農村集體經營性建設用地入市難點及對策研究

胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)

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·建筑業管理與政策研究·

農村集體經營性建設用地入市難點及對策研究

胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)

針對當前我國農村集體經營性建設用地入市存在著主體不明晰、交易方式不完善、土地增值收益調節金征收及收益分配不平衡等難點問題，從制度保障、完善法律、加強管理等方面，提出了具體的解決對策，有利于創新土地制度改革、切實保障農村集體土地權益。

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近年來,中央不斷加大農村土地改革力度,相繼出臺一系列政策文件進行支持引導。從2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》，提出了允許集體經營性建設用地在一定前提下實現與國有土地同等入市的原則；至2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確了農村集體經營性建設用地入市改革的任務，并要求各地探索完善用地產權制度。為深入推進該項改革工作，2015年國務院選取了33個縣區進行土地制度改革，其中15個縣區為農村集體經營性建設用地入市試點，并下發集體經營性建設用地入市改革試點實施細則。上述政策文件的頒布實施為農村集體經營性建設用地入市工作提出了總體要求，明確了具體方向，對于創新土地制度改革、切實保障農村集體土地權益具有重要意義。

1 農村集體經營性建設用地入市現狀分析

自2015年國家試點實施方案批復以來，各地試點工作全面展開，取得了一系列實踐探索經驗。自2015年8月19日農村集體經營性建設用地首宗土地成功在浙江省德清縣出讓后，貴州湄潭、四川郫縣等多宗地塊集中入市，截至2016年8月底，全國15個試點地區共有171 宗農村集體經營性建設用地入市交易，入市土地總面積約2 700畝，總價款約34億元。

國家層面和試點地區先后制定出臺了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》《農村集體經營性建設用地入市管理辦法》、合同示范文本等配套制度和政策法規，為農村集體經營性建設用地提供了法律和制度保障。

在試點地區探索經驗不斷增多，取得成效不斷擴大的前提下，中央批復決定在堅守土地公有制性質、嚴守耕地紅線、加強糧食生產能力、保障農民利益的前提下，將農村集體經營性建設用地入市試點范圍擴大到33個試點地區。因此，如何全面綜合評估試點地區可推廣、可復制的經驗，深入剖析現實存在的難點問題，并提出切實可行的對策建議成為目前亟待解決的問題。

2 主要難點問題分析

2.1 入市主體不明晰

推行農村集體經營性建設用地入市的主要動因之一就是保障農村集體和農民的土地權益，因此農村集體經營性建設用地入市權利主體應為代表其所有權的農民集體。根據《物權法》《土地管理法》有關規定，農民集體所有的土地依法應由農民集體經濟組織、村民委員會、村民小組或鎮集體經濟組織代表其行使所有權，農民集體是農村集體財產的經營者和管理者。但由于集體是一個政治概念，法律人格難以準確定位，現行法律對農民集體的內涵及所有權行使方式等內容還沒有明確規定，一些情況下農村集體經濟組織甚至不具備獨立法人資格，存在主體虛位的情況。同時部分集體經營性建設用地使用權權屬不明,土地確權頒證工作尚未全面完成。

2.2 入市交易方式不完善

根據目前國家政策規定，允許集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資(入股)等方式入市交易，并規定其最高使用年限與國有建設用地使用權年限等同。在其使用期限內，享有與國有建設用地使用權同等的各項權能。根據目前試點地區入市成交案例來看，多數地區采取以招標、拍賣、掛牌方式進行土地直接入市，提高了交易過程的公平、公開、公正性，但由于以出讓方式入市的土地，土地出讓年限較長，出讓金數額較大，對于意向競買的小微企業或村內自然人資金負擔較重，存在著投資失敗后土地閑置浪費的可能。能否根據國家促進節約集約用地和支持新產業新業態發展用地政策，實行工業用地彈性年期出讓、先租后讓、租讓結合等多種方式供地存在一定探索空間。同時，對于以租賃、作價出資(入股)方式入市，鑒于村集體與競買人直接議價談判經驗不足，且對于土地租賃合同內容、具體交易事項等缺乏制式文本，具體操作方式還有待完善。

2.3 土地增值收益調節金征收及收益分配不均衡

土地收益分配問題關乎農民個體、土地使用權人、農民集體、地方政府與國家等多方利益，各方利益的均衡分配是關乎能否順利開展農村集體經營性建設用地入市工作的一個重大問題。在過去的實踐中，地方政府為了自身財政收入往往以國家名義低成本征地后再進行入市交易，現有國家層面出臺了土地增值收益調節金征收、使用方面的管理辦法，該辦法對土地增值收益調節金的概念內涵、繳納方式、繳納比例、征收部門等做了原則規定，但地方政府能否主動作為，還利于民，主動將自身角色由參與者轉變為監管者，將是影響農村集體經營性建設用地入市的重要因素。同時農民個體與農村集體組織之間既有利益共同點，也有利益沖突，如何平衡二者訴求也有待研究。

3 解決對策

3.1 科學界定入市主體

明確入市主體是開展農村集體經營性建設用地入市的前提,因此各地應結合實際，積極探索將用于入市的集體經營性建設用地與其他集體資產進行分離，由代表其所有權的農民集體委托授權的具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體，代表集體行使所有權。以江蘇蘇州為例，當地農村集體經濟組織成立了“集體土地資產經營公司”，由其負責管理鄉鎮企業所屬土地資產的開發、利用、經營、管理和收益分配。這種通過企業化管理模式對集體經營性建設用地進行管理的方式，較好地實現了集體經營性建設用地入市交易后直接取得土地收益。上海市松江區則采取由村集體經濟組織入股，成立集體所有制性質的鎮級土地資產管理公司，以此作為入市主體代表農村集體經濟組織進行入市交易。地方人民政府及相關職能部門應加強指導服務，保證入市主體充分、公平行使權利，履行職責。

3.2 健全土地增值收益分配監管機制

為實現國家和集體之間分享比例的大體平衡，地方人民政府應根據當地經濟社會發展、基礎設施投入、土地用途轉變、土地等級、交易方式等因素綜合考慮，加快完成土地確權登記工作，確定土地所有者及使用者的權屬關系，并以產權為基礎進行首次收益分配。首次分配需要政府根據情況合理確定土地增值收益調節金征收比例、調節金核算辦法、征收部門，并定期向農村集體經濟組織成員公示土地成交及調節金收取情況。農村集體經濟組織應在首次土地收益中留取一定比例用于今后發展建設，并將收益納入農村集體資產統一管理。其他收益在組織成員之間平等分配，并及時將分配情況、收益管理、使用進行內部公示，接受審計、政府和公眾監督。政府作為農村集體經營性土地入市交易的監督者，對增加土地經濟價值起到了一定作用，也應取得一定土地收益,因此再次收益分配應以政府參與調節為原則，政府設立科學合理的稅費體系，并以此為途徑來收取一定稅費獲取相應的土地增值收益。

3.3 完善土地使用權能內容

為增強土地使用權人利用農村集體經營性建設用地抵押貸款的合法性，銀監會近期出臺了《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》。該辦法對農村集體經營性建設用地使用權抵押范圍、抵押條件、抵押權實現方式等做出了原則規定。在該辦法的引導下，各地應加快開展農村集體經營性建設用地使用權融資擔保試點，探索建立集體經營性建設用地抵押融資體系，引導和鼓勵當地金融機構積極參與集體經營性建設用地入市活動，并不斷強化金融服務對農村土地制度改革試點的支撐作用。同時各地有關行政主管部門應結合實際,具體細化抵押權實現具體方式，進一步規范抵押中的評估、交易等程序和要求，引導土地使用權人的抵押融資活動，落實抵押權的具體實現途徑。

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On difficulties in transferring rural collective construction sites to urban area and its strategies

Hu Shuchao

(TianjinLandTradeCenter,Tianjin300042,China)

According to some problems in transferring the rural collective construction sites into urban parts including the unclear main parts, imperfect trade approaches, imposing of land value-added revenue adjustment fund and imbalanced income distribution, and points out the solution strategies from the system guarantee, legal improvement, and management enhancement, so as to innovate the land system reform and guarantee the rural collective land interests.

rural area, construction site, main part of land transferring, utility right

2016-11-22

胡淑超(1985- )，女,碩士，工程師

1009-6825(2017)04-0233-02

F301.2

A