“花園城市”規劃理論與實踐

唐 星

(深圳市龍崗區重點區域規劃建設管理署，廣東 深圳 518100)

“花園城市”規劃理論與實踐

唐 星

(深圳市龍崗區重點區域規劃建設管理署，廣東 深圳 518100)

通過借鑒新加坡規劃的先進經驗，深圳市龍崗區緊抓深圳“東進”發展機遇，提出在城市建設上以新加坡為師，全面優化提升城區規劃建設，打造“花園城市”龍崗新范式，并通過分享對標工作中的體會，以期能為其他城市的規劃、建設和管理工作提供有益經驗或拓展思路。

城市規劃，規劃編制，改革，創新

0 引言

新加坡是一個非常重視城市規劃的國家，把規劃作為引領城市發展的戰略，在土地資源極其有限的情況下，預留了大量的居住、公園綠地和生態廊道空間，通過科學處理規劃、建設與管理三者的關系，創造了滿眼皆綠的花園之城，成為宜居城市建設的典范。

經過20年的快速發展，深圳市龍崗區已吸納了400萬人常住人口，儼然長成了特大城市的體量，然而與國際化宜居城市相比，城區建設品質、城市體驗方面還有較大提升空間。適逢深圳大手筆投資1.4萬億元實施“東進戰略”，意圖聯動東部四區打造深圳發展“第三極”。借此龍崗區提出對標新加坡，以新規劃引領、高標準建設，打造一個宜居宜業的東部中心。

1 他山之石——新加坡的先進經驗

通過與新加坡相關部門座談及案例探討，不難發現新加坡在處理規劃、建設、管理事務上的圓融有度和始終貫穿的三個準則。

1.1 準則一：科學

1.1.1 規劃注重長遠，并橫向銜接

新加坡十分注重“長遠規劃”和“預留彈性”。通過制定立足未來40年～50年發展目標的戰略規劃(當地稱為概念規劃)，確保城市發展的連貫性，并且對暫時不開發的土地則進行短期出租，以避免資源浪費。因此，從1971年編制第一份概念規劃確定長遠發展的空間藍圖，到2011年最新版概念規劃，新加坡城市發展空間布局沒有大改變，城市發展脈絡非常清晰。

城市規劃注重與經濟發展規劃(EDP經濟發展局制定)的同步和銜接，并高度對接交通、基礎設施等專項規劃。具體由市區重建局在規劃編制中與交通、市政等各專業部門進行充分溝通，通過概念規劃和全面規劃(法定規劃)來反映和落實各專業部門的用地需求和建設安排。

1.1.2 設計理念前瞻，并控制到位

“公共交通導向的TOD開發模式、配套完善的鄰里中心和富有活力的、以人為本的公共空間體驗”等，這些先進的城市設計理念，自然而然的體現在城市設計中，扎根在新加坡的建設細節里，使這個城市令人向往、回味。

而這種高品質是通過4種路徑法定化城市設計要求來實現：1)通過融入概念規劃貫徹政府的城市空間方針政策；2)通過融入總體規劃取得相應法定地位；3)通過政府文件成為行政管理依據；4)通過政府售地計劃。此外，在建設之初，通過法律形式，強力保護生態敏感地區，是這座“花園中的城市”得以保障的關鍵。

1.2 準則二：精細

1.2.1 規劃編制標準

全面規劃中功能劃分細到31類，每類自身再細分以保持其功能的混合。如區劃的功能類型包括首層商業居住類、商業與居住混合類(主要功能為居住，只允許不超過40%的商業)、商務園白地類(允許15%的白地，剩余以10類商務辦公為主，其余11類商務辦公功能不得超過剩下85%的40%)等。

1.2.2 土地開發管制

新加坡出售一塊土地要經過較長時間準備，詳細公布土地信息和售賣清單，給市場清晰的預期，制定包含“政府發展意圖+市場需求”的土地售賣計劃，并將總體規劃與城市設計導則中的控制內容充分轉譯至土地租售編制招標文件中，控制內容十分精細。以濱海灣白地的出讓涉及細則為例，其涉及了27個方面的共132小項，長達58頁，從規劃到設計全部精細化囊括。

1.3 準則三：靈活

1.3.1 側重規劃方法

規劃編制強調規劃方法，標準和公式都在不斷變化中，根據實際需求來研究制定。如針對退線的要求不設統一指標，但與建筑功能、建筑所處區位、建筑與周邊建筑關系、是否為正立面、建筑界面與街道關系等要素相關。

1.3.2 許可證管理多元

項目實施采用靈活的許可證管理模式，行政審批高效。如規劃許可階段，開發商可不提交詳細方案圖紙，申請取得暫時性規劃許可后去銀行貸款，去審批部門辦證；施工許可階段，明確建筑結構后可取得開工許可證(半年)，建筑細節可在開工后進一步確認，最終獲取正式的建筑工程許可證。

2 對標體會

新加坡城市建設因為“科學”，規劃意圖得以貫徹、設計理念得以實踐；因為“精細”，標準規范可以支撐規劃編制、控制要點可以適應項目開發；因為“靈活”，城市設計更有創作價值、項目管理更有效率、建設實施更有樂趣。 因為“科學—精細—靈活”三位一體、關系順暢，使新加坡的規劃、建設和管理保持了高度一致，產生了巨大的城市正效應。

反觀龍崗區，當前建設面臨諸多窘境，如規劃成果繁多、各類規劃之間銜接不暢、統籌不夠，導致規劃管理“多章難循”。同時，城市設計的法定性和實施性不足，難以支撐精細化的管理要求，也無從保障高品質的項目建設。

3 龍崗行動——直面改革、主動創新

對標后的龍崗區啟動“以新規劃引領新發展”重點改革項目，精準對標新加坡“科學、精細、靈活”的工作準則，從規劃到實施的全鏈條進行改革和創新。

3.1 行動一：改革

1)明晰規劃體系和層次。借鑒新加坡模式，確定3大層次、4大抓手。總規層次以綜合發展規劃為抓手，實現總體層面規劃協調；控規層次以重點區域和大社區綜合規劃為抓手，整合控規層面規劃，指導法定圖則修編或局部調整；詳規層次以城市設計導則為抓手，整合修詳層面規劃，并以土地出讓細則為抓手對接地塊開發。

2)加強規劃統籌和融合。一方面，厘清各級規劃編制主體、與其他規劃的關系及建立修編機制，加強編研組織管理。另一方面，建立市區之間及部門之間的規劃協調機制，加強規劃統籌；集合專家、編制團隊、管理方等建立“多規”聯動編制模式和多部門聯合審批工作平臺，加強多規融合。

3)強化城市設計的實施。一方面城市設計的理念和要求，應轉譯為簡明清晰的文字和圖則，并能夠滿足動態修改的要求。另一方面，導控思路、導控要求應落實到具體的空間載體上、區分強制性和引導性內容，應納入法圖成果中，作為項目管理的必要依據。

4)細化土地出讓要點。土地出讓要點是規劃落地實施的核心環節，建議在現有用地性質、容積率等基礎控制性指標要求的基礎上，依據法定圖則(城市設計大綱)、城市設計導則和相關標準，增加關鍵城市設計要素的控制性和績效性要求，在具體地塊開發建設層面延續落實整體規劃設計，保障高品質城市建設。

3.2 行動二：創新

1)提高規劃的適應性。一方面，優化法定圖則及相關規劃調整、審批流程，探索事權下放、行政決策效率提升的管理路徑。另一方面對重要地區和一般地區實行分區管理程序，即“重點地區加強審查，并對城市設計的審查程序和要求進行明確規定；一般地區實行一般審查，縮減不必要的審查工作”。

2)提高設計的實操性。一方面是其他相關管理部門在城市設計中的全程參與和訴求表達，并在建設實施與監督管理環節中，明確各自管控的分工與銜接。另一方面，公眾參與需要貫穿于城市設計管理的各個環節中，如市民對城市公共空間體驗調查、市民規劃師參與評審等。

3)雙向調控土地出讓。引入征收土地開發費的經濟調控手段，通過規定發展基線和發展上限，靈活約束開發商獲得更高開發強度或更為有效益的土地使用許可，配合一書兩證的行政手段，雙向調控土地出讓。

4)建立適應市場需求的靈活許可制度。城市規劃既是對土地利用的管理又是對建筑的管理，規劃許可證將涵蓋更廣泛的內容。如原則性規劃許可，開發商只需提交一個初步的方案，就可以獲得一個原則性規劃許可，拿到這個許可，開發商可以去銀行貸款，到各部門辦證。此外還包括土地用途變更規劃許可證、土地分割規劃許可證、新建建筑規劃許可證、延期規劃許可證等。

3.3 行動三：實踐

1)探索“綜合用地”模式。提升規劃技術與標準，探索土地混合使用和建筑復合利用的“綜合用地”模式。一方面，加強控詳規劃在混合用途(正面引導及負面清單)、容積率、建筑密度、建筑形態等底線管控指標的剛性約束。另一方面，允許用地企業在滿足規劃條件和相鄰關系的前提下，混合開發與主導用途相適宜的多功能用途，鼓勵建筑復合利用以及多立面的生態化、景觀化改造利用。

2)探索城市設計的應用。首先，明晰在總規層次編制整體城市設計，融入綜合發展規劃，在控規層次編制城市設計大綱，融入重點區域/大社區綜合規劃和法定圖則，在詳規層次編制城市設計導則(重點區域制定獨立的)，以精細化的城市設計導則指導用地高品質開發。其次，制定《龍崗區城市設計編制技術指引》，明晰各階段城市設計編制內容深度和要求。最后，通過創意的方案設計階段和精細的導則制定階段提高重點區域城市設計水準。

3)創新優化審批模式。建立“重點片區負責制”+“市—區兩級專業委員會”制度，以龍崗區4+2重點片區為試點，組建片區管理小組，管理小組人員由各管理部門抽調并固定人員，通過定期舉行聯席會議，審查片區規劃編制和處理公眾意見。對于重點項目，成立區級多部門專業委員會制度來統一審查和協調各專業的規劃編制。在目前深圳市規劃審查主管部門——城市規劃委員會的組織架構基礎上，進一步優化分工。在市層面，審議龍崗區范圍內法定圖則調整時，增設龍崗區領導作為法定圖則委員會的副主任委員。

4)加強土地出讓后的項目管制。以龍崗區4+2重點片區為試點，將重點片區的規劃許可審批權力下放到區里，成立重點片區開發管控小組，對土地出讓后的項目建設質量進行嚴格把關。開發管控小組的主要職能：審核項目建筑方案是否契合法定圖則的用地準則；依據土地出讓要點(包含法定圖則和城市設計導則的信息)和相關通則性控制標準(如城市設計通則、建筑設計標準等)，制定開發管控要點，包括土地用途、城市設計指南等；通過“開發條件通知書”的方式，納入規劃許可證的要點中，約束開發商建設，確保項目高品質開發。

4 展望

“科學、精細、靈活”是新加坡城市規劃建設準則中不變的邏輯主線，“改革、創新、實踐”則是對標后龍崗的回應與發力點。我們期待新加坡經驗中國化、地方化，期待科學高效的規劃秩序,期待精細靈活的管理體系,期待國際一流的城市精品，期待更好的城市未來。

[1] 對標新加坡——龍崗區規劃編制管理創新實施路徑研究[R].深圳:深圳城市規劃設計研究院,2016.

Urban planning theory and practice of “garden city”

Tang Xing

(PlanningandConstructionAdministrativeofficeforKeyAreasinLonggangDistrictofShenzhen,Shenzhen518100,China)

By referring to the advance experience for planning in Singapore. Shenzhen Longgang district clutches Shenzhen “east-development ”opportunities, proposes to study Singapore in city building, enhances the comprehensive optimization of urban planning and construction, to create “garden city” Longgang new paradigm. This paper attempts to share the experience in the benchmarking work, and provide useful experience or expansion of ideas to other cities in the planning, construction and management work.

urban planning, planning formulation, reformation, innovate

1009-6825(2017)22-0009-02

2017-05-22

唐 星(1984- )，女，碩士，工程師，注冊城市規劃師

TU984

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