探討逐年貨幣補償安置方式利弊及實踐操作

吳立恒,李湘峰

(水電水利規劃設計總院,北京100120)

探討逐年貨幣補償安置方式利弊及實踐操作

吳立恒,李湘峰

(水電水利規劃設計總院,北京100120)

逐年貨幣補償安置方式突破了水電移民的傳統安置模式,是水電移民工作“以土安置 ”方式的有益補充,是破解水電工程“移民難,難移民”困局的有益嘗試。分析了逐年貨幣補償安置方式的利弊及適應性,并以西南SHK水電站為例,研究了該電站實施逐年貨幣補償安置的實踐操作,并進行了總結。在實踐中,該方式還存在許多不完善的地方,但其是解決水電移民地區“少土”或者“無土”安置的又一途徑,在開發我國西南水電資源的工作中具有一定價值的借鑒意義。

移民安置方式；逐年貨幣補償；利弊；實踐

目前,我國水電工程開發已逐步向著高山峽谷等邊遠山區、貧困地區推進。由于這些待開發地區土地資源較為緊缺,人地矛盾突出,采用傳統的大農業安置方式將面臨土地環境容量有限、土地開發工程量偏大及開發費用經濟性差等局面。為解決移民安置問題并促進水電建設健康發展,有必要開闊土地資源相對匱乏區域的移民安置思路,通過采用“少土”或“無土”等非農安置措施來達到妥善安置水電工程移民的目的。逐年貨幣補償移民安置方式作為當前水電移民工作的有益嘗試,已在我國部分水電工程進行了探索試點,取得了良好效果,但也存在對逐年貨幣補償安置方式利弊分析不足、風險保障措施不完善和實踐操作方式較為隨意等一系列問題。

1 逐年補償方式利弊及適應性分析

逐年補償就是將征地補償費用由一次性支付調整為在一定期限內通過實物或貨幣進行逐年支付。在我國其資金計算方法及補償標準研究的理論依據主要是資金的時間價值理論和馬克思的地租地價理論。根據逐年貨幣補償發放體現形式劃分,逐年補償安置方式可分為逐年實物補償和逐年現金補償。目前,我國在廣西長洲、湖南托口等水電站采取的是前者,在金沙江中游等項目采取的是后者。

由于逐年補償安置方式將征地補償費用由一次性支付調整為在一定期限內逐年支付,且可以避免土地環境容量對移民安置的制約。因此,對電站建設單位而言,可減少電站前期投資壓力及融資成本,減少移民搬遷規模,并縮減移民安置規劃設計及實施時間,從而可以盡早發揮電站效益；對移民而言,可以從“依靠種地”的模式上解放出來,不需從事田間勞作即可獲得一份長期固定的補償收入,共享電站建設效益,還可以利用閑置的勞動力進一步拓寬收入來源；對地方政府而言,可以不再為移民配備生產土地,不需要考慮土地開發或者土地調劑以及因此而配套的水利設施建設措施等,從而減少了地方政府建設管理難度,避免了工程建設腐敗的滋生。如西南shk水電工程,位于典型的人多地少的少數民族地區,建設征地涉及的3個鄉鎮人均耕地不足,移民安置環境容量嚴重匱乏,同時電站存在淹沒耕地數量多而直接淹沒影響人口數量極少的特點。若進行有土安置,按照移民搬遷后生產生活水平不降低的原則,必須新開墾或調劑同淹沒數量一致的耕地300 hm2以上,且需擴遷1 000 余人；而采取逐年補償安置則僅需對淹沒的300 hm2耕地進行逐年補償,并減少了移民搬遷規模900多人,實施效果良好。但對電站建設單位而言,其缺點是移民身份會隨著電站運行一直保持下去,從而加大電站長期補償的心理壓力。由于要在電站運行期發放逐年補償費用而增加電站運行成本,且該費用會隨著土地補償政策和物價水平總體呈上升趨勢,運行期結束或電站報廢停產,則還需要一筆資金解決移民生產恢復問題；對移民而言,逐年補償金額與移民心理期望會有一定的差距,且會伴生勞動力閑置后的自身發展及心理調整問題；對地方政府而言,需要面對移民勞動力閑置與就業、移民后續發展、社會維穩等系列問題。

從各地探索試點來看,盡管逐年補償安置方式存在一些問題；但在正確的政策引導及規范操作下,仍是一種行之有效的安置方式,受到了移民、地方政府和項目法人的歡迎。根據該安置方式自身特點及利弊分析,對于大量占用土地而庫周、移民安置區土地資源容量有限,具備后續發展或就業機會,且項目資金有保障的水電工程項目可以嘗試推行逐年補償安置方式。

2 實踐操作探討

從各地探索試點來看,由于缺乏統一的規定,各地在實踐操作時做法不統一,在補償標準、補償對象、補償期限、調整及保障機制等方面各不相同,有的差異還較大,移民間的攀比現象較嚴重,社會維穩壓力大。因此,有必要對逐年補償實踐操作進行研究探討。

首先,實踐操作的前提是要有充分的調研和堅強的政策保障。仍以西南地區的shk水電工程為例,為做好水電站移民安置逐年貨幣補償實施工作,在省移民主管部門的組織下,縣級地方政府及移民部門首先對庫區進行了調查摸底,征求了庫區部分群眾的意見,并將調查的情況向省、市移民部門進行了匯報。同時,省級移民主管部門組織地方政府以及電站建設單位,對國內其他水利水電工程實行移民逐年補償試點的庫區移民情況進行了考察調研。考察后向省政府提交了調研報告,省人民政府高度重視,多次召開省長辦公會議,召集發改、財政、國土、林業等相關部門進行研究,并責成省級移民主管部門提出具體實施辦法。省級移民主管部門在征求地方政府和電站建設單位意見,并組織有關專家充分論證并多次修改完善后的基礎上,制訂了《shk水電工程征占耕地逐年補償方案》,報請省委并經省委常委審核同意后執行。由于嚴格履行了移民意愿、實地調研和操作辦法制定等程序工作,加上省政府及相關部門的大力政策支持,shk水電工程征占耕地逐年補償方案得到了較好的實施。

其次,實踐操作中應明確逐年補償具體實施兌現辦法。逐年補償兌現辦法應明確補償對象、補償標準、調整機制、實施時限、費用來源、兌付程序及方式等內容。補償對象應根據《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國村民組織法》和近年來土地確權的成果,并根據《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源〔2012〕293號文)有關“因地制宜穩步探索以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償等少土、無土安置措施”的規定確定。通過各地實踐試點看,建議納入逐年補償的土地范圍為“被征收承包到戶的耕地”,而補償費支付對象應根據各省關于土地補償費在農村集體經濟組織內部分配的相關規定以及承包土地有關種植收益的權屬規定確定。在我國本輪承包期內,建議補償費支付對象按照農戶被征占耕地的種類、面積確定；而不宜按照以人為單位進行平均分配。隨著我國電價體制改革和承包制度的改善,或者對于除耕園地以外其他農業收入為主的地區,可由各省區考慮當地的實際情況,據實研究將其他土地納入逐年補償范圍的可行性；對于補償標準,鑒于目前我國各省區(除西藏自治區外)已按照《國土資源部關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》(國土資發〔2005〕144號)的規定制定了被征收土地年單位面積產值的政府定價,且考慮到我國征地屬于政府行為的特征以及補償損失對等置換等原則,逐年補償基礎標準應以各省區公布的征收土地年單位面積產值為基本依據,并考慮土地產出成本、生產習慣改變、實際購買力變化等因素合理確定；關于補償標準調整機制,應根據省級統計部門公布的物價指數變化情況或者省級政府公布的征收土地年產值變化情況進行了據實調整；關于實施時限,開始時間應以土地被征收之日起算、結束時間應以電站報廢時為止；關于費用來源,應根據費用支付時間以及工程概算管理的相關規定,并考慮盡量減少項目前期融資壓力的原則進行合理劃分(即對于電站建設尚未發電期,逐年補償支付資金在工程概算中計列,對于發電盈利期逐年貨幣補償資金從發電成本中列支)。關于兌付程序及方式,地方政府和電站業主應根據制訂的逐年補償實施方案簽訂補償合同,地方政府根據合同要求及時編報資金使用計劃,電站業主按照合同要求及時根據資金使用計劃將費用撥付給地方政府；地方政府負責將逐年補償費用匯入移民個人賬戶。

最后,實踐操作中應建立完善的補償風險保障措施及移民后續發展規劃。為避免電站因市場、氣候等原因導致效益下降而難以支付補償費的情況,建議從電站收益中預提2～3年的補償費作為補償風險金,解決被征地農民的生活保障問題。關于采取逐年補償后出現的勞動力剩余問題,為保持社會的穩定,地方政府有必要也有責任結合庫周剩余優勢資源開展剩余勞動力轉移培訓或庫區產業發展工作。以西南某工程為例,省政府及業主共同委托設計單位對庫區后備資源進行了調查,調查發現庫周具有豐富的旅游業、林果業、漁業、畜牧業等資源,經規劃,利用逐年補償后的剩余集體資金及庫區發展基金付諸實施后,不僅增加移民人均年純收入5 000元,而且也解決了移民的就業穩定問題,地方政府和移民均反映很好。

3 經驗總結及工作建議

3.1 實施逐年補償安置的經驗總結

一是各級政府和移民部門高度重視移民工作,加強移民的政治思想和宣傳動員工作,向移民解釋水電開發的意義和移民安置后的前景,隨時糾正移民群眾中存在的思想問題,穩步推進移民工作,破解了水電開發工作中存在的“移民難,難移民”的困局,引導移民工作向著有利于水電開發的方向前進。

二是嚴格操作規程,公開辦事程序,不得違背移民期望,徇私舞弊,弄虛作假,充分尊重移民意愿,盡量滿足移民的合理訴求,達到移民安居樂業的目的。

三是要制定符合法規政策規定且符合當地實際情況的逐年貨幣補償實施兌現辦法,并嚴格執行辦法明確的補償對象、兌現標準及標準調整機制。

3.2 工作建議

一,建議國家和省級層面完善逐年補償政策及實施辦法。完善逐年補償標準實施兌現、動態調整、逐年補償移民后續發展等工作機制,為逐年補償提供法律和政策保障。

二,進一步研究優化逐年補償資金總額及來源構成。不僅要保證按規定足額支付土地補償費用；也要控制電站業主電站建設就運營期總成本,合理劃分逐年補償期限截止交接時間及各方職責及責任范圍,以及資金歸屬范圍及稅費優惠政策。

三,進一步探討逐年補償資金管理及利益分配模式。未來可結合電站債券、土地入股、資產收益等政策,進一步優化逐年補償資金管理及分紅模式,對于管理經驗豐富、市場經濟較為發達、風險承擔力較強的地區,可積極探索地方政府成立逐年補償資金管理運行公司,參與電站建設運營,分享電站收益、共擔電站風險的新管理運營模式。

綜上所述，逐年補償是針對水電工程移民安置區耕地資源匱乏,農業生產安置環境容量不足而采取的一項新的生產安置方式。逐年補償安置方式有利有弊,但總體而言,該方式是對傳統移民安置方式的一種創新,是妥善解決我國部分水電工程開發地區移民安置和民生問題的有效途徑。

[1]2016-3-17 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[S]．

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(責任編輯陳 萍)

DiscussiononAnnualMonetaryCompensationResettlementModeandItsPracticalOperation

WU Liheng, LI Xiangfeng
(China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China)

Annual monetary compensation resettlement mode breaks through the traditional mode of hydropower resettlement. It is not only a good complement to land resettlement way, but also a useful trial to solve the dilemma of "Difficult Immigrant and Hard to Resettling" for hydropower project. The advantages and disadvantages of annual monetary compensation resettlement mode is analyzed, and taking the SHK hydropower station in Southwest China as an example, the practical operation of this resettlement mode is studied. Although there are many drawbacks in the implementation of this resettlement mode, but it is an effective measure to solve resettlement problem in less land or no land areas. It has a certain value for reference in the development of hydropower resources in Southwest China．

resettlement mode; annual monetary compensation; advantages and disadvantages; practice

2016- 09- 29

吳立恒(1987—),男,河南新鄉人，工程師,碩士,主要從事水利水電工程移民政策方面的研究．

TV697.4

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：0559- 9342(2017)06- 0013- 03