談我國政府投資項目管理模式

劉 誠 臣

(華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074)

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談我國政府投資項目管理模式

劉 誠 臣

(華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074)

為了探求一種符合政府工程特征的管理體制，對傳統投資項目管理模式以及代建制的優劣進行了分析，進而給出了改進代建制的方法，指出代建制是適應需要的新型項目管理模式。

項目管理模式，政府投資項目，代建制，管理體制

政府投資項目，即為適應和推動國民經濟各部門的協調發展、滿足社會公共的需要而通過預算投資建設的項目。它是提高項目建設質量的有效途徑，逐漸使我國原有的“四位一體”工程管理制度無法滿足時代要求。因此，迫切需要一種高效的投資管理模式來解決這一問題。

1 傳統政府投資項目管理模式分析

傳統的政府投資項目管理模式有多種類型，包括基建處型、工程指揮部型以及政府部門型。各種模式既有其優勢，也都存在各自的問題。

1.1 傳統管理模式的優勢及問題

1)基建處型。基建處通常為單位內部負責建設基礎設施的相關部門。它最明顯的特征是自建自用，通常情況下代表其所在部門的利益。

優勢：基建隊伍穩定，比較熟悉建設程序；審批及投入建設的速度較快；在基建工程多的單位優勢明顯。

問題：管理人員缺乏大型項目管理經驗，無法保證工程順利進行；機構過多設置造成人力物力消耗大；建設單位為達到自身利益，常常會出現“三超”現象以及“釣魚”工程；人員在工程淡季大量閑置。

2)工程指揮部型。這種指揮部大多為臨時部門，項目完成后隨即解散。該模式主要特點是臨時性和一次性。

優勢：政府的協調能力得到充分發揮；資源支配和工程的順利實施更有保障；相關指令落實速度較快。

問題：責任主體不明確；受領導意愿干擾大；臨時抽調的工作人員需要磨合期；組建管理機構成本高且浪費嚴重；監管不力，腐敗現象多發。

3)政府部門型。

優勢：具備一定專業性；利于積累管理經驗；易于促進各方關系的協調。

問題：缺少競爭，容易形成壟斷；無法刺激管理人員對投資控制的主動性；適用范圍較小。

1.2 傳統政府投資項目管理模式的不足

1)各組織部門設置重復且管理水平低。相當數量的政府投資項目均存在人員設置復雜但管理水平低下的問題，從而容易引發質量和安全問題。

2)投資“三超”現象嚴重。長期以來，我國政府投資項目普遍采取設立“指揮部”等一次性管理模式，從而出現超標準、超規模和超預算，嚴格按照投資計劃完成的項目少之又少。

3)阻礙行政體制改革的順利進行，公務人員超編現象嚴重。通常在項目完成后，臨時組建的指揮部雖然解散，但一些管理人員往往會通過各種途徑留在項目所屬行政機構，造成人浮于事等問題。

2 新的政府投資項目管理模式——代建制

為了提高政府投資項目的綜合效益，我國政府相應地采取了項目管理代建制度。

2.1 工程項目代建制的內涵

所謂項目代建制度，就是由業主選擇并委托中意的代建單位來進行整個工程項目的管理，而業主只需要履行自己應盡的其他義務。

在代建期間，代建單位必須參照合同中的約定履行其代建職責，相關部門依照原程序對實行代建制的項目進行審批。

2.2 工程項目代建制的優點

傳統的政府投資項目管理愈發不能滿足我國市場經濟的發展要求。目前,我國固定資產的投資越來越多,使得傳統政府投資項目管理中的投資效率低下問題越來越嚴重。因此,政府投資代建制項目管理應運而生。該制度具有典型的市場經濟特征,主要有以下優點：

1)項目決策的科學更能保證。在這種模式下，使用單位將項目重要的前期工作委托給更加專業的代建單位，項目決策的科學性等方面便得到了可靠的保障。同時，政府按照合同約定并結合工程進度撥付相應款項，不僅可以保證各項目按照計劃順利進行，也有利于減少拖欠工程款現象的發生。

2)提升項目管理水平及工作效率。在代建制模式下，由于項目的主要工作都交給了更為專業的代建單位，從而項目的管理水平就有了相當程度的保證，另一方面，由于各個環節更趨專業化，各工作的效率也會有比較明顯的提升。如此一來，更多的人力也會被解脫出來投入到其他工作當中，進一步加快了各工作的順利、高效地進行。

3)真正實現對項目的控制。代建制在滿足項目各項功能的前提下，賦予了代建單位更多的權利，從而使得使用單位更多情況下扮演監督者的角色，主要負責監督代建單位是否嚴格執行合同，而對于項目上各工作的進行不可隨意干涉。

4)最大凸顯競爭機制的作用。競爭是實現突破和發展的重要動力。代建制通過多種新方法使自身擁有足夠的競爭力。在代建過程中，面對多方的競爭不斷優化每一個方案，從而使自身在激烈的競爭中勝出。

5)有效節約政府資金。代建制突破了政府工程的原有方式，把利益的三方主體分開，三者都有各自的權利、責任和義務。這樣不僅避免了“三超”的現象，還節約了大量的政府資金。

6)可以有效遏制腐敗。代建制的實行將打破原有的四位一體模式，不僅可以做到讓四位一體中的各環節彼此分離開來，同時還可以使各環節無形之中互相制約，這無疑可以有效遏制政府投資項目建設過程中的腐敗發生。

2.3 目前代建制項目實施中存在的問題

代建制目前是美國、英國、日本和德國等發達國家普遍采用的一種新的建設辦法，也是我國投資工作順應時代發展的必然趨勢。近年來，代建制在我國已經得到推廣并取得了一些成績，但是仍然存在許多問題：

1)代建單位的法律地位尚不明確。相關法律環境不夠完善，代建單位無法得到各級政府和相關部門的認同。同時，所簽訂的代建合同中，多數都存在代建單位的權利遠小于其需要承擔的責任，從而很大程度上制約了代建單位的發展。

2)代建制度與已有制度交迭。代建制在內容條款上與現行建設工程管理制度存在一定的重疊，若無法妥善處理兩者關系，將會影響到工程建設的順利進行。

3)現行的代建多為“代理”。代建項目中，使用人即項目業主享有一定的權利。在代建制度下，使用人的權力往往超越自身權限，使代建單位只有“代理”的權利。

4)代建風險的轉移猶未解決。代建制中,經常存在管理部門和建設單位信息不對稱的問題，同時，代建單位因代建費用較低而不愿承擔更多責任，進而造成代建風險的轉移問題一直懸而未決。

5)有效的激勵和約束機制尚不完善。為了鼓勵代建單位更好的履行自己的責任，促進工程項目的良性運行，許多地區為能夠有效節約投資成本的代理單位設置了提成獎勵，但由于缺少指導性標準，這一規定往往會誘發代建單位在工程建設中通過偷工減料來減少投資成本，進而獲取提成獎勵的行為，甚至會造成嚴重的工程事故。

6)代建市場規范化程度不夠高。目前，在廣大的代建市場中并沒有對代建單位的資質進行認定和劃分，這就為一些不具有相應能力的單位提供了投機取巧的機會，另外也導致了一些優秀企業采取了觀望甚至退出的態度。

7)代建單位水平亟待提高。目前情況下，多數代建單位的規模都比較小，并且存在人員配備以及綜合素質不足的問題。種種因素都阻礙著代建制在我國的良性發展。

2.4 完善代建制的主要對策

1)由政府出臺相關管理辦法。通過學習和借鑒外地相應的先進經驗，制定符合當地情況的管理辦法，有效促進代建工作在當地的良性開展。

2)有效約定代建各方的責任。通過簽訂相關合同來約束和規范各方行為責任。使用單位和代建單位雙方應參考項目的情況簽訂代建合同，利用該合同的法律效力來制約雙方行為，并依據合同約定分別承擔相應責任。

3)協調各部門之間的工作關系。代建制通常會涉及許多部門，而綜合來看各部門之間往往缺少協調配合，這無疑嚴重阻礙了代建工作的順利開展。因此，必須協調好各部門之間的關系，共同促進代建工作的順利開展。

4)規范代建獎勵辦法。取費標準需考慮各種因素，根據現有規定及代建制的實踐情況，建議在建筑安裝工程費的基礎上，通過科學的計算方法得到代建管理費，然后結合本地實際情況確定最終的計提比例。

3 結語

1)在目前我國政府投資項目的各種管理模式中，代建制項目管理模式是應運而生的一種新型項目管理模式。這種模式不僅可以提高項目的管理水平，同時也有利于提升綜合效益。

2)代建制管理實際上是一種委托管理，從根本上講就是非專業由專業取代的一種管理制度。它適合我國市場經濟發展的需要，是政府未來的一種發展方向。

3)代建制在實踐中尚有一些問題，但通過不斷創新，必然能使此模式更趨完善，真正顯示出其在政府和市場之間的橋梁作用。

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Analysis of management mode for government investment project in China

Liu Chengchen

(School of Civil Engineering and Mechanics, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

To look out for a management system which adapt to the characteristics of government projects, the advantages and problems of traditional investment project management mode and the agent construction system are discussed in this paper. And the countermeasures of improving agent construction system are put forward, point out the agent construction system is a new project management mode to meet the needs.

project management mode, government investment project, agent construction system, management system

1009-6825(2017)12-0245-02

2017-02-18

劉誠臣(1997- )，男，在讀本科生

F294

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