水電工程移民安置方式收益模式配套措施的研究

李湘峰,李靜濤,吳立恒

(1.水電水利規劃設計總院,北京100120；2.河南省林州市水利局,河南林州456550)

隨著全國水電開發逐步向偏遠高山峽谷、江河上游地區的挺進,受區域地域條件、社會經濟發展等因素影響,傳統的移民安置方式急需進行創新與研究；而各類安置方式收益模式及缺點對應措施設計是開展創新研究工作的基礎,有必要進行系統的分析與研究。

1 移民安置方式分類

生產安置方式主要指移民恢復生產、重建收入和就業系統的措施、路徑、辦法。一般,我們將其分為傳統安置方式和創新型安置方式。傳統安置方式,主要是指有法律、政策依據,有據可查,在水電工程移民安置中比較經常采用的安置方式,包括農業安置、二三產業安置、自謀職業安置等。其中農業安置方式最為普遍,該方式安置的移民占絕對多數；但該方式越來越受到土地資源和水資源以及社會環境的制約。近幾年,部分地區開展了養老保障、逐年補償、土地入股等創新移民安置方式償試。

2 各類安置方式收益模式及配套措施完善設計

2.1 農業安置

2.1.1 資金來源

農業安置的資金來源為土地補償補助費,費用額度根據國務院令第679號《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》、國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和《中華人民共和國土地管理法》的規定執行。當土地補償補助倍數超過規定的倍數仍無法滿足要求的,從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。

2.1.2 安置收益

農業安置收益等于農業安置所配置的土地產出和剩余集體財產產生的效益之和。

2.1.3 配套措施設計

農業安置生產配套措施是指在移民配置的土地資源基礎上所進行的種植業結構規劃、土地整理及田間配套等措施。由于移民配置的土地資源地類及生產條件有所不同,針對不同地類采用的配套措施也應有所不同。對于耕地后備資源較為豐富的地區,通過建設水利設施提高供水保證率、種植業結構調整和增加土壤肥力等措施可以彌補移民從河谷地區到高海拔地區的種植業收入損失。但對于土地資源較為匱乏的高海拔半農半牧地區和以牧業為主的地區,采用傳統的配置耕地進行安置不僅經濟代價大,而且收入可靠性差、移民接受程度低。針對這些地區,牧業收入是移民收入的主要經濟來源,通過配置草地資源并根據草地載畜平衡計算分析,提高草場產出將是一個重要的解決渠道。通過變放牧為圈養、變天然草場為人工草場、增加灌溉設施等措施,可提高草場單位產量,增加移民收入。例如,青海某流域某水電站,如采用配套耕地進行安置,則存在改造耕地工程量巨大、移民不適應等一系列問題；若采用耕地補償模式,人均耕地開發費用達到23萬元,而土地補償補助費用額度無法滿足耕地開發規劃要求；最終,通過充分利用庫周剩余草地資源、增加人工草場等措施,使電站節省投資約3.4億元,移民年人均收入增加了300余元。

2.2 關于養老保障安置

2.2.1 資金來源

根據農村社會養老保險的規定,資金來源由個人、集體、政府配套三部分組成。對于每個水電工程,可用于繳納養老保險的費用主要由土地補償補助費來解決。其中,對于個人而言,根據土地管理法第二十六款的規定“不需要統一安置的,安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用”的規定,可以獲得的土地補償資金為土地安置費；對集體而言,根據土地管理法第二十六款的規定“土地補償費歸集體經濟組織所有”,可以獲得的土地補償資金為土地補償費,根據國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和國發〔2004〕28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》關于土地補償補助費應滿足移民安置規劃要求的規定,對于養老保險中由個人和集體的出資費用應在電站建設征地涉及的土地補償補助費中解決,費用不足時,應提高土地補償補助倍數,當土地補償補助倍數超過規定的倍數仍無法滿足要求的,從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。對于政府配套資金,應根據各省區的規定執行。

2.2.2 安置收益

養老保障安置收益等于養老保險收益與其他收入收益之和。其中,養老保險收益由個人帳戶資金與基礎養老金構成(目前國家標準為70元)。

2.2.3 配套措施設計

對于采取養老保險方式的移民,根據養老保險方式的缺點,其配套措施主要包括不同年齡段的養老保險模式及養老保險之外的其他收益措施：

(1)對于超過領取養老金年齡的移民,完全可以直接利用移民資金納入農村社會保險,因為新型農村社會養老保險明確規定已達到養老金領取年齡的,不用繳納費用可直接領取養老金。對于水電工程給予的移民征地補償費用,該部分移民可利用這筆資金進一步獲得生產資源或用于其他投資,擴大移民收入,考慮到該部分移民年齡較大以及行動不便的因素,若配置土地資源進行農業生產不太現實,直接拿錢消費不符合老年人的心理；因此,建議采用逐年實物補償的方式。其費用主要配套措施模式為養老保險費用(財政補貼費用)加上移民土地補償補助費,其收益模式為養老保險基礎金與利用移民土地補償補助費所獲得的逐年實物補償收益之和。

(2)對于尚未達到領取養老金年齡要求的移民,如果將全部征地費用用于繳納養老保險,則存在到法定年齡前無資源和無收入的窘況。因此,當征地費用充裕時,應保證該期間的基本生活收入(采取貨幣、實物補償或者通過農業生產措施達到基本生活收入目標),并輔以必要的技能培訓,多余的資金可用于繳納養老保險。其費用主要配套措施模式為達到基本生活收入所需要花費的費用(或必要的農業安置費用)加上養老保險費用。達到法定領取養老金年齡前,移民收入為基本生活收入,該標準應達到或超過原有生活水平；達到法定領取養老金年齡后,其收入為基本生活收入、基礎養老金、自行繳納的養老保險對應的個人帳戶收益之和。

(3)對于征地費用不多的地區,其首要條件則應考慮基本生活收入為前提,對未達到法定領取年齡的移民而言,不宜采納養老保險方式,應采用其他安置方式。

2.3 關于逐年補償安置

2.3.1 資金來源

根據發能源〔2012〕293號文《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》有關“因地制宜穩步探索以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償等少土、無土安置措施”的精神,納入土地的范圍目前可暫定為“被征收承包到戶耕地”。隨著我國電價體制改革和承包制度的改善,對于除了耕園地外以其他農業收入為主的地區,可由各省區考慮當地的實際情況,據實研究將其他土地納入逐年補償范圍的可行性。耕地逐年補償資金的資金來源應符合國土法第二十五款“征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付”和國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、國土資規〔2016〕1號《國土資源部 國家發展改革委 水利部 國家能源局 關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》的規定。即,應將按規定計算的耕地補償補助費用納入概算,經財務評價測算后,對于土地補償補助費用仍無法滿足逐年補償發放費用的,不足部分由電站運行費解決。該模式不僅保證了移民的逐年收入,而且減少了電站建設法人的籌款壓力。

2.3.2 安置收益

逐年補償安置收益等于逐年補償收益與其他集體土地補償補助費用所產生的收益之和。

2.3.3 配套措施設計

逐年補償安置的缺點是逐年補償金額與移民心態的分歧,以及所產生的多余勞動力可能引發社會不穩定的隱患。因此,逐年補償安置方式需研究的配套措施包括逐年補償標準和移民采取逐年補償方式后的后續發展問題。

(1)關于逐年補償標準。逐年補償標準要與各省(區)頒布的統一年產值相銜接,同時要考慮移民補償收益增長的合理要求。根據統一年產值制定的規定,每隔一定時間要考慮物價上漲、產量增加等因素對其進行修訂,因此,逐年補償費用是變化的,不是一成不變的。逐年補償標準應通過分析與耕地補償補助費用的關系,進行合理修正。將逐年補償費用考慮折現后與耕地補償補助費用進行比較,若小于耕地補償補助費用時,則應以耕地補償補助費用為現值,求解年值。亦即,利用資金回收系數計算得出的結果,即為每年應該發放的逐年補償費用。若大于耕地補償補助費用,則采用省區頒布的統一年產值。關于折現率的選取,考慮到移民安置工作屬于水電工程的一部分,宜考慮機會成本、電站融資成本等因素綜合分析確定。如果按照傾斜移民、等同水電站資本金考慮的話,建議采用資本金基準收益率8%。以西南某電站為例,在不考慮移民補償收入增長和考慮移民補償增長的情況下(又分兩種情況,一是逐年補償基數采用省里頒布的統一年產值；二是以16倍耕地補償費為控制所對應的逐年補償標準),逐年補償標準與耕地補償補助費用間的關系計算結果為：在不考慮移民逐年補償費用增長的情況下,16倍的耕地補償補助費折算成年值為2 032元,大于當地統一年產值1 580元的標準,則逐年補償費用采用2 032元；在考慮移民逐年補償費用增長的情況下,16倍的耕地補償補助費折算成年值為1 311元,小于當地統一年產值1 580元的標準,這時應以1 580元作為年值返算需要多少資金,經計算為耕地補償的18.4倍。

(2)關于逐年補償后的移民后續發展。逐年補償解決了移民收入恢復的問題,但調研發現：我國目前已實施逐年補償的部分水電工程,出現了勞動力剩余、移民無所事事的情況。為保持社會的穩定,有必要加快剩余勞動力轉移培訓或庫區產業的發展。移民后續發展需要資金的保障,資金來源可考慮從以下方面籌集：一是耕地之外的其他集體土地補償補助費；二是從水電站提取的庫區發展基金；三是地方稅收或電站建設單位提供的資金。以西南某工程為例,其庫周具有豐富的旅游業、林果業、漁業、畜牧業等資源，經規劃預測,利用逐年補償后的剩余集體資金及庫區發展基金發展庫區產業后,不僅解決了移民的就業穩定問題,而且提高了移民收入,移民實際收入超過規劃目標收入4 800～6 200元。

2.4 土地入股

2.4.1 資金來源

參照國辦發〔2016〕73號《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》,并考慮水電工程建設征地特點,可首先考慮在耕(園)地土地補償費和安置補助費資金額度內選擇確定。其中，土地補償費可由縣級人民政府指導集體經濟組織按照村民自治、民主協商的原則確定土地入股比例,安置補助費可全額參與土地入股。對于除耕園地以外其他非建設用地土地補償補助費納入土地入股范疇的問題,可由各省區考慮當地的實際情況,據實研究其可行性。

2.4.2 安置收益

土地入股安置收益等于土地入股分紅收益與其他輔助措施產生的收益之和。

2.4.3 配套措施設計

土地入股安置方式的優缺點如同逐年補償安置方式,但其還存在電站建設期無收益以及電站運行期效益不確定性等風險。因此,對于土地入股安置方式而言,主要需要配套的措施就是如何解決電站建設期移民無收益和電站運行期效益不確定對移民收入的風險控制問題。

(1)關于電站建設期移民無收益的處理。土地入股安置產生的入股效益是建立在電站發揮正常效益的前提下的,而電站移民安置是發生在電站建設期間的,由于兩者在時間上存在一定的矛盾,因此在移民搬遷期至電站發揮效益期間,當征地費用充裕時,應首先保證該期間的基本生活收入(采取貨幣、實物補償或者通過農業生產措施達到基本生活收入目標),多余的資金可用于繳納入股股金。其費用主要配套措施模式為達到基本生活收入所需要花費的費用(或必要的農業安置費用)加上土地入股股金。電站發揮效益前,移民收入等于基本生活收入,該標準應達到或超過原有生活水平；電站發揮效益后,其收入為入股分紅收益(若電站發揮效益前的基本生活收入有延續性,收入之和也包含基本生活收入)。但對于征地費用不多的地區,則應首先以恢復基本生活收入為前提。

(2)關于電站運行期效益不確定對移民收入的風險控制。對于發電經濟效益較好的經營性水電站工程,只要保持運行期電站正常效益的發揮,移民應當分享的效益是有保障的,但因電力市場化特點及一些不可預見因素,有些風險是無法回避的。對于移民個人而言,根據風險的大小,可分為移民可承受的風險和移民不可承受的風險。對水電站運行單位和地方政府而言,可分為可管理風險和不可管理風險。就具體水電工程而言,電站和地方政府平時的資金管理及運行管理屬于可管理的風險,該風險應通過加強管理等措施嚴格控制,避免發生；對于運行期發電量的年際合理變化及物價合理變化所導致的風險屬于移民可承受的風險；而移民擔心的風險主要指移民不可承受的風險和不可管理的風險。其表現形式主要指自然災害造成電站損失、電站發電無法取得收益、市場平均收益大于發電收益等情況。

對于上述風險,應分別提出相應的風險對策。其中，對于可管理風險和移民可承受的風險通過提前預報、加強管理等措施予以回避和減輕；對于不可管理的和移民不可承受的風險則應采取風險轉移方法,建立保險金或備用金制度。建立保險金或備用金制度可采取不同的方法,比如：可考慮從土地補償補助費用中分出兩筆錢,第一部分用于土地入股滿足移民收入的恢復,第二部分建立保險或備用金,且該值應該基本滿足移民收入的再次恢復；當該值小于移民收入恢復所需要的措施費用時,應考慮增加土地補償補助倍數或從運行費中解決；或者考慮土地入股按照優先股方式進行處理,當電站項目法人解散清算時,移民持有的股權具有剩余財產的分配優先權。

3 結論與建議

(1)移民安置方式的選擇應以當地自然地理條件和社會經濟狀況為基礎,并充分考慮庫區移民年齡、受教育程度、收入構成、生產生活習慣等情況,采取多途徑、多渠道方式合理選擇。各種移民生產安置方式收益需考慮相互間的相對平衡,在首先保證移民基本收入的前提下,通過收益可實現程度分析,考慮風險控制及可利用資金額度,提出合理的配套措施設計。

(2)本論文主要從安置收益方面對配套措施設計提出了完善意見,對于在土地補償費用之外額外增加的費用暫時沒有考慮電站和地方政府對配套資金的可承受程度,建議有關方面在統籌分析國民經濟評價和項目財務評價的前提下,進一步分析研究移民安置方式配套措施與項目整體效益之間的關系。

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