加強民辦非企業單位黨建工作的創新實踐

相清平

一、問題的提出

民辦非企業單位是指企事業單位、社會團體和其他社會力量及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會活動的組織。它的孕育、生成及其快速發展與新時期改革開放政策的實施與深化之間存在著極為緊密的內在關聯。作為民辦非企業單位登記試點地區和全國社會組織建設創新示范區，溫州的民辦非企業單位發展較為迅速，截至2015年年底，溫州全市經市、縣（市、區）兩級民政部門登記的民辦非企業單位總數已達4610家，在全市社會組織總量中占比為59.32%，比2014年增長5.40%，廣泛分布于教育、衛生、文化、勞動、中介、科技、體育等諸多領域，其中在民辦教育、醫療衛生這兩個領域尤為集中，對于新常態下推進經濟社會的科學發展、和諧發展發揮著日趨重要的作用。在民辦非企業單位中加強黨建工作既是黨和政府擴大群眾基礎、調整管理方式的客觀需要，也是民辦非企業單位生存發展的內在需求。2015年9月，中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》。作為社會組織重要組成部分的民辦非企業單位，也迎來了進一步加強自身黨建工作的美好春天。在這一特定領域下，深入探討民辦非企業單位的黨建工作，進而推動黨的建設與民辦非企業單位發展之間的和諧互動互促，這無疑是一個理論意義與實踐意義兼具的研究課題。也正是基于此考慮，筆者在深入學習領會相關文件重要精神的基礎上，以溫州民辦非企業單位黨建工作的實踐探索為分析樣本，通過近年來溫州開展民辦非企業單位黨建工作的主要舉措和階段性成效，剖析實踐推進中所存在的主要問題及其生成原因，進而提出具有一定針對性的對策建議。

二、加強民辦非企業單位黨建工作的現狀

民辦非企業單位在社會組織總量中所占的比重突出，這一基本態勢必然決定其在加強社會組織黨建過程中需要高度重視民辦非企業單位的黨建工作。近年來，溫州黨務職能部門本著“敢于創新、善于創新”的精神深入推進民辦非企業單位黨建工作，在探索具有地方特色的黨建工作與民辦非企業單位發展同頻共振、互促雙贏的新路徑方面進行了一些探索和實踐。

（一）主要舉措

1.建立黨建工作管理與溝通體制，構建較為完善的相關制度支撐體系。為科學、高效地推進民辦非企業單位黨建工作，溫州市、縣（市、區）兩級成立了新經濟組織和新社會組織工作委員會，在組織部門相應地設置了兩新組織黨建處和兩新組織黨建科。在注重理順黨務職能部門的管理體制的同時，2011年1月18日，溫州率全國之先在地級市范圍內成立非公有制經濟組織和社會組織黨務工作者協會，并延伸到縣（市、區）層面，充分發揮協會在黨建工作實踐開展過程中的橋梁和紐帶作用。制度具有剛性約束力，完善的制度體系對于科學推進民辦非企業單位黨建工作的重要性是不言而喻的。從這個角度來看，溫州之所以能夠在民辦非企業單位黨建工作方面取得一些具有鮮明原創性的好經驗好做法，與其注重黨建工作制度支撐體系建設是密不可分的。例如，先后出臺了《溫州市新社會組織黨組織工作規則（試行）》《關于進一步加強新社會組織黨的建設的若干意見》《溫州市非公有制經濟組織和社會組織黨建工作三年行動計劃（2012—2014年）》《非公有制經濟組織和社會組織工作委員會關于“拓展型”黨組織建設的指導意見（試行）》《關于進一步加強民辦學校黨建工作的若干意見》《關于進一步推進非公有制經濟組織和社會組織黨建“拓面提質”工作的實施意見》《關于做好非公有制經濟組織和社會組織黨組織標準化建設的意見》《關于加強非公有制經濟組織和社會組織黨建工作指導員隊伍建設的指導意見》《關于實施非公有制經濟組織和社會組織黨建網格化管理的指導意見》以及《關于加強非公有制經濟組織和社會組織黨組織書記隊伍建設的實施意見》等諸多指導性政策文件，從而為推進民辦非企業單位的黨建工作提供了政策依據和規范化指導意見。

2.分類推進黨的組織和工作覆蓋，重視黨組織書記隊伍建設。黨的組織覆蓋和工作雙覆蓋程度是直接影響黨組織在民辦非企業單位發揮既定實質性作用的基礎性因素，同時也是最為關鍵的因素之一。在黨組織覆蓋方面，針對民辦非企業單位數量大、類型多樣、個體差異性較大等特點，本著應建盡建、靈活多樣、分類指導、有序推進的原則，因地制宜地采取單獨組建、行業統建、區域共建、聯合組建等不同組建方式，努力做到有黨員的地方就有黨組織。例如，平陽縣在推進民辦非企業單位黨建工作中，在民辦學校黨建工作方面實施民辦學校“黨建+師德”。在推進黨建工作時，則把落腳點放在誠信建設上，致力打造“黨建+誠信”體系。在黨的工作覆蓋方面，針對沒有黨員的民辦非企業單位，則是通過選派黨建工作指導員、聯絡員和建立工青婦組織等途徑，為后續黨組織的建設積極創造條件。黨組織書記的能力素質如何直接關系到黨組織在民辦非企業單位作用發揮的程度和效應，是決定黨組織在民辦非企業單位中有沒有存在感、以及存在感強弱的重要影響因素。溫州在推進民辦非企業單位黨建工作過程中，極為注重黨組織書記隊伍建設。2010年，溫州市委先后出臺了《關于進一步加強新社會組織黨的建設的若干意見》《溫州市新社會組織黨組織工作規則（試行）》，對黨組織書記任職人選提出了相應的明確的要求。新近出臺的《關于加強非公有制經濟組織和社會組織黨組織書記隊伍建設的實施意見》則是更加明確地強調以建設凝聚力強、引領力強的“雙強好書記”隊伍為目標，并提出了通過實行多元化選配、加強專業化培養、落實規范化管理以及健全長效化激勵等系列舉措，努力使黨組織書記綜合素質明顯提升、內在動力有效激發、管理考核更加科學、工作保障持續有力，抓好黨組織書記隊伍這個“牛鼻子”。

3.注重黨建工作優秀品牌評選（培育）以及示范點創建，探索具有地方特色的運行保障機制。品牌是一種戰略性資產，也是企業核心競爭力的重要源泉。在開展民辦非企業單位黨建工作過程中，注重通過品牌創建活動來強化典型的示范引領作用，進而提升黨建工作的科學化水平。例如，溫州兩新工委開展5A級非公有制經濟組織和社會組織黨組織的評選和培育活動。2011年以來，溫州市委組織部聯合溫州非公有制經濟組織和社會組織黨務工作者協會連續開展年度“一企（社）一品、一域一群”優秀品牌的評選和表彰活動。非公有制經濟組織和社會組織黨務工作者協會連續開展年度兩新組織黨組織優秀黨務工作者、兩新黨建宣傳報道先進單位、兩新黨建工作創新獎的評選和表彰活動。平陽縣圍繞“黨建標準化建設”這個載體，明確以民辦學校為創新突破口，篩選2～3個試點學校黨組織，重點指導開展對標創建，努力打造可供復制、參考的學校黨建標準化模板。眾所周知，民辦非企業單位不同于機關事業單位，傳統的行政色彩濃厚的黨建工作模式是難以有效運行的。在民辦非企業單位開展黨建工作，重視黨組織書記隊伍建設的確是一個很重要的方面，但與此同時還有兩個前提是必須重視的。一是獲得民辦非企業單位法人和管理者的支持，二是要解決經費保障問題。正如習近平在浙江工作期間對溫州的評價所言，“溫州是個敢于創新、善于創新的地方”，“溫州這個金字招牌，是創新的結果，并以創新為最大內涵”。關于民辦非企業單位如何獲得健全有力的運行保障問題，加強對法人和管理者的 “紅色接力”“同心論壇”等工作，培育和提升法人和管理者對黨建工作的認同感和支持度。針對工作經費保障問題，在總結甌海區前期試點經驗的基礎上，制定并出臺了《關于推進全市非公有制經濟組織和社會組織黨建公積金建設的指導意見（試行）》，率全省之先全面推行黨建公積金建設，通過“黨組織申領、放大返還、統籌使用”的方式開展黨建工作，從而較好地解決了經費保障不穩固的老大難問題，打消了“成本顧慮”。

（二）階段性成效

1.黨建工作開始逐漸由有形覆蓋向有效覆蓋轉變。在民辦非企業單位中開展黨建工作，根本目的在于找到黨建與民辦非企業單位之間的最大公約數，推動黨組織發揮既定的政治核心作用，以黨建的有為有位來促進民辦非企業單位的科學發展。溫州在推進民辦非企業單位黨建工作雙覆蓋的過程中，不僅注重初次的有形覆蓋，而且還開展了“覆蓋檢修”行動，對雙覆蓋工作進行“回頭看”，力促黨組織“有資源、有能力”，切實做到有效覆蓋，使黨建工作真正做到化“虛”為“實”。基于國家民辦教育綜合改革試點的獨特定位和教育類民辦非企業單位在其民辦非企業單位總量中所占比例較大的考慮，筆者選擇溫州新星學校的“135”黨建工作法和溫州育英國際實驗學校的“七個一”工作法作為分析案例，簡要剖析他們是如何實現有效覆蓋的。溫州新星學校通過實施“135”黨建工作法，實現了學校黨建工作和教育教學工作、教師成長的相互促進和共同發展，實現了學校黨建工作與學校總體發展之間的和諧互促。溫州育英國際實驗學校通過開展“發展一心”“文化一脈”“先鋒一幟”“黨群一體”“和諧一同”“回饋一方”“建章一貫”為主要內容的“七個一”工作法，黨建工作在學校發展、師生成長等方面真正發揮了政治引領、服務師生、促進和諧、助推發展的積極作用，營造出了一種“服務、融合、育英”的黨建氛圍。通過對上述兩個案例的簡要分析，我們發現這兩個學校的黨組織之所以能夠切實發揮既定的政治核心作用，與他們在黨建工作方面實現了由有形覆蓋到有效覆蓋的轉變是分不開的。

2.黨建工作的針對性和規范化得到了明顯提升。圍繞針對性來開展民辦非企業單位黨建工作，是確保和提升民辦非企業單位黨建工作實效性的重要前提。在開展民辦非企業單位黨建工作中，堅持以問題為導向，能夠針對問題靈活地、創造性地加以解決。例如，為提升黨的組織和工作雙覆蓋，溫州市委在《溫州市非公有制經濟組織和社會組織黨建工作三年行動計劃》中提出要試行“拓展型”黨組織建設，并于2013年4月下發《非公有制經濟組織和社會組織工作委員會關于“拓展型”黨組織建設的指導意見（試行）》，大力推進“拓展型”黨組織組建。在管理體制方面，針對民辦非企業單位黨建工作中存在的多頭管理、形式上管而實際上不管等問題，建立了組織部門統籌管理、業務部門直接管理、兩新黨務工作者協會輔助溝通的多元一體化管理體系，使得符合民辦非企業單位黨建工作實際的管理體系初步建構起來，管理體制運轉也更加順暢。在黨建工作經費保障方面，著力探索黨建經費管理新模式，提出了通過開展黨建公積金建設來破除經費瓶頸的創新舉措，從而為增強民辦非企業單位黨組織的活躍度以及黨組織活動的開展提供了堅實的經費保障。為了推動民辦非企業單位的黨建工作形成創特色、出經驗、樹品牌的良好格局，其在黨的組織建設、黨組織書記隊伍建設、品牌項目扶持等方面下足功夫，著力打造黨建孵化工程。回顧近年來民辦非企業單位的黨建工作實踐探索，我們發現除了黨建工作的針對性明顯增強之外，還有一個明顯的發展態勢——規范化建設值得我們予以充分關注。為推進黨建工作的規范化建設，溫州先后制定并出臺了《溫州市新社會組織黨組織工作規則（試行）》《關于做好非公有制經濟組織和社會組織黨組織標準化建設的意見》《關于進一步加強民辦學校黨建工作的若干意見》等指導性文件。瑞安市率全國之先編制出臺了《瑞安市公益性民辦非企業單位評估指標》，其中“黨的建設”被列為6個一級指標之一。也正是因為其在推進民辦非企業單位黨建工作過程中非常注重針對性和規范化，從而使得黨建工作具有一定的知曉度和影響力。

三、現階段民辦非企業單位黨建工作存在的主要問題及成因

近年來，雖然民辦非企業單位在黨建工作方面進行了有益的探索和實踐，但是我們在看到所取得階段性成效的同時，也應該清晰地看到現階段還存在一些制約黨建工作科學發展的突出問題（共性問題與個性問題兼具），需要我們加以細致梳理并進行有針對性的深入剖析。

（一）黨建工作的研究力度不夠，對黨建工作存在一定的認識誤區

理論是行動的先導。民辦非企業單位黨建工作的科學開展，離不開對其進行基本理論與實踐經驗的深入研究。通過相關文獻數據庫并輔以百度檢索相關結果的統計分析，我們發現研究者對溫州民辦非企業單位黨建工作的研究還明顯處于初始階段，有效文獻量偏少，筆者僅搜集到3篇，沒有諸如學位論文、專著這兩類具有鮮明系統性研究特征的文獻資料，現有文獻類型主要以調研報告為主要表現形式（2篇），研究持續性不高。雖然，在一些關于社會組織和社會組織黨建的相關期刊論文、學位論文、會議論文、報刊論文以及專著中也對民辦非企業單位黨建問題有所涉及，但均著墨不多，更談不上研究的系統性和深度問題。究其原因，筆者認為，可以從兩個方面來進行簡要分析。一是民辦非企業單位的界定和分類比較模糊，相關的法律和政策規定之間存在沖突，從而使得在開展民辦非企業單位黨建研究時缺乏較為清晰的研究對象，難以開展全面、深入、系統的研究。二是民辦非企業單位黨建工作研究議題是隨著黨和政府對社會組織黨建關注度的日益提升而興起的新興研究領域，研究時距較短，另外具體到本地而言，其在基層黨建方面的優勢品牌是非公企業黨建，無論是在研究的關注度方面還是在研究的系統性方面，它都明顯領先于民辦非企業單位黨建。能不能正確看待開展民辦非企業單位黨建工作的意義與作用，是推進民辦非企業單位黨建健康發展、發揮既定作用的重要認識前提。現階段，一方面，部分基層組織部門對民辦非企業單位黨建工作存在著模糊認識，重視程度明顯不夠。即使在民辦非企業單位建立了黨組織，但對如何發揮黨組織的實質性作用的主動性和創新性匱乏。另一方面，部分民辦非企業單位的負責人對黨建工作認識比較模糊。有研究者在調研中發現，在所調研的樣本中有70%以上的受訪者對黨建工作了解不夠，甚至存在排斥心理。民辦非企業單位中的黨員對搞好黨建工作的重要性認識不足，認為沒有必要。筆者認為，之所以在民辦非企業單位黨建問題上存在認識誤區問題，我們可以從兩個方面進行分析：一是部分基層組織部門存在用傳統黨建工作思維方式來看待民辦非企業單位這一新領域黨建問題，沒有充分認識到在這一領域加強黨建工作的重要性和必要性。二是部分民辦非企業單位的法人和管理者沒有認識到加強黨建工作是民辦非企業單位科學發展的內生需要，部分黨員深受單純雇傭思想的消極影響。

（二）黨建工作優秀品牌量少且影響力有限，黨建工作的專門制度體系與機構支撐不夠

正如文中所述，民辦非企業單位的數量在社會組織總量中占比達到將近六成，但是從品牌建設角度來看，民辦非企業單位黨建工作品牌并沒有什么優勢可言，甚至可以說是基層黨建工作中的“短板”。對此，我們可以從溫州市委組織部聯合溫州市兩新工委開展的“一企（社）一品、一域一群”優秀品牌評選，兩新組織黨務工作者協會所開展的兩新黨建工作創新獎評選這兩個特定觀察點來進行說明。例如：在2014年度“一企（社）一品、一域一群”優秀品牌評選中，共評選54個“一企（社）一品”優秀品牌，其中歸屬于民辦非企業單位的社會組織僅有7個，所占比例為12.96%；在2015年度“一企（社）一品、一域一群”優秀品牌評選中，共評選33個“一企（社）一品”優秀品牌，其中歸屬于民辦非企業單位的社會組織僅有5個，所占比例為15.15%。此外，在溫州市兩新組織黨務工作者協會所開展的2011—2015年度先進評選活動中，均沒有民辦非企業單位獲得過黨建工作創新獎。從品牌影響力來看，民辦非企業單位黨建工作品牌的影響范圍還基本上局限于本地市域范圍，真正能夠走出溫州、走向浙江以及全國的黨建工作優秀品牌還是非常欠缺的。此外，筆者在梳理各級黨務職能部門所制定出臺的有關社會組織黨建的指導性文件時發現一個值得關注的現象，在關于社會組織黨建的制度體系中，除了《關于進一步加強民辦學校黨建工作的若干意見》之外，鮮有關于民辦非企業單位黨建工作的文件、制度、章程。從機構設置方面，目前也沒有負責民辦非企業單位黨建工作的工作機構。雖然，民辦非企業單位黨建工作歸屬于社會組織黨建領域，但如果從具體推進黨建工作實踐開展的角度而言，由于缺乏專門的規范指導和機構統籌，民辦非企業單位黨建工作呈現階段性成效與問題并存的基本態勢，也是屬于黨建工作的正常現象。

四、進一步推進民辦非企業單位黨建工作的對策建議

民辦非企業單位黨建既是社會組織黨建研究領域的新興增長點，同時也是亟待加強的薄弱環節。隨著《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》等相關文件的出臺和貫徹落實，民辦非企業單位應該抓住黨委政府重視加強社會組織黨建的難得機遇，在深入領會文件精神以及清晰剖析自身所存在的主要問題的基礎上，采取針對性的舉措來推進黨建工作的科學發展，真正實現黨建工作與民辦非企業單位自身發展的和諧互動格局。結合對現階段民辦非企業單位黨建工作中所存在主要問題的簡要分析，筆者認為，從宏觀層面上而言，在進一步推進民辦非企業單位黨建工作過程中應當著重將以下方面作為切入點來選擇具體的有針對性的推進路徑。

（一）加強黨建工作研究力度，對開展黨建工作的重要性和必要性統一思想認識

要樹立民辦非企業黨建工作的科學推進離不開黨建工作研究的指導這一根本性理念。在研究過程中，既要注重對典型經驗的總結和提升，同時更要強化問題導向意識，為科學推進黨建工作發揮應有的先導作用。與此同時，在研究力量的聚集方式上可以借鑒國內一些地方構建社會組織黨建智庫的做法，與黨委有關職能部門以及兩新組織黨組織工作者協會、民辦非企業單位密切合作，有效整合黨建研究力量，建立民辦非企業單位黨建工作智庫和調查研究基地，圍繞民辦非企業單位黨建工作中的突出問題開展深入的跟蹤式研究，通過調研報告、學術論文、理論研討會、決策參閱等多樣化的途徑來推動研究成果的發布與轉化，為黨委政府決策提供理論參考和智力支持。思想認識上的統一是行動一致的前提。要做好民辦非企業單位黨建工作，首先必須要統一思想，明確在民辦非企業單位開展黨建工作的必要性和重要性。針對關于民辦非企業單位黨建工作的思想認識偏差，為營造良好的黨建氛圍，對于普通黨員而言，可以考慮通過加強學習教育培訓、組織管理等途徑來強化黨員的執政意識和陣地意識，進而充分認識到開展民辦非企業單位黨建工作的重要性和必要性。對于民辦非企業單位的法人和管理者而言，可以積極主動地采取開展思想政治工作、先進典型示范教育等方式來強化黨建工作與民辦非企業單位發展是相互促進、和諧發展的理念，逐步克服影響黨建工作推進的模糊認識。

（二）以優秀品牌的創建為黨建工作著力點，嘗試構建專門的制度與機構支撐體系

特色與品牌密切相關，是品牌的生命力所在。民辦非企業單位涉及教育、衛生、科技、文化、民政等十大類，類別之間的差異性是比較明顯的。因此，在開展民辦非企業單位黨建工作優秀品牌創建時，首先，要強化特色意識，也就是說要充分結合類別特性，找到黨建工作與民辦非企業單位發展的契合點和共振點，以切實發揮黨組織既定作用為根本訴求。其次，黨建工作優秀品牌的創建還必須強化質量意識。具體而言，在黨組織設置方面，嚴格按照黨內的有關規定和程序，成熟一個組建一個，建立一個鞏固一個，有計劃、有步驟地開展，防止一哄而上。在黨員發展方面，嚴格執行“堅持標準、保證質量、改善結構、慎重發展”的指導方針，認真貫徹落實質量建黨的根本理念。在黨組織書記隊伍建設方面，按照守信念、講奉獻、有本領、重品行的要求，選優配強。在活動載體、平臺建設方面，以務求實效的根本原則為指導，注重實質作用而不要花架子。再次，黨建工作優秀品牌的創建也需要強化宣傳推介意識。應當堅決擯棄“好酒不怕巷子深”的落后觀念，要在品牌宣傳推薦上下足功夫，充分利用傳統媒體和新興媒體，采取多元化的宣傳推介策略，把創建黨建工作優秀品牌的好聲音傳出去，提高品牌的知曉度。針對民辦非企業單位黨建工作的專門制度支撐問題，黨委部門也可以結合民辦非企業單位在社會組織中體量大的實際情況，有針對性地出臺一些規范性的指導文件。同時，基于理順工作體制和精細化推進黨建工作的雙重考慮，相關職能部門也可以在現行政策許可的范圍內，嘗試在內部機構設置調整時設置相應的專門機構。

【本文系溫州市哲學社會科學規劃課題“溫州市民辦非企業單位黨建工作的調查與研究”（15wsk284）的階段性成果】

（作者單位：中共溫州市委黨校黨史黨建教研部）