海事部門對水上非法載客行為的安全監管職責探討

許巖松

海事部門對水上非法載客行為的安全監管職責探討

許巖松

如何對水上非法載客行為的安全監管是海事部門目前行政執法難題之一，海事執法人員面對形形色色的水上非法載客行為，一是不清楚是否由海事部門負責安全監管；二是不清楚如何有效開展安全監管，減少事故發生。針對這些問題，通過對水上非法載客進行合理分類，結合相關法律法規、規范性文件，試圖理清海事部門的職責邊界，解決管什么的問題；通過對安全監管和安全管理概念的辨析，解決怎么管的問題，以期為海事執法人員正確履行職責提供參考。

海事部門；水上非法載客；安全監管職責

一、前言

隨著我國國民經濟的穩步增長，水上娛樂活動也在快速發展，以往被視為奢侈品的游艇、帆船在沿海城市開始嶄露頭角，給港口增添了亮麗色彩；各地景區的水上快艇、水上摩托、自劃橡皮艇、自駕艇等項目也給城市帶來活力；一些漁船在當地政府的支持下開展休閑漁業活動，豐富了人民群眾的生活。水上娛樂促進了正規旅游業的同時，也讓從事水上非法載客的人員看到了商機，一些私人游艇開始偷偷搭載旅客出海；一些設備簡陋、安全狀況極差的海上摩托艇、“三無”船艇更是逃避監管載客游玩，給水上交通安全帶來極大的隱患。2016年8月14日，一艘船檢證書過期的供應船偷偷載客26人在珠江口水域游玩后返航的過程中被一艘漁船撞沉，所幸救援及時，僅造成2名乘客輕微傷。這一事件給海事部門敲響了警鐘，相關海事機構立即開展專項行動對水上非法載客活動進行查處。查處過程中，海事執法人員對一些問題感到困惑、海事部門是否應該查處漁船的非法載客？農用船或無證漁船載客是否是海事的監管范圍？封閉水域及公園的水上游樂活動由誰監管？一些腳踏船、碰碰船是否是屬于海事監管的“船舶”？海事部門在對水上非法載客行為的安全監管職責范圍到底在哪？政府以及其他部門有何責任？海事部門對水上非法載客如何監管才算全面履職，才不被追究責任？本文通過對水上非法載客進行合理分類，結合相關法規、文件，試圖理清海事部門的職責邊界，解決管什么的問題，通過對安全監管和安全管理概念的辨析，解決怎么管的問題，為海事執法人員正確履行職責提供參考。

二、水上非法載客行為的分類

水上非法載客行為分類方法很多，按照該行為的不同屬性可以有不同的分類，如按船舶屬性分類，有運輸船舶非法載客、漁船非法載客、農用船非法載客等；按水域劃分，有海上非法載客、內河非法載客、園林水庫非法載客；按載客的目的分類，有觀光游覽非法載客、海上垂釣非法載客、旅客運輸非法載客等。由于本文探討的是海事部門安全監管責任，從水上非法載客行為中海事部門的責任屬性來劃分將有助于基層海事執法人員更好地理解、履行自身職責。

根據《海上交通安全法》以及《內河交通安全管理條例》賦予海事部門的職責，以及《關于進一步明確水上交通安全監管職責分工有關問題的通知》（中央編辦發[2005]9號）（以下簡稱中編辦文）的職責分工，本文擬將水上非法載客行為按兩個層次分類。第一層次按水域分類，中編辦文將水域分為通航水域、漁港水域、城市園林水域，由于漁港水域的水上交通安全監管職責由農業（漁政）部門負責，漁港水域內的水上非法載客行為和海事監管職責無關；通航水域由海事部門負責安全監管，而多數地方政府也將城市園林水域安全監管也劃歸直屬或地方海事部門，如廣東省政府指定全省水域（含風景名勝區水域、城市園林水域和水庫，不含漁港水域）和港口的水上安全監管工作由海事部門負責。為便于海事執法人員理解和履職，本文將這一層次分為漁港水域非法載客、非漁港水域非法載客。海事部門需要負責的是非漁港水域非法載客的監管，但是否是非漁港水域非法載客均由海事部門負責呢？這涉及第二層次的分類，這一層次主要按涉及海事監管職責的船舶類型分類。由于各省雖然均按照中央編辦文執行，但在具體操作上存在明顯差異，因此各省海事部門對不同類型船舶非法載客的職責也不完全相同。本文僅以廣東省為例，根據省編辦的文件以及有關法規對非法載客的船舶類型做如下分類：漁船（含從事漁獲物運輸的漁船和觀光休閑漁船）、無證漁船、體育運動船艇、鄉鎮船舶（含鄉鎮運輸船舶和鄉鎮非運輸船舶）、碰碰船、漂流船等水上游樂設施、水上飛機及其他5米以下船艇、其他船舶及經批準從事客貨運輸的漁船。

三、對水上非法載客行為安全監管職責分析

鑒于本文著重討論的是海事部門負有監管職責的水上非法載客行為，因此只考慮上文提到的第二層次分類，也僅以國家、廣東省相關法律、法規作為討論依據。

在具體討論海事部門監管職責之前，必須提及《安全生產法》關于地方各級人民政府以及政府安全生產監督管理部門的職責，根據該法，縣級以上地方各級人民政府應加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。鄉鎮人民政府應加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。因此，無論何種類型的水上非法載客行為，地方政府以及安全生產監督管理部門均有領導、協助或綜合監管職責。

1.漁船（含從事漁獲物運輸的漁船和觀光休閑漁船）

廣東省編辦明確規定漁船（含從事漁獲物運輸的漁船和觀光休閑漁船）安全監管由海洋漁業部門負責。該類漁船非法載客是否也由海洋漁業部門負責監管？答案是肯定的。在廣東省，當地政府鼓勵漁業船舶發展休閑漁業，但要求從事休閑漁業的漁業船舶，應當確定經營范圍，辦理工商登記，向登記地縣級以上人民政府漁業行政主管部門備案。對于漁船非法載客行為，《廣東省漁港和漁業船舶管理條例》第三十九條規定由漁政監督管理機構對非法載客行為進行處罰。

那么，該類船舶非法載客是否完全和海事無關呢？答案是否定的。《海上交通安全法》規定海事部門是對沿海水域交通安全實施統一監督管理的主管機關，《內河交通安全管理條例》規定海事部門負責全國內河交通安全監督管理工作。如何理解統一監督管理的職責呢？中編辦的文做出了解釋：交通（海事）部門要加強水上交通安全的統一監管，牽頭建立信息通報及溝通協調機制，充分發揮各相關部門及地方人民政府的作用，協調配合，形成合力。因此，海事部門的責任是在非漁港水域巡查時一經發現該類船舶的非法載客行為，應及時通報給具有管轄權的海洋漁業部門以及當地政府，由海洋漁業部門跟進查處。在廣東省，由于部分漁船開展休閑漁業是合法的，海事部門如何知道哪些漁船是合法載客，哪些船舶是非法載客呢？《廣東省漁港和漁業船舶管理條例》給出了解決辦法，由漁業行政主管部門將休閑漁船登記備案的有關情況通報公安邊防、海事等部門，不在備案范圍的漁船從事載客行為則是非法行為。

2.無證漁船

前述的漁船是指依法取得漁業船舶登記，具有漁業船舶所有權和國籍證書的船舶。對于未取得漁業船舶登記的漁船也即無證漁船，海洋漁業部門還負責其安全監管嗎？筆者曾在涉及無證漁船的事故調查中正式與廣東省海洋漁業部門就此問題進行溝通，得到的答復是其只負責登記的漁船安全監管以及事故調查，依據是《廣東省漁港和漁業船舶管理條例》第四十三條關于漁業船舶的定義，是指依法登記，從事漁業生產的船舶以及為漁業生產服務的船舶；以及第三條關于職責的規定：縣級以上人民政府漁業行政主管部門負責本行政區域內漁港和漁業船舶的管理工作。

但這一答復明顯和《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》相沖突，該條例第四條關于漁業船舶的定義，是指從事漁業生產和船舶以及屬于水產系統為漁業生產服務的船舶，包括捕撈船、養殖船、水產運銷船、冷藏加工船、油船、供應船、漁業指導船、科研調查船、教學實習船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監船。第十二條規定漁業船舶在向漁政漁港監督管理機關申請船舶登記，并取得漁業船舶國籍證書或者漁業船舶登記證書后，方可懸掛中華人民共和國國旗航行。也即漁業船舶必須登記，不登記的是違法的漁業船舶，而非登記的才是漁業船舶。該條例第二十二條還規定“未持有船舶證書或者未配齊船員的，由漁政漁港監督管理機關責令改正，可以并處罰款”，進一步明確了未登記的漁業船舶由漁政漁港監督管理機關負責查處。

廣東省海洋漁業部門的答復也不符合《廣東省漁港和漁業船舶管理條例》的規定，條例第二十三條規定“非法使用無船名、無船舶證書、無船籍港的船舶從事漁業生產的，由縣級以上漁業行政主管部門依法處理”，明確規定了從事漁業生產的無證漁船由海洋漁業部門依法處理。

因此，從事漁業生產的無證漁船應由海洋漁業部門負責安全監管。但無證漁船從事水上非法載客是否由漁業行政主管部門負責安全監管？漁政漁港監督管理局在《進一步明確漁業船舶安全監管職責》（漁船[2005]73號）給出了答案：“對長期從事多種經營及沒有固定捕魚設施的船舶，包括從事漁業活動的艇、排、筏，應當按照鄉鎮船舶進行管理。”也即對從事多種經營包括非法載客、捕魚的船舶，主要看該船是否有固定捕魚設施，若有，則按漁業船舶管理，若無，則按鄉鎮船舶管理。

海事部門在非漁港水域發現無證漁船非法載客時，若船上無固定捕魚設施或長期已經不從事捕魚活動，則按下文的鄉鎮船舶安全監管；若船上仍有固定捕魚設施，既從事捕魚，又從事非法載客，則應及時通報給具有管轄權的漁業行政主管部門以及當地政府，由漁業行政主管部門查處。

3.鄉鎮船舶（含鄉鎮運輸船舶和鄉鎮非運輸船舶）

鄉鎮船舶的概念源于1987年多部委《關于加強鄉鎮船舶安全監督管理的通知》，指在鄉鎮和農村中的企業、事業單位的船舶和個體、聯戶、承包戶從事客貨運輸的船舶以及農民專門用于農業生產的船舶，但不包括漁船。《關于進一步加強鄉鎮船舶交通安全管理責任制的意見》（交海發[2000]2號）明確鄉鎮船舶交通安全由地方各級人民政府負責；各級交通主管部門要對鄉鎮船舶交通安全實施行業管理；海事部門對鄉鎮船舶的交通安全實施統一監督管理，對鄉鎮船舶交通安全管理實施業務指導；鄉鎮船舶所有人、經營人對所有或所經營船舶的交通安全負責。

鄉鎮船舶又分鄉鎮運輸船舶和鄉鎮非運輸船舶，中編辦文規定“鄉鎮非運輸船舶由縣鄉政府參照鄉鎮運輸船舶安全監管的有關規定落實監管責任”，但各省做法不一，廣東省編辦則規定“鄉鎮船舶（含鄉鎮運輸船舶和鄉鎮非運輸船舶）安全管理由當地縣、鎮級人民政府（東莞、中山為市、鎮級人民政府）按照或參照《內河交通安全管理條例》的有關規定負責實施，并配合海事部門統一實施對鄉鎮船舶的安全監管”，就廣東省而言，海事部門負責鄉鎮船舶的安全監管，地方政府配合。

因此，鄉鎮船舶非法載客，地方政府及交通主管部門負有安全管理責任，海事部門負有安全監督管理責任。

按照鄉鎮船舶定義，農用船也屬鄉鎮船舶，但多數農用船并無相關證書，而交通運輸部、國家經貿委關于貫徹實施《關于進一步加強鄉鎮船舶安全管理責任制的意見》的通知要求鄉鎮船舶至少要保證“三證一線一牌”，即船舶檢驗證書、登記證書、船員證和載重線、船名牌。否則由海事部門通報當地人民政府，并協助政府采取強制措施處理。國家安全生產監督管理總局、交通部《關于切實加強農用船安全監管的通知》（安監總明電[2006]5號）規定“地方政府對水上交通安全監管職責分工有明確規定的，各級安全監管、交通部門和海事機構要督促各有關部門按照規定履行水上監管職責。對無證無照船舶和農用船、漁船等非法載客行為，各相關部門要按照《海上交通安全法》《安全生產法》《內河交通安全管理條例》等法律法規進行嚴厲打擊，該沒收的堅決沒收，該拆解的堅決拆解。工作中遇到困難和阻力，要及時報告地方政府，請求政府牽頭解決或予以支持”。因此，海事部門負責對農用船非法載客的安全監管，對于有證的農用船可以按照規定處罰；對于無證船舶，海事部門在內河通航水域可以依據《內河交通安全管理條例》予以沒收；在內河非通航水域，應通報當地政府，并協助政府采取強制措施處理；在海上，可依據《海上交通安全法》實施處罰，并可通報當地政府，協助政府采取強制措施。

除農用船外，其他非涉漁的“三無”船舶也適用鄉鎮船舶的概念，對于該類船舶，地方政府及交通主管部門有安全管理的責任，海事部門有安全監管的責任，在內河通航水域發現“三無”船舶載客可以沒收船舶，內河非通航水域，應通報當地政府，并協助政府采取強制措施處理；在海上發現“三無”船舶可以實施處罰，并可通報當地政府，并協助政府采取強制措施。

4.體育運動船艇

中編辦文規定參加比賽的體育運動船艇安全監管由體育部門負責；體育部門要在交通（海事）部門對體育運動船艇統一管理的基礎上，進一步做好參加比賽活動的體育運動船艇的安全監管。因此，按該規定，體育部門僅負責參加比賽的體育運動船艇，不參加比賽的體育運動船艇由海事部門負責安全監管。當然，對參加體育比賽的船艇，海事部門也參與劃定比賽、訓練水域或航線，保障比賽船艇安全，維護水上通航秩序。

在實際工作中，參加比賽的體育運動船艇分專業的體育運動船艇和業余的體育運動船艇，專業的體育運動船艇無疑是由體育部門負責安全監管；但業余的體育運動船艇平時被船主用于體育運動、訓練或休閑，在舉辦賽事時參加比賽。當其參加比賽時，按規定應由體育部門監管，而平時應由海事部門負責安全監管。體育運動船艇的非法載客一般發生在平時休閑活動中，海事部門負有安全監管的責任。

按上述規定，分工似乎很明確。但海事部門執法過程中還是遇到問題，一些船主聲稱自己的船艇是體育運動船艇如何處理？搭載的并非旅客而是訓練人員如何處理？這涉及體育運動船艇的定義問題，“體育運動船艇”在《船舶登記辦法》《船舶檢驗管理規定》以及船員的發證規定中均被提及，均明確不適用本規定，也即體育運動船艇并不需要按海事法規進行登記、檢驗、配員，但這些規定均未對體育運動船艇進行定義。從公開的信息來看，體育部門也未解釋什么是“體育運動船艇”，只有交通運輸部在其網站上給出了解答：“體育運動船艇是指隸屬于體委系統的，并直接用于體育比賽或訓練的船舶。”但海事部門如何知道船艇是否屬于體委系統？ 多數地方政府對體育部門的要求也僅僅是照搬中編辦文的規定，并無更為具體的規定，絕大多數地方體育部門未對體育運動船艇進行標識。為解決這一問題，焦作市人民政府的做法值得借鑒，其職責規定“市體育局負責參與比賽的體育運動船艇的安全監督管理，負責對所有體育船艇進行登記造冊，明確責任人，并提出具體監管要求；負責及時處置報廢的體育船艇”。由于海事部門負責水上交通安全的統一監管，可以要求當地體育部門將屬于體委系統的船艇名單報備海事部門，海事部門對這些船舶按照體育運動船艇監管，否則按其他船舶監管，這樣可以倒逼體育部門對體育運動船艇進行管理。

5.碰碰船、漂流船等水上游樂設施、水上飛機及其他5米以下船艇

碰碰船、漂流船等水上游樂設施及其他5米以下船艇一個共同的特征是不屬于海事、船檢機構的登記、檢驗、發證等業務范圍。[1]是否由海事監管，首先看其是否屬于海事法規中“船舶”的范疇。《海上交通安全法》對船舶的定義是指各類排水或非排水船、筏、水上飛機、潛水器和移動平臺。《內河交通安全條例》將船舶定義為各類排水或非排水船、筏、水上飛機、潛水器和移動式平臺以及其他水上移動裝置。海事法規對船舶定義較為寬泛，上述船艇應被視為 “船舶”。其次看有無特殊的規定歸屬于其他部門管轄。國家質量檢驗檢疫總局關于印發《游樂設施安全技術監察規程（試行）》的通知（國質檢鍋[2003]34號）第五十三條規定各級特種設備安全監察機構對運營的游樂設施應當進行定期或不定期的現場安全監察。該規定中游樂設施是指用于經營目的，在封閉的區域內運行、承載游客游樂的設施，水上游樂設施包括碰碰船、峽谷漂流等，但不包括水上摩托、快艇和游船。因此，在封閉水域內經營的水上游樂設施，包括碰碰船、漂流船筏，應由國家質量檢驗檢疫總局下屬的各級特種設備安全監察機構負責安全監督，但水上摩托、快艇和游船應由海事部門負責安全監督。對于封閉水域外的水上游樂設施，若為景區或海濱泳場所有，其活動的范圍固定，不占用通航水域，且各級特種設備安全監察機構仍負責對設備的安全監察，因此，應視為封閉水域，由各級特種設備安全監察機構負責安全監督。若這些水上游樂設施為私人所有，且各級特種設備安全監察機構并不負責安全監察，那么這些水上游樂設施應歸類于下文封閉水域外的其他5米以下船艇，由海事部門對其安全監管。

對水上摩托、快艇和游船以及除歸各級特種設備安全監察機構安全監察的水上游樂設施外的所有5米以下船艇，海事船檢部門均無法律依據對這些船艇進行檢驗、發證，卻均由海事部門監管，那么海事部門如何監管呢？《關于對水上摩托艇監管請示的復函》（海事函[2002]424號）做了很好的解答，一是水上摩托艇的所有人應到海事管理機構進行登記備案。當事人申請登記時，至少應持有摩托艇購買發票或其他所有權證明材料以及生產廠家提供的產品技術合格證書和相關的安全操作使用說明。二是摩托艇駕駛人員應參加由海事管理機構組織的培訓和考試，使其具備基本的船艇操縱與避碰的知識與技能；經培訓考試合格后，海事管理機構應發給其相應的資格證明。三是水上摩托艇速度快，應為其劃定專門的活動水域，嚴格控制其活動范圍。

對于海事負責安全監管的小于5米以下的快艇和游船以及其他船舶，可以參照水上摩托艇的規定執行。一是必須要有購買發票或其他所有權證明材料以及生產廠家的技術合格證及操作說明，二是必須按海事部門的要求配員，關于這些船舶的配員，《關于修改船舶最低配員表的通知》（海船舶[2006 145號）規定，未滿50總噸且主機功率未滿75千瓦的載客不超過12人的船艇（包括游艇、舷外掛機船舶、摩托艇、快艇、鄉鎮自用船舶、農用船舶）可只配駕駛員或駕機員1名。

很多海事執法人員對水上飛機很陌生，認為相關海上安全管理依然處于空白，針對水上飛機的海事管理研究尚未啟動，[2]但實際上交通運輸部海事局及一些地方海事局已經在開展工作或研究，《關于對水上飛機監管請示的復函》（海事函字[2002 258號）認為海事行政主管部門應對水上飛機進行船舶登記，水上飛機的駕駛員應持有海事機構頒發的水上飛機駕駛員特殊培訓合格證書。海事部門應嚴格控制水上飛機的活動范圍。《關于對水上飛機辦理船舶登記的復函》（海船舶[2005]404號）同意各局所屬船舶登記機關在部海事局尚未頒布水上飛機檢驗規范前，對水上飛機辦理船舶登記。辦理中，以國家民航總局簽發的《型號核準書》和飛機出廠隨帶的《外場飛機試驗質量證明書》作為“船舶技術資料”進行審查、存檔。其中有關“水上飛機”駕駛員特殊培訓、考試和發證的具體規定按《中華人民共和國水上飛機駕駛員特殊培訓、考試和發證辦法（試行）》（海船員字[2001]365號）執行。水上飛機的非法載客自然也應由海事部門負責安全監管。

值得一提的是，即便對于各級特種設備安全監察機構負責安全監察的水上游樂設施，在賦予封閉水域管理職責的海事部門仍有統一管理的責任，發現不符合安全要求的行為時應及時通報特種設備安全監察機構及當地政府。

6.其他船舶及經批準從事客貨運輸的漁船

這些船舶均由海事部門發證或批準，其安全監管按中編辦文的職責規定，由海事部門負責，海洋漁業部門負責配合。這些船舶的非法載客是否僅由海事部門、海洋漁業部門負責呢？《國內水路運輸管理規定》第四十八條規定從事水路運輸經營的船舶超出“船舶營運運輸證”核定的經營范圍，由負責水路運輸管理的部門按照《國內水路運輸管理條例》第三十四條第一款進行處罰。船舶非法載客必然超出了“船舶營運運輸證”核定的經營范圍，水路運輸管理部門應依法對船舶進行查處。因此，水路運輸管理部門也對船舶非法載客負有監管責任。

但《國內水路運輸管理規定》第五十五條規定，載客12人以下的客船運輸、鄉鎮客運渡船運輸以及與外界不通航的公園、封閉性風景區內的水上旅客運輸不適用本規定。這些船舶的管理應依據《國內水路運輸管理條例》第四十五條由省、自治區、直轄市人民政府另行制定。目前，多地省政府并未制定此類船舶的管理辦法，只有少數市政府制定了相關規定，且做法不盡相同，例如，廣州市政府將小型客運船舶定義為運輸距離在十公里以內的營業性客渡船和額定客位在十二人以下（含十二人）的從事營業性旅客運輸的機動船艇；而珠海市政府將小型船舶定義為單船載客十二人以下（不含十二人）從事旅客運輸、休閑觀光等商業活動的船舶，包括休閑漁船、游艇、摩托艇等船舶，不包括在漁港內專門為漁船提供水上交通運輸服務的船舶和在公園、風景名勝區等封閉非通航水域內從事水上游樂活動的船只，以及鄉鎮載客渡船。但其共同特點是由水路運輸管理部門負責對擅自經營小型客運船舶運輸的經營人進行查處。因此，對于載客12人以下的小型客運船舶，水路運輸管理部門負有管理職責。

對于各地政府不認為是小型客運船舶的船艇，應按上文中的鄉鎮船舶、5米以下的船艇等開展安全監管。

四、如何開展對水上非法載客行為的安全監管

1.安全監管與安全管理的區別

一些海事執法人員知道自己管什么，但對如何管還是一頭霧水，特別是對散布在偏遠水域的農用船、快艇非法載客，即便派出所有力量，嚴防死守，但還是難以遏止水上非法載客行為。究其原因，在于其不能理清安全監管與安全管理的關系。

就概念而言，安全監管是安全監督管理的簡稱，重在監督；而安全管理則是對安全生產的管理，重在管理。但兩者之間并非非此即彼的關系，兩者概念相互包容、相互交叉，如安全監督管理，雖然重在監督，但本身也需要管理；而安全管理雖然重在管理，但管理工作中本身就包括監督。因此，無法從概念上將安全監管與安全管理的工作完全區分開。

然而，《內河交通安全管理條例》及相關法律法規卻對安全監管和安全管理的內涵做了直接的規定，為我們找出兩者差別指明了方向。

在《內河交通安全管理條例》中，縣級以上地方政府的安全管理職責是建立、健全內河交通安全管理責任制。鄉政府的安全管理職責是建立、健全行政村和船主的船舶安全責任制，落實渡口船舶、船員、旅客定額的安全管理責任制，落實船舶水上交通安全管理的專門人員，督促船舶所有人、經營人和船員遵守有關內河交通安全的法律、法規和規章。

《內河交通安全管理條例》中雖然也規定了船舶所有人或經營人的安全管理職責，但更具體職責應依據《航運公司安全與防污染管理規定》第二章確定，主要包括建立、健全安全與防污染管理制度；完善安全與防污染條件，保障船舶安全，防止船舶污染水域環境；確保向船舶提供足夠的資源和岸基支持，并對安全與防污染工作進行監控，保持船岸之間的有效聯系；為船舶配備滿足最低安全配員要求的適任船員；建立教育培訓制度，加強和規范安全與防污染知識的教育和培訓；建立船舶安全與防污染監督檢查制度；定期組織訓練演習。

海事的安全監管職責是什么呢？《內河交通安全管理條例》規定海事部門必須建立、健全內河交通安全監督檢查制度；必須加強對船舶、浮動設施、船員和通航安全環境的監督檢查；對內河交通密集區域、多發事故水域以及貨物裝卸、乘客上下比較集中的港口，對“四客一危”船舶，必須加強安全巡查。

因此，在內河水域海事安全監管職責比較清晰的情況下，海事部門應當加強現場監督檢查、巡查，查處水上非法載客行為，但同時可督促鄉政府加強安全管理，從源頭上堵住農用船非法載客的漏洞，可要求航運公司加強安全管理，防止貨船非法載客，通過政府、海事、企業形成合力，共同做好水上非法載客監管工作。

在海上，《海上交通安全法》雖無類似明確的規定，但《安全生產法》卻提供了更科學的區分途徑。《安全生產法》第三條要求強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。與《內河交通安全管理條例》不同的是，地方政府和海事部門一樣，均為監管責任，而生產經營單位為主體責任。海上的生產經營單位為航運公司，其主體責任的落實也可依據《航運公司安全與防污染管理規定》第二章確定。地方政府和海事部門雖然均為監管責任，但不同單位的監管責任有所不同，地方政府負有領導、協助的監管職責，海事負有行業監管責任，[3]安全生產監督管理部門有綜合監管的職責。

依據《安全生產法》，海事的行業監管職責有：一是監督檢查職責，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查。發現存在的安全問題應當由其他有關部門進行處理的，應當及時移送其他有關部門并形成記錄備查。二是審查批準職責，依據法律、法規的相關規定對有關安全生產的事項進行批準、驗收，對不符合相關法律、標準規定的生產條件的，不得批準；對未經批準擅自從事安全生產活動的單位，應當依法予以取締并處理；對已經取得相關部門批準的生產經營單位，負責審批的部門一旦發現其不再具備相關條件的，應當立即撤銷原批準。三是查處重大事故隱患的職責，對存在重大事故隱患的生產經營單位作出停產停業、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定。四是建立舉報制度的職責，行業主管部門應當向社會公開舉報違法生產途徑，接到舉報立即受理。五是建立安全生產違法行為信息庫，如實記錄違法行為信息，對違法行為情節嚴重的生產經營單位，應當向社會公告，并將違法信息向相關部門通告。

因此，對海上非法載客行為，海事部門的職責是加強監督檢查，建立舉報制度，建立違法行為信息庫，發現屬海事部門管轄的非法載客行為，應依法取締并處理，應由其他部門處理的，應及時移交。對于監督檢查存在困難的，可以要求鄉政府協助，也可向安全監督管理部門、縣級以上政府請求協助。

《安全生產法》在內河也適用，發生沖突時，特殊法優于一般法，《內河交通安全管理條例》優先適用。關于地方政府職責方面，安全管理與安全監督存在包容、交叉關系，并不存在沖突，因此，地方政府有安全管理職責，也有領導、協助的監管職責，安全生產監督管理部門有綜合監管的職責。在海事職責方面，海事部門不但要遵守《內河交通安全管理條例》的具體要求，也應遵守《安全生產法》的相關要求。

2.海事部門開展水上非法載客安全監管的建議

一是正確理清自己職責，工作中既不缺位，也不越位。海事部門要做到這一點，應全面掌握相關法律法規，不但精通海事法規，對職責交叉的其他部門法規也應了解；應結合《安全生產法》的立法精神、原則，準確理清海事部門職責，制定海事部門的權責清單，讓基層執法人員精準執法，加大查處水上非法載客行為的力度。

二是加強規范性文件的審查清理，對不屬于海事職責范圍的文件及時廢止。如峽谷漂流是在20世紀90年代興起的旅游活動，當時一些港監部門出于規費征收的考慮，[4]在當時國家旅游局已經規定漂流旅游活動由各級旅游主管機關負責安全監督管理的情況下，仍主動將漂流活動納入海事安全監管中，并對其檢驗、發證、培訓，造成多個安全監管部門有好處就搶著管、沒好處就都不管的局面，形成安全監管的漏洞，不利于水上活動的安全。因此，建議海事部門依據法律、法規賦予的職責認真清理相關的規范性文件，嚴格依法行政。

三是掌握安全監管的具體要求，嚴格依法行政。長期以來，海事部門為了避免事故發生，形成了“保姆式”的管理理念，只要認為有助于安全的事就應該去做，分不清企業應做什么，政府應做什么，海事應做什么，結果海事部門的監管任務越來越重，人手越進越缺，但水上安全工作并未取得令人滿意的成績。更為不利的是，海事部門把別人的“責任田”給種了，自己的“責任田”不知道在哪，荒了自己的“責任田”，結果發生事故，海事部門首先被追責。因此，海事部門應理清安全管理和安全監管的差異，牢固掌握法律法規對監管職責的具體要求。在依法行政時，不但要重視實體法的要求，還要注重程序法的要求，如停產停工的決定書一定要采取書面形式，移交其他監管部門也應形成記錄備查，形成監管證據。

四是制訂監督檢查計劃，加強巡航巡查工作。《安全生產法》規定了安全生產監督管理部門制訂監督檢查計劃的職責，以期發現事故隱患，及時處理。針對水上非法載客常發生在較偏遠的水域這一特點，海事部門有必要借鑒這一手段，根據水域非法載客的情況，科學合理地制訂巡航檢查計劃，確定檢查的頻次和檢查重點，充分利用現有的海事資源，加大對水上非法載客行為的查處力度。

五是加強水上安全宣傳，提高游客、船主安全意識。海事部門可以聯合旅游部門開展水上安全宣傳，在當地主要報紙、電視、網站等主流媒體上刊登水上非法載客行為發生事故的重大案例，指出水上非法載客行為的存在群死群傷的危險性，引起廣大群眾的重視；在非法載客行為比較集中的地域、港口、碼頭、旅游站點采用發傳單、宣傳牌、掛標語等方式宣傳水上非法載客行為的危害和后果，讓游客認識無證船艇的風險，也讓船主清楚自己的責任重大，減少非法載客的發生。

六是建立舉報機制，打擊非法載客。由于非法載客的地點一般比較偏遠，海事部門難以監管，這時要發揮群眾的作用，建立舉報機制，讓違法者無處可遁。

七是發揮海事統一監管職能，按照中編辦文的要求，加強水上交通安全的統一監管，牽頭建立信息通報及溝通協調機制，建立違法行為信息庫，對不屬于自己的監管范圍的水上非法載客行為，也應及時制止，記錄在案，并通報有關部門以及當地政府。

八是充分依靠當地政府，形成監管合力。對水上非法載客活動，單憑海事部門單打獨斗難以根除。海事部門應充分利用法律法規賦予當地政府、安全監督管理部門的職責，及時向當地政府、安全監督管理部門反映情況，要求其協調相關部門采取統一行動，打擊非法載客行為，確保水上人命安全。

五、結束語

水上非法載客是海事的一個監管難題，一是難在面對層出不窮的各種類型的非法載客，海事部門不知道自己該不該管，管到什么程度；二是難在水上非法載客一般發生在偏遠水域，這些船艇機動性好，經常晝伏夜出，和海事部門大搞游擊戰，海事部門難以監管到位。本文從海事部門的職責視角探討如何對水上非法載客進行監管，并給出工作建議，但實際工作遠比想象的復雜，謹希望本文能對該項工作起到參考作用，為促進水上人命安全貢獻綿薄之力，減少海事執法人員被追究責任的風險。

[1]許正路.5米以下游船水上旅游活動安全監管研究[J].中國海事,2014(9):50.

[2]彭鵬飛,陶維功.我國水上飛機的海事管理對策與建議[J].中國海事,2010(4):48-50.

[3]陳佳媛.試論新時期行業主管部門在安全生產監管中的權利限度與責任范圍[J].法制博覽,2016(3下):45.

[4]澗琪.談水上漂流活動的安全監督管理[J].政策法規,1998 (12):34-35.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.04.002

許巖松（1973—），男，珠海海事局執法督察處，高級海事調查官，高級工程師，碩士。