西方學者視角下官僚制之利弊

馮笑

摘 要：官僚作為一種政治現象并非新鮮事物，遙遠的文明古國里就存在了，比如中國。然而，現代意義上的官僚顯然異于彼。有美國學者稱，不懂得官僚的含義，就不懂得現代社會。許多西方專家和學者甚至把官僚當作“現代”的同義語或代名詞。由此，官僚在西方現代社會的地位可見一斑。西方學者所謂官僚的實質指向是官僚制。西方學者對官僚制的歷史地位和社會作用認識褒貶不一，其中不乏針鋒相對之觀點的激烈碰撞和沖擊。正是理論火花的不斷摩擦，才促使對官僚制利弊的認識更加透徹和明晰。

關鍵詞：西方學者；現代社會；官僚制；理性

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）03 — 0073 — 03

西方官僚制是指以法理權威為統治基礎，以科層制為組織結構形式和管理方式，以專業化、技術化和非人格化等為主要特征的現代組織模式。官僚制以其卓越的理性精神和空前的技術優勢超越了以往社會管理體制文明，一舉成為現代社會占支配地位的組織形態和現代政府的經典模型，在西方社會取得了巨大成功。然而，官僚制自身的機制缺陷卻導致官僚制的異化，致使官僚制在實踐中走向了反面，官僚主義由此滋生。面對官僚制運行中產生的反功能，西方學界甚至有人提出“摒棄官僚制”。一方面，官僚制因其所衍生的官僚主義而被詬病。另一方面，官僚制依然是人類社會發展迄今為止最為有效的政府組織管理形式。官僚制作為一種現代管理模式，隨著信息化、科技化的發展開始遭受越來越多的批判，但在可以預見的未來它仍是最重要的行政組織形式，或許無法從根本上真正摒棄官僚制。

一、關于官僚制的弊端揭示

官僚制最早的發明者是法國經濟學家德·古爾內（M.de Gournay）。自德·古爾內提出以來，官僚制在西方國家相當長時間是被當作貶義來使用的。法國哲學家德·格里姆（Baron de Grimm）在1764年7月1日的一封信中寫道：“法國法律的真正精神是官僚制，……在這里，公職（辦事員，秘書，監察員和主管人）的委任，不是為了促進公共利益；公共利益確立的目的，似乎倒成了使這些公職得以存在。”〔1〕1968年1月29日，英國下院會議上，有人提出官僚制的實質就是“被委以職務的人對命運受其影響的人不負責任”。〔2〕 長期以來，“官僚制”被賦予了濃郁的負面色彩。

（一）機械性

漢姆伯爾特（Wilhelm von Humboldt）在1792年表達了對官僚制下國家日益機械化、人日益機器化的擔憂。斯坦因（Freiherr von Stein）1821年對官僚主義予以嚴厲的抨擊：“我們被官僚主義者所統治”，“他們脫離現實，生活在文字的世界中”， “他們從國庫領取薪金，在房門緊閉的辦公室中默默地寫、寫、寫，無人知曉，無人問津，無人贊許，并把自己的孩子也培養成同樣用途的寫作機器。”〔3〕德國問題評論家布來奇（J.S. Blackie）指責普魯士官僚制使整個民族思維滯固，活力缺失，并致使被管理者奴顏婢膝過分順從。密爾（John Stuart Mill）在肯定“官僚制”是具有高度政治技能與能力的政府形式的同時，認為“官僚制”呈現出權力過分集中、統治過分強化的特征，因而導致政治活動能力低劣。他認為，官僚制“毀滅于準則的一成不變”即它的機械性。巴吉浩特（Walter Bagehot）批評“官僚制”例行公事、墨守成規、缺乏靈活性和變通性，缺乏公眾輿論制約，雖強調辦理公務的技術性，然而，“事實是，要求熟練技術的官僚制——自幼受訓而直到擔任專業職務的官僚制，盡管以科學的招牌自吹自擂，但仍然與處理事務的技巧的真正規律相去甚遠。”〔4〕美國現代管理學學者拉斐爾·韓莫爾（Ralph P.Hummel）的《官僚的體驗》一書對官僚現象大加鞭笞。他認為官僚現象正在全面侵入現代生活的每一個角落，人們如果不警惕官僚，后果不堪設想。人類將生活在一個沒有人性、沒有良心、沒有思維、沒有精神生活的完全機械化的世界里。人類正面臨被官僚異化的危險。

（二）權力不受限制

1819年的《大布勞克豪斯百科全書》明確闡釋了“官僚制”會增加官員權力的觀點：“在行政機關的每一分支中，司、局、廳、處之類日益增加，并相應地得到了凌駕于公民之上的如此巨大的權力，以至于貨真價實的官員統治的官僚制，在許多國家業已得到發展。……官僚制就變得越來越危險了。作為官署的長官，加上他高踞下屬之上的權威，可以獲得凌駕于廣大公民之上的無限權力。”〔5〕海因岑（Karl Heinzen）認為，官僚制“傾向于成為一個工具，遂使自己具有了權力不受限制的特色。”〔6〕

（三）反效益作用

馬歇爾·梅爾頓（Marshall Merton）認為法律法規條例雖可以防止個人隨意行為，但同時卻束縛了官員個人能力的發揮，進而將官員變為不會獨立思考的機器人，反而影響了管理效率。法國學者邁克·克勞杰（Michael Crozier）通過對法國機關和企業的實證調研，發現依照官僚運作原則，官僚機構會陷入一種自身無法克服的惡性循環：無數規定過于詳細的法規嚴重阻滯了信息交流，造成上下級信息不通暢，員工工作積極性不高，工作效率低下，而他們又不愿改變現狀，最后不得不制定更多的細則來界定權責，結果卻致使信息交流更加不易，以此反復。

帕金森（C.Northcote Parkinson）的《帕金森規律與管理研究》提出了著名的帕金森規律，闡述了官僚的自我衍生規律：

A（工作量標準）

↓達不到標準時

A﹢B（擴大工作量）

↓工作量超負荷時

工作人員增加、官僚機構擴大

由于官僚組織里，每一個相應的職位都有工作量（A）要求，當對應職位工作量不能達標時，就需要擴大工作量（A﹢B），不慎擴大后又非原工作人員所能勝任，進而要求雇傭相應數量的新員工，新員工數量與他們的工作量呈現出難以匹配狀況即又有人缺少工作量時，就必須去創造新的工作量，繼而再次出現工作量與工作人員數量的矛盾，因而員工人數相繼增加，官僚機構不斷膨脹。

（四）反民主角色

羅伯特·米歇爾斯（Robert Michels）認為，官僚體制下權力集中是不可避免的結果，官僚制與民主制是不兼容的。美國行政學大師沃爾多（Waldo）有一個著名觀點：“在追求管理效率和效益的過程中，不斷壯大的國家官僚機制完全有可能會侵蝕民主，成為不受歡迎的權力機構。人們可能會生活在一個高效能的社會中，但自主權、選舉權，都會被一個高能量的、強大的社會官僚機制所剝奪。國家將會成為一個官僚的國家，而不是一個公民的國家。”〔7〕

盡管許多學者都對官僚制的弊端進行了毫不留情地揭露和深刻的批判，但同時也承認了官僚制在現代社會的存在必然性。奧地利人舒爾特（Friedrich von Schulte）認為“所有的人都責罵官僚制，但所有的人都向它要求所需的一切”。 〔8〕藍志勇（Zhiyong，Lan）教授在《行政官僚與現代社會》中指出：“公民一面詛咒著官僚的腐敗，一面又在接受著官僚機構不可或缺的服務” 〔9〕這里都表達了“官僚制”的存在是具有必然性的觀點。

二、關于官僚制的理性分析

（一） 終身領薪官員的權力是現代政府的必然特征

加塔諾·莫斯卡（Gaetano Mosca）在《統治階級》中對政府統治做了深刻分析。他認為，在任何社會里，“都會出現兩個階級——一個是統治階級，另一個是被統治階級。前一個階級總是人數較少，行使所有社會職能，壟斷權力并且享受權力帶來的利益。而另一個階級，也就是人數更多的階級，被第一個階級以多少是合法的、又多少是專斷和強暴的方式所領導和控制。”“對公共事務的管理權都在少數有影響力的人們手中，大多數人不論是否情愿，都要服從這種管理。”〔10〕從中我們可以看到莫斯卡對統治排他性和少數絕對性原則的譏諷與不滿。莫斯卡認為“官僚制”的本質特征是公共機構中領薪雇員的使用，正是這一群體的存在使得官僚制國家概念產生。莫斯卡試圖不帶感情色彩地、中立地對“官僚制”進行研究，希望“官僚制”能從政治紛爭走向科學的范疇。米歇爾斯同樣認為官僚制是現代社會發展的必然。他認為任何社會都由組織（政黨）來實施統治，而組織又是由少數領袖（寡頭）來實施統治。米歇爾斯既承認了官僚制的不可避免性又痛斥權力的壟斷性。米歇爾斯還指出，隨著組織的無限擴大和發展，一個相對穩定并受過特殊培訓的領薪職業群體就應運而生了，領薪職員是現代組織不可避免的特征。〔11〕德國經濟社會史學界老前輩G·薛莫勒（Gustav Schmoller）也認為官僚制涉及一個終身領薪的專業化官員職業，且有明確固定的錄用晉升階梯，這是勞動分工和貨幣經濟的產物。

（二）從技術性、中立性看官僚制的優勢

官僚制遵從的是法律、規則，遵循的是法律面前人人平等原則。與其他組織方法相比較，它最突出的特點就是技術性、中立性和非人格化。也正是從這個角度，西方學者看到了官僚制的優越性。美國行政學界著名學者路德·古利克（Luther Gulick）在《組織理論手稿》一文里指出，隨著人類社會的發展，大規模地組織社會活動成為必要，而規模化的組織和機構需要人來運作，順利運作需要分工專業化、組織層級制，這樣才能保證整個組織由上至下進行分層管理，責任明確，實現管理效益。這正是官僚制的組織方式。薛莫勒認為，官僚制 “在各個時期的某些特定的國家中，完成了偉大的、確實是無可比擬的成就”，是“現代政治生活中不可或缺的要素。”〔12〕

（三）官僚與政客—政治與行政交織中的國

家—社會管理效率

古德諾（Frank Goodnow）提出了著名的政治與行政兩分學說：政府有兩大功能，一是表述政治意志，一是執行政治意志，表述的功能由立法機構完成，執行職能由管理機構來履行。兩分法觀點被后來的學者普遍接受。政治與行政的交織，官僚與政客的互動是西方學者研究官僚制的必要前提。B·蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）基于兩分法學說，提出官僚政治一說，即官僚的政治傾向。就是說，任何官僚并非僅僅是技術的、管理的，很大程度上，是政治的。《兩種人：官僚與政客》是由美國密執安大學喬爾·阿伯巴奇教授、哈佛大學羅伯特·普特南教授和匹茲堡大學伯特·羅克曼教授調查訪問了歐美7個國家的官僚和政客基礎上的心血之作。這部著作清晰地勾勒了在西方政治舞臺上，選舉產生的政客和任命產生的官僚這兩類人之間微妙的互動、合作與對抗關系。作者指出，官僚和政客扮演了不同的角色，發揮著不同的功能，并對二者關系做了四種假設：政客制定政策，官僚進行實施；二者都參與制定政策，官僚代表事實和知識，政客代表利益和價值觀；二者都參與制定政策，都關心政治，政客理想化，官僚注重實效；二者互相滲透，官僚“政客化”，政客“官僚化”。傳統的官僚政客分工逐漸模糊化，混合化已成為主流趨勢。“如果政客和官僚互相背離的主張加強，并互相賞識他們分離的觀點，那么，對于一個滿意的政策過程來說，我們的多樣的并沖突的標準可能會令人滿意。在某種很有秩序的政體中，政客和官僚各自都能做他們最有能力做的事：政客清楚地闡明社會的理想，而官僚則幫助小心謹慎地實現這些理想。”〔13〕

多數西方學者認為，盡管官僚制有諸種不足，卻是現代社會必不可少的管理手段、政府的主要運作方法。可以說在現代社會，官僚無處不在。西方學者對于官僚制的態度，可以借用塞繆爾·克里斯洛夫（Samuel Krislov）的觀點：官僚制“不被人熱愛和崇拜，只是被容忍和依賴而已。”〔14〕

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔12〕〔英〕馬丁·阿爾布羅.官僚制〔M〕.閻步克，譯.北京：知識出版社，1990：01-01-05-09-14-15-11-42.

〔7〕〔9〕〔美〕藍志勇（Zhiyong，Lan）.行政官僚與現代社會〔M〕. 廣州：中山大學出版社，2003：23-

02.

〔10〕〔意大利〕加塔諾·莫斯卡（Gaetano Mosca）.統治階級〔M〕.賈鶴鵬，譯.南京：譯林出版社，2012：97.

〔11〕〔德〕羅伯特·米歇爾斯（Robert Michels）.寡頭統治鐵律——現代民主制度中的政黨社會學〔M〕. 任軍鋒，等，譯.天津：天津人民出版社，2003.

〔13〕〔美〕喬爾·阿伯巴奇，羅伯特·普特南，伯特·羅克曼.兩種人：官僚與政客〔M〕.陶遠華，元強國，譚一青，譯.北京：求實出版社，1990：300.

〔14〕Samuel Krislov.Representative Bureaucracy（Englewood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1974），pp.40-41.

〔責任編輯：張 港〕