保健食品研發(fā)中添加劑使用的法律監(jiān)管及建議

張中植

（三峽大學，湖北宜昌443002）

保健食品研發(fā)中添加劑使用的法律監(jiān)管及建議

張中植

（三峽大學，湖北宜昌443002）

為規(guī)范保健食品研發(fā)過程中添加劑的使用情況，分別分析我國保健食品的研發(fā)現(xiàn)狀和食品添加劑在保健食品中的使用現(xiàn)狀，隨后對目前現(xiàn)存的保健食品中食品添加劑的濫用情況和存在的法律問題進行詳細分析，最后為提高法律監(jiān)管效率提出一些改善建議。

保健食品；研發(fā)；食品添加劑；濫用；法律監(jiān)管

自古以來，我國人民有著食療養(yǎng)生的習慣，經過多年的實踐，結合中醫(yī)傳統(tǒng)文化，形成大量有效的養(yǎng)生保健飲食配方和一系列的以“藥食同源”為主養(yǎng)生保健理論。在此基礎上我國保健食品產業(yè)發(fā)展迅速，目前已經形成具有傳統(tǒng)中國特色又符合科學飲食特點的保健食品體系，但現(xiàn)階段市場上保健食品的種類明顯少于發(fā)達國家，仍有大幅度的上升空間[1]。保健食品的研發(fā)是促進保健食品產業(yè)發(fā)展的主要推動力，是國家和企業(yè)關注的重點。考慮到保健食品的特殊性，保健食品在配方設計過程中，食品添加劑必不可少，但是在添加劑的使用過程中暴露出一系列的法律監(jiān)管管理[2]。為改善現(xiàn)狀，本文提出一些合理化建議，供相關人員參考研究。

1 保健食品研發(fā)現(xiàn)狀

對保健食品銷售情況的調查顯示，目前我國保健食品的總銷售額接近800億元，具有研發(fā)能力的保健食品生產廠家達到2 000家以上[3]。保健食品研發(fā)是目前食品行業(yè)研發(fā)中具有最高產值、最多機遇和最大挑戰(zhàn)性的產業(yè)，我國在該領域具有其他國家不具備的優(yōu)勢。首先，我國自然資源豐富，其中多種資源具有獨特風味和功能活性；其次，我國飲食文化深厚，基礎食品種類繁多；最后，在中醫(yī)理論的指導下，可以保證食品具有安全性。在針對特殊人群和特殊功效的保健食品研發(fā)過程中，配方的設計研發(fā)是第一環(huán)節(jié)，除原料以外，食品添加劑的選擇對產品質量和品質影響明顯。

2 保健食品中添加劑使用現(xiàn)狀

食品添加劑對提高保健食品的色、香、味、口感以及品質具有重要的作用，同時對保健食品的防腐和食品安全起著明顯的提高作用，因此已經在保健食品中廣泛采用，如保健核桃油中的抗氧化劑和養(yǎng)生面中的防腐劑。目前我國已經批在保健食品中使用的食品添加劑超過1 000種，其中涉及12個大類和21個功能類別[4]。隨著我國食品添加劑產業(yè)的發(fā)展，絕大部分的食品添加劑已經處于世界的領先地位，但是也有一小部分食品添加劑存在安全隱患，如部分廠家生產工藝和設備落后，生產規(guī)模過小，導致生產的食品添加劑質量不達標，存在很多食品安全問題。特別是隨著塑化劑、染色饅頭、蘇丹紅鴨蛋等惡性食品安全事件頻發(fā)，我國對于食品添加劑的監(jiān)察越來越重視。據不完全統(tǒng)計，從2010年～2015年全國共查處涉及食品添加劑的違法事件大約17 000多起，罰款金額超過4 000萬元[5]。從行業(yè)發(fā)展和食品安全的角度來說，保健食品研發(fā)中對添加劑的使用問題仍然較為嚴峻。

3 保健食品中違法使用添加劑的現(xiàn)狀分析

參考《食品安全法》，當發(fā)生保健食品的研發(fā)、加工、生產人員過度、不恰當?shù)氖褂檬称诽砑觿a生可能對消費者的身體健康造成一定程度危害的行為屬于違法使用食品添加劑。這種行為具體包括：1）超量、超范圍的使用食品添加劑，許多保健食品在研發(fā)過程中為了提高產品的色澤和口感，過量添加多種食品添加劑，導致違規(guī)使用；2）違法使用非食品級的添加劑，根據我國食品添加劑管理規(guī)定，不符合食品級衛(wèi)生標準的添加劑不能用于食品加工，其標簽必須標明不能用于食品加工。同時這種非食品添加存在重金屬和化學物質的嚴重超標，主要包括碳酸氫鈉、工業(yè)香精和明礬等，幾年來破獲的食品安全違法事件中，有保健食品生產廠商將碳酸氫鈉用于降血糖糕點中，如果長期服用必然產生嚴重危害；3）使用含有食品添加劑的原料，隨著養(yǎng)殖技術的發(fā)展，動物飼料中往往含有人用食品添加劑，而采用這些動物原料開發(fā)的保健食品，極有可能產生食品添加劑從動物原料轉移，導致添加劑超標的現(xiàn)象[6]。

4 保健食品添加劑監(jiān)管存在的法律問題

為防止濫用食品添加劑造成的保健食品品質和消費者健康受損，我國政府對于保健食品中食品添加劑的使用進行嚴格監(jiān)管，但目前仍存在以下問題。

4.1 立法措施不健全

4.1.1 對保健食品研發(fā)中違法使用添加劑的概念缺失

我國對于保健食品和食品添加劑方面的法律法規(guī)文件較多，但是這些法律法規(guī)在制定的同時并未充分考慮保健食品研發(fā)過程中的食品添加劑違法使用的情況，而是偏重于保健食品和食品添加劑的產品標準和使用標準，并未對產品研發(fā)過程中出現(xiàn)的添加劑濫用情況進行約束。導致在實際工作中，在對保健食品研發(fā)過程中的添加劑濫用情況進行管理時缺乏適合的法律法規(guī)[7]。

4.1.2 現(xiàn)有相關法規(guī)缺乏可操作性和系統(tǒng)性

我國目前已經建立起較為完善的食品安全體系，但是針對食品研發(fā)領域的立法體系才剛剛開始建設。同時我國對于規(guī)范化使用食品添加劑的文件數(shù)量雖多，但是卻沒有專門性的，統(tǒng)一的食品添加劑領域法律，單純依靠《食品安全法》進行管理困難重重。由于《食品安全法》中沒有專門章節(jié)規(guī)范食品添加劑的應用問題，而是涵蓋性的指出存在食品添加劑導致的食品安全問題。由于我國對于食品研發(fā)過程中產生的問題都沒有系統(tǒng)規(guī)定，對于已經出現(xiàn)的法律相關額外問題更新較慢，導致對食品研發(fā)過程中的違法使用食品添加劑監(jiān)管較差。

4.1.3 現(xiàn)有法規(guī)的懲罰力度不夠

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對在保健食品研發(fā)中違法使用食品添加劑行為的處罰較輕，具體懲罰參考《食品安全法》中對法律責任的規(guī)定，一般罰以5萬以下的罰款，嚴重的形成處于10萬以下罰款，造成嚴重中后果的行為才會吊銷許可證。雖然在《食品安全法》中追加規(guī)定“承擔十倍賠償金”和“構成犯罪，追究法律責任“的條款，但是相對于其他違法行為，在保健食品研發(fā)中違法使用添加劑行為的違法成本較低，難以達到懲戒的作用[8]。

4.2 司法救濟存在缺陷

違法使用食品添加劑，可對經營者和消費者均可造成嚴重后果。一旦損失造成，司法救濟是對違法行為受害者的有效保護措施，但是在我國由于訴諸法律成本昂貴，司法救濟只有在最后階段被采用[9]。同時在采用司法救濟的過程中，司法機關對于保健食品研發(fā)過程中違法使用添加劑的問題存在主體辨認困難的現(xiàn)象，保健食品企業(yè)和食品添加劑銷售方均不愿意承擔責任。即便基本責任劃分清楚，在我國目前這種行為的判定結果基本也以罰代刑，并且賠償金額較低。

4.3 執(zhí)法方面不完善

4.3.1 執(zhí)法體系混亂，各個執(zhí)法部門間職責劃分不明確

根據我國法律規(guī)定，目前市場、食藥、質檢、工商、工信、農業(yè)、衛(wèi)生、公安等機關均承擔著食品安全管理任務，其中絕大部分的部分共同承擔食品添加劑的使用管理。涉及到保健食品研發(fā)過程中的違法使用食品添加劑的行為通常出現(xiàn)單一部門執(zhí)法和多部門聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)象。這就導致執(zhí)法的標準不同，所涉及的法律法規(guī)和規(guī)范性文件也無法統(tǒng)一，最終導致監(jiān)管不嚴，執(zhí)法無力的局面出現(xiàn)[9]。

4.3.2 執(zhí)法過程缺乏規(guī)范性和持續(xù)性

對于保健食品研發(fā)中違法使用食品添加劑的行為通常是在執(zhí)法部門的突擊檢查中發(fā)現(xiàn)，這就要求執(zhí)法監(jiān)管部門的日常管理工作要具有規(guī)范性和持續(xù)性。然而目前的局面是，違法使用添加劑的廠商存在僥幸心理，當檢查嚴格時停止添加躲避風頭，檢查結束后恢復違法添加的工作，造成無法從根源上解決在研發(fā)過程中違法使用添加劑的行為，而間歇性的檢測，造成行政執(zhí)法資源的浪費。

4.4 保健食品生產企業(yè)自我監(jiān)管機制不夠完善

保健食品企業(yè)在研發(fā)生產保健食品的過程中，應該依照法律的規(guī)定，遵循食品添加劑的安全使用原則規(guī)范完成。通過設立危險分析和關鍵控制點體系（HACCP）、衛(wèi)生操作標準程序、良好生產操作規(guī)范、企業(yè)食品標準的設定和專職質檢員的設立達到安全研發(fā)和生產的目的。但是在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)目前保健食品企業(yè)存在自我監(jiān)管不完善的現(xiàn)象[10]。

4.4.1 誠信意識缺失，企業(yè)道德低下

食品生產企業(yè)必須按照標準規(guī)范要求使用食品添加劑，但是從現(xiàn)階段的調查顯示，一小部分保健食品生產企業(yè)和相關責任人缺乏食品安全認識，對基本的食品安全理論掌握不足。同時這些企業(yè)聘任的從業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng)不高，缺乏足夠的職業(yè)道德，在金錢面前迷失自我，為了追逐經濟效益，導致保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的行為屢禁不止。

4.4.2 缺乏自我監(jiān)管的自覺性

為減少食品安全事件的發(fā)生，食品生產企業(yè)應采用先進措施對生產過程進行規(guī)范化管理。但是，現(xiàn)在的情況是一小部分企業(yè)為減少成本，追求經濟利益，對自我監(jiān)管約束較弱，存在弄虛作假的現(xiàn)象。

4.4.3 違法成本過低，缺乏自我監(jiān)管推動力

由于目前我國對保健食品研發(fā)中違法使用添加劑的行為懲罰力度不高，影響食品生產企業(yè)自我監(jiān)管的積極性。對于食品添加劑使用超標的企業(yè)，往往只受到行政處罰，很少有受到刑法處罰的現(xiàn)象，導致食品生產企業(yè)存在僥幸心理，并過度追求眼前利益，放棄企業(yè)的前途。

5 對法律監(jiān)管措施的改善建議

根據我國保健食品研發(fā)現(xiàn)狀和食品添加劑使用情況，我們對改善保健食品添加劑使用監(jiān)管措施提出以下建議。

5.1 完善食品添加劑的法律法規(guī)體系與標準體系

長期以來，我國主要以經濟發(fā)展為首要任務，國家的工作重點是解決溫飽，因此在立法方面主要以促進經濟發(fā)展為首要任務，而對食品安全領域關注度不高。隨著食品安全事件頻發(fā)，我國加快了食品安全的立法管理，但是仍然存在一定的滯后性。為了盡快提高食品安全管理水平，我們應積極加強食品添加劑在各個領域管理的法律法規(guī)體系。保健食品研發(fā)是涉及范圍較廣的工作，其中使用添加劑的問題又較為復雜，因此要求我們根據現(xiàn)行法律快速制定管理規(guī)范，盡快填補空白、突出重點，完善食品添加劑使用的法律法規(guī)體系與標準體系。

5.2 建立食品添加劑使用的統(tǒng)一標準

目前我國對于食品添加劑的使用尚缺乏統(tǒng)一標準，特別是在保健食品研發(fā)過程中使用添加劑時，缺乏統(tǒng)一的標準參考。因此，根據保健食品研發(fā)的原則對食品添加劑進行詳細規(guī)定是十分必要的。我們建議參考美國等發(fā)達國家的先進經驗，建議一整套完整的使用標準，供企業(yè)研發(fā)和執(zhí)法機構監(jiān)管使用。

5.3 完善食品添加劑的危險性評估體系建設

采用以毒理學研究為基礎的危險性評估體系對提高添加劑在保健食品研發(fā)中的安全性具有重要意義。由于食品添加劑的毒性與服用劑量相關，這種危險性評估體系一旦建立成果，對提高保健食品的安全性作用顯著。

5.4 增強法律懲罰力度

增強法律懲罰力度對完善法律保障機制至關重要，應對違法使用食品添加劑的企業(yè)進行嚴格處罰，最終使其喪失在此犯罪的能力，具體措施如下：1）增強賠償額度，提高懲罰的上限，對違法者進行嚴重的經濟處罰；2）對精神損害進行賠償，建立對消費者的賠償體系，提高賠償金額；3）建立違法企業(yè)行業(yè)退出機制，建議出現(xiàn)違法行為的企業(yè)受到行業(yè)處罰，嚴重者應被清出行業(yè)。

5.5 完善司法救濟，加強司法建設

現(xiàn)階段司法救濟存在終極性和被動性的特點，使其成為補救措施，受害者沒有意識去主動尋求司法救濟，而人民法院也不能積極的保護受害者的權益。因此，必須加強司法體系建設，提高司法機關的服務意識，降低司法救濟的門檻。

5.6 完善我國食品添加劑企業(yè)自我監(jiān)管機制

企業(yè)自身也應該提高食品添加劑使用情況的監(jiān)管意義，完善自身監(jiān)管機制。首先通過加強企業(yè)誠信道德體系的建設，提供企業(yè)道德水平；其次建立企業(yè)內部披露制度，讓問題在內部暴露，并及時在內部解決；最后行業(yè)協(xié)會對完成誠信建設的企業(yè)進行激勵，并適當給予獎勵。

6 結論

綜上所述，對我國保健食品生產企業(yè)在產品研發(fā)過程中食品添加劑的使用情況進行法律監(jiān)管，必須從司法、執(zhí)法、立法和守法4個方面實現(xiàn)，才能最大限度的降低違法使用食品添加劑的行為。

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Legal Supervision and Suggestion of the Use of Food Additives in Health Food Research and Development

ZHANGZhong-zhi
（China ThreeGorge University，Yichang443002，Hubei，China）

In order to standardize theuse ofadditives in health food research and development，thisarticle analyzed the research and developmentcurrent situation of health food and used of food additives in health food，then analyzed the abuse of food additivesand existing legal problems in the currenthealth food products in detail，finally some improvementsuggestionswere raised for improve theefficiencyof legalsupervision.

health food；research and development；food additives；abuse；legalsupervision

10.3969/j.issn.1005-6521.2017.07.048

2016-11-07

張中植（1972—），男（土家），講師，碩士，研究方向：經濟法學。