陰違、甚至敷衍違背中央政府的生態治理號召，容易造成中央政府“管制失靈”，導致生態治理責任無法落實。

二是責任和權利不對稱。我國的行政體制決定了政府在生態治理的主導作用。但是獨特的行政治理結構是屬地化管理為基礎的“行政逐級發包制”［3］，行政和經濟管理的具體事務按照“發包”的形式從上到下逐級分派。這種管理容易追究事后責任，但也易造成逐級往下推卸責任，使得生態治理的責任和權利的嚴重不對等，阻礙了中央與地方政府生態治理的縱向協同。

2.2 中央與地方政府的事權劃分

跨域生態治理首先要實現中央與地方政府縱向協同，關鍵是要進行生態治理的事權劃分，實現權責對等、激發跨域生態治理的積極性。

首先要健全中央政府對地方生態治理的制度保障和政策引導。一方面，制度是生態治理的可靠保障。加快制定和出臺具有一定標準化且可操作性的國家生態補償制度，借鑒試點改革的成功經驗，并針對珠江-西江經濟帶新戰略的地域特點推進跨域生態補償制度建設，才能有效解決跨域生態治理問題。另一方面，政策是生態治理的有效引導。政策從宏觀上起到管理和調控作用。以國家生態政策為依據和指導，制定珠江-西江流域生態治理具體政策，有待進一步完善。

其次，中央政府要賦予地方政府“部分優先權”［4］，即中央政府將一部分生態治理權力轉移到下一級政府。在這方面，美國聯邦政府通過分權來實現中央政府與地方政府在污染治理中的事權劃分實踐值得借鑒。聯邦政府根據《清潔空氣法》將一定的大氣污染治理權力下放給州政府，允許州政府根據實際情況靈活制定和執行本地區的大氣污染防治規劃；但是聯邦政府保留監督管理權和政策資金控制權，以確保地方規劃必須符合聯邦政府制定的最低標準和目標，并通過資金補助來控制管理州政府污染防治效果。珠江-西江經濟帶作為國家新的區域發展戰略，中央政府應該給予跨域四省地方政府“部分優先權”，根據流域地理位置、功能區位重要性、工業產業發展特點，賦予地方政府相應生態領導、決策、監管權力，如水功能區監督管理權、河流水污染分段補償權、大氣污染區域監管權、流域重金屬污染監控和防治權等，切實擔負流域整體生態發展規劃、生態行為監督和管理協調。

其三，中央政府對地方生態治理的實質性支持與投入。美國經濟學者 Wallace E.Oates指出：具有跨域溢出效應的環境污染需要中央政府和地方政府共同治理，并需要適當的補償機制來彌補某些地區為了減少跨界污染而帶來的損失。中央政府針對不同區域制定不同的環境稅或給予不同的補貼，不同地區之間通過合作達成共同目標［5］。對于生態形勢嚴峻、區位優勢重要的珠江-西江經濟帶，中央政府除了提供制度和政策支持，更重要的還要為跨域生態治理提供資金支持，建設好生態安全屏障，實現“共建生態走廊”、保障區域生態安全格局的戰略目標。

3 地方政府之間協同：化解生態治理合作困境的主要力量

地方政府之間的橫向協同是實現珠江-西江流域跨域生態治理的根本問題。生態治理涉及省際、市際的不同政府部門，地方政府之間的有效合作是走出跨域生態治理“囚徒困境”，避免地方政府“畫地為牢”、“各自為政”的必然途徑。

3.1 地方政府之間協同存在的問題

一是生態合作理念和意識不強。John Forbes Nash提出的“納什均衡”理論認為：所有參與人組成一個效果最大化的策略組合，任何參與人單獨改變策略都不會得到好處，這表明了協作的重要性。只可惜，某些地方政府只盯住經濟利益、眼前利益，忽視生態利益的重要性和長期性，缺乏生態合作理念，導致發展中的“GDP崇拜”和生態治理的“反公共地悲劇”。

二是缺乏健全的跨域生態合作專門機構。現代公共治理實質上是一種共同約束、共同管理的“契約之治”。生態合作專門機構就是“契約”各方讓渡權力以建立的行使跨域生態治理權力的特殊組織，關系著跨域生態治理的效果。但目前如何建立一個制度健全、權力充分、執行有力的跨域生態合作專門機構，尚缺乏成功模式和實踐經驗，需要因地制宜，不斷探索。

三是缺乏生態利益協調機制。地方政府之間協同的過程其實就是一個生態利益協調的過程。由于缺乏利益補償機制，在現行的環境屬地化管理體制下，地方政府容易受地方利益最大化驅動，推卸生態治理責任；或者由于缺乏流域共同利益觀念而存在“搭便車”心理，投入不足、治理乏力，造成生態事件頻發、流域環境惡化和流域生態糾紛。因此，協商建立健全跨域生態利益補償機制，是促進地方政府實現跨域生態治理的重點。

3.2 實現地方政府之間協同合作

建立在流域共同利益基礎之上的協同治理，才能“由地方政府間協商、協同和合作形成跨行政區域的強制力，從而促使地方政府合力確保和引導社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制”［6］。

其一，地方政府要樹立公共危機管理協作理念。當前公共問題尤其是生態公共問題常常超出了地域界限，僅靠單個主體已經無法滿足其治理的實際需求。W illiam L.Waugh指出：合作是應急響應的一個重要部分，適應性的危機治理就是鼓勵信息共享［7］。珠江-西江流域內地方政府公共危機管理意識決定了跨域生態治理具體實踐和效果。

其二，地方政府要協商建立統一的生態協同治理專門機構。這涉及到地方政府之間行政管轄權的讓渡的問題，即“參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權力，或者某種權力的某一運行環節（決策、執行、監督等）交由某一區域性的管理機構行使，從而形成一種或幾種區域管轄權的過程”［8］。針對珠江 -西江流域生態走廊建設而言，應盡快建立如“珠江-西江流域生態治理委員會”，并使其具有跨域生態治理的規劃、監管、處置權力。

其三，地方政府通過有效磋商，制定具有約束力的生態合作協議和生態補償制度，促成各方參與生態協同治理。如果僅考慮經濟和生態兩個要素，地方政府的總效用=經濟效用+生態效用。因此，提升跨域地方政府總效用不僅要發展經濟，還要提升生態效用。珠江-西江經濟帶發展除了經濟合作之外，生態治理合作不可偏廢。省際政府一要制定區域生態治理的合作協議，從制度、政策方面保障合作的可行性；二要制定可行的生態補償辦法，從利益公平角度保障合作實踐。珠江-西江流域生態利益協調最重要的是省際政府之間的生態利益補償。處于珠江上游地區的云、貴兩省為保護流域水資源生態環境做出了極大的貢獻和犧牲，不僅投入大量的人力、物力、財力保護和修復生態環境，而且為了保護流域生態環境放棄了部分發展權。因此，處于下游的廣東發達地區，就應對其進行利益補償，促進流域生態利益分配的公平和公正，從而保障流域內地方政府獲得可持續增長的總效用。

4 部門協同：從“條塊分割”走向“條塊融合”

政府部門是生態治理的具體執行者，部門協同在跨域生態治理中具有基礎性的實踐作用。

4.1 部門協同存在的問題

一是體制造成管理的“條塊分割”。當前我國行政部門管理基本按照“統一管理與分級、分部門管理相結合”的體制，生態治理亦是如此，國家環保部對省、市、縣、鄉環保局進行業務管理，呈現出“條”的特征；同時地方政府必須對地方環保承擔責任，呈現出“塊”的特征。理論上的“條塊結合”在實際中常常因為地方利益最大化而演變為“條塊分割”。地方環保部門在地方政府的“GDP崇拜”壓力下，其生態監管的權力、職責、功能和作用被弱化，不得不屈服于地方短期利益，有的甚至在地方政府的把持下形同虛設。

二是部門協調機制尚未健全。我國政府部門改革經過長期努力，尤其是2008年“大部制”改革之后，部門協調的法律法規、職責分工、運作機制等方面取得很大成績，逐步走向制度化、程序化和規范化。但在生態協作方面，生態問題涉及林業、農業、水利、衛生等多個部門，部門之間常常缺乏跨部門協同意識、生態合作制度建設滯后、部門權力化和利益化明顯、協調機制規范化和制度化不足。

三是部門協作效率低下。當前我國部門管理存在的主要問題是職能定位不清、部門間職責關系界定不明確；缺乏跨部門協同意識，宏觀制度建設滯后；管理細節化和精致化不足；缺乏跨部門績效評估和評估結果的剛性問責等問題［9］。受部門管理存在的問題影響，跨域生態治理部門協作更加困難，造成在生態協作中如生態資源開發合作、生態污染治理、生態事件應急處置等方面效率低下問題較為嚴重。

4.2 部門協同路徑

英國早在1997年就開始了“協同政府”的部門改革，認為公共政策目標的實現既不能靠相互隔離的政府部門，也不能靠設立新的“超級部門”，唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門的“上下”、“左右”和“內外”合作。一是通過設立政策中心、績效與創新小組、管理與政策研究中心等直屬首相辦公室或內閣辦公室的綜合性決策機構以及各種特別委員會，逐步實現決策統一。二是通過《公共服務協議》，在內閣、政府各部門和執行機構之間實現了戰略方向和組織目標的有機整合。三是通過框架性文件和獨立委員等制度安排，實現了大范圍的組織整合。四是通過觀念更新、合作意識增強、新的參與機制和適當的人員招聘及培訓實現了全面的文化整合［10］。珠江-西江流域生態協同治理的部門協同可以借鑒“協同政府”部門改革的經驗，具體而言：

決策統一：實現“條塊融合”。中央和地方政府要實現統一決策，賦予珠江-西江流域環保部門充分的監管權力，真正凸顯環保部門的作用，這是實現“條塊分割”向“條塊融合”的關鍵。我國《環境保護法》規定“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”生態治理實踐中的“條塊融合”不是二者均衡或凸顯“塊”的作用，而是要增大環保行政部門的權責，弱化地方政府的行政干預，凸顯和增強“條”的功能。

目標整合：以責任保障利益。強化環保責任目標、落實責任劃分，弱化地方政府利益干預，在中央環保部門的垂直領導下，跨域環保部門才容易實現生態協同治理，最終保障區域利益最大化。賦予環保部門的只有責任而無利益糾葛---其最大的利益是區域生態安全，跨域部門協同合作才因此具備堅實的基礎。珠江-西江跨域生態治理必須以“目標整合”統率相關政策、制度、措施和行動，并定期召開各省區流域污染防治工作聯席會議，促使各部門落實生態協同治理責任。

組織整合：強化相關部門橫向協作。珠江-西江生態走廊建設涉及多個部門，如環保、水利、林業、農業、科技等部門，只有各部門協同合作才能實現環境管理的整體性。因此，必須強化環保部門為主導的其他行政部門“責任配合”。

文化整合：更新治理觀念、增強合作意識。社會學制度主義強調制度不僅包括正式的規則、程序或規范，而且還包括符號系統、認知規定和道德要求，尤其強調文化也是一種制度，其功能是促進組織形成一種共同價值觀和態度，為行為提供模板和“意義框架”并指導人類的行為［11］。珠江 -西江流域生態治理涉及的相關利益主體眾多，確立流域“利益共同體”與“生態共同體”合二為一的理念，并逐漸形成共同的生態道德要求和共同價值觀，為行為提供“意義框架”，將會有力促進跨域生態治理從“利益認同”向“價值認同”的轉變。

5 結語

府際協同是跨域生態治理中一個復雜的問題，但卻是決定其能否實現以及治理效果的關鍵，因為它會直接影響著社會組織、公眾參與、市場機制等其他要素在跨域生態治理的作用發揮，避免多屬性治理的“孤島現象”。今后，著眼于打造水資源合作命運共同體，統籌規劃合作方向，相關部門通力合作、協調平衡合作方政府部門、當地利益攸關方和社會力量以及域外相關力量的合作與競爭關系［12］，仍將是跨域生態治理府際協同面臨的重要問題。

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A

1672-2469（2017）10-0001-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.001

2017-02-06

廣西哲學社會科學規劃課題（15BZX005）；

廣西文化名家暨“四個一批人才”項目（桂黨宣〔2016〕1號）

肖 祥（1970年-），男，教授。