民族區域自治法律制度的創新與發展

白迎春+林添民

摘要：我國民族區域自治法律制度與曾經相比雖然創新與發展很多，但是在社會不斷發展的現在已經出現不能夠與時俱進的局面。在黨的十八大提倡不斷推進民族區域自治制度為契機，分析民族區域自治法律制度的進一步創新與發展是十分必要的。在總結現階段民族區域自治法律制度現狀的基礎上，分析自治法制建設中存在的不足之處以及誤區與所面臨的問題。反思民族區域自治法律制度的創新與發展之路。

關鍵詞：民族區域自治 民族法制 創新與發展 制度自信道路自信

一、民族區域自治法律制度的創新與發展的必要性

自從內蒙古自治區成立60多年以來，我國的民族區域自治理論形成并發展，已經經歷了漫長的探索與實踐時期。目前為止，不論在民族區域自治的組織形式與實現形式以及法律制度方面都得到了一定的創新與發展。黨的十八大提出繼續堅持和完善民族區域自治，實現民族發展的穩定創新及民族區域自治的合理發展，全面促進民族區域自治制度的全面創新及穩定發展。特別是在民族區域自治制度執行較為落后的區域，實現民族區域自治制度的創新性發展，具有十分重要的時代化意義。

在民族區域自治制度構建的背景下，其核心內容是實現區域自治機關法律體系的穩定支持，在制度體系優化及創新的同時，實現區域經濟以及社會事業的穩定發展，促進社會經濟的運行，為民族區域自治制度的優化提供創新支持。

與此同時，在民族區域自治制度構建的過程中，需要有民族自治機關進行工作的執行，其機關的權利主要是指民族自治地方的人民代表大會，以及區域政府通過對民族運行狀況所構建的內部管理工作，從而實現民族區域環境下工作項目的穩定執行及合理創新。此權利的性質是平等與民主，而不是向國家乞求某種恩賜與某種特權。民族區域自治的性質有“雙重性”，也就是民族自治地方的權力機關一方面行使作為國家機關的職能的地方政權，另一方面行使民族區域內部事務的權利。同時，在制度執行的背景下，需要保障各少數民族管理本民族內部事務的權利，是國家堅持各少數民族平等團結共同繁榮與發展的體現。由于民族自治地方的權利機關有這樣的雙重性，所以自治地方的權利機關行使國家職權時所依據的法律制度（地方性法規）與行使管理本民族內部事務的權利時所依據的法律制度（自治條例與單行條例）應該是不同的。但是，我國五大自治區的普遍現象是以地方性法規替代自治條例與單行條例，還沒有出臺各自的自治條例。這一現象的出現是由于民族區域自治法律制度的缺陷性，同時也是民族法治不健全的主要表現。民族區域自治法制健全，需要從理論上創新與發展。

二、民族區域自治法律制度的現狀

（一）民族區域自治的法制基礎

民族區域自治制度的憲政地位的確立以及政治地位的立法化，是民族區域自治法律制度的基礎。《憲法》以及《民族區域自治法》為民族法制奠定了基礎。修改完善后的《民族區域自治法》對民族區域合法權益的保護以及建立健全民族法治制建設提供了保障。2005年，國務院頒布了《關于實施〈民族區域自治法〉若干規定》后，在文件頒布之后，也出臺了預支相關的規定性文件，再后來整個民族法制基礎性建設進入停滯狀態。已有的這些基礎性的民族法制相對于不斷發展的社會而言已經很滯后了。

（二）民族區域自治法律制度建設中的誤區

1.部分民族自治地方出臺的自治條例過分強調自治民族的權益保障，而忽略了本區域“多民族構成”的特點。自治條例側重保護本地區聚居的少數民族權利的功能與作用上，不兼顧民族自治地方內部的民族關系，這不利于民族地區內部團結與穩定。

2.有些民族自治地方對自治權的理解不透徹，將自治權理解為“自治地方得到中央照顧”的“要飯條例”，甚至在自治條例或自治條例草案中規定“國家和上級政府對民族自治地方應盡的義務”，這嚴重越權。有這種誤區的主要原因在于，在制定自治條例時只是“抄襲”或“套改”《憲法》與《民族區域自治法》的某些內容導致的。這說明有些民族區域自治地方并沒有正確的自治意識或足夠的自治能力。

3.還有的民族自治地方的自治條例沒有體現本民族地區的政治、經濟、文化的特點，內容形同虛設乃至無法實施。

（三）中央與民族自治地方“立法權”的利益沖突。中央有關部委以“國家利益”為由有意限制民族地區的“立法權”。在立法制度構建的背景下，需要通過對區域內專門法律法規的分析，進行《憲法》與《民族區域自治法》內容的認知，發現兩者存在的沖突性問題，這種沖突性的問題是導致民族地區在立法實踐中沒有準確標準可依，所制定的自治條例與地方性法規很難得到中央相關部門的同意。再加上國際國內民族關系大環境的變化，為自治區域的發展造成制約。

三、民族自治地方的地方性法規“代替”單行條例

五大自治區普遍存在地方性法規“代替”單行條例的現象。以內蒙古自治區為例，從2000年到2009年的時間里共制定106部地方性法規，其中單行條例只有一部；寧夏自治區從1997年到2010年制定115部地方性法規，其中沒有單行條例，其他自治區也都存在同樣的問題。自治區單行條例少的原因主要在于，其制定程序與地方性法規不同，必須報全國人大常委會批準才生效。這種立法程序的“限制性”影響了自治區制定單行條例的積極性。

五大自治區單行條例不僅數量少而且發展不平衡。在社會運行的背景下， 自治州、自治縣中單行的項目條例相對較多，比如內蒙古自治區下轄的三個自治旗，根據本區域的運行狀況，制定了35部單行條款，但是，單行條例所設計的范圍并不是十分的廣泛，導致一些條例的執行只是局限在經濟發展區域以及資源開發區域，這種現象的并不能充分滿足整個區域經濟的發展。因此可以發現，在地方經濟及發展的背景下，需要通過民族區域自治條例的分析，進行法律制度體系的完善，五大自治區盡早制定頒布適合各自的自治條例與單行條例是民族區域自治制度創新與發展的象征。

四、民族區域自治法律制度的發展分析

（一）全面完善立法制度

在新形勢下，本法顯然缺乏可操作性。第一，應當根據其73條的規定完善配套規定，在制度體系優化的背景下，需要國務院制定民族自治區域的行政法律法規，實現區域法律制度的具體性執行。第二，國務院相關部門需要按照《民族區域自治法》的相關內容，進行職能部門與原則性內容的綜合性分析，通過對制度體系的合理完善，保證區域制度與國家立法機制的相互統一、互動協調。這導致中央有關部門與地方之間利益沖突無法協調的局面。所以應該盡早地補充能夠協調國務院相關部委與地方自治機關之間利益關系的規定。

自治條例制定頒布程序過于苛刻，必須有全國人大常委會審批通過這一條件給自治條例的頒布帶來極大的限制，嚴重影響五大自治區制定自治條例的積極性。應該突破這種自治條例立法程序設置，將“審批程序”改為“備案程序”。

（二）創新與發展民族區域自治法制必須堅持的路線

民族區域自治是黨和國家解決民族問題的基本政策，我們應該堅持和不斷完善；民族區域自治是我國基本政治制度之一，必須繼續發展和完善；民族區域自治是我國社會主義道路的政治優勢，我們應該堅持。包括民族區域自治的組織形式與實現形式以及法律制度的創新與發展，總而言之民族區域自治制度的創新與發展以“制度自信與道路自信”為后盾。

參考文獻：

[1]金炳鎬.中國民族區域自治理論的創新與發展[J].滿族研究，2007，（04）.

[2]金炳鎬.民族區域自治理論邏輯構架與創新思路[J].當代中國民族宗教問題研究（第4集），2009，（09）.

[3]王允武.民族自治制度運行：實效、困境與創新[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2014，（03）.

[4]張文山.通往自治的橋梁——自治條例和單行條例研究[M].中央民族大學出版社，2009.

[5]敖俊德.學習貫徹十八大精神鑒定民族區域自治制度自信兼評民族政策“新思維”[A]，民族法學評論[C].民族出版社，2013.

（作者簡介：[1]白迎春，講師，法學博士，內蒙古民族大學政法與歷史學院，研究方向：訴訟法學與司法制度。[2]林添民，福建省長泰縣人民法院。）