新形勢下城市公共安全規劃的思考

阮 晨

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610031)

?

新形勢下城市公共安全規劃的思考

阮 晨

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610031)

在當前城鎮化進程迅速推進、城市公共安全威脅日益受到廣泛重視的背景下，如何規劃建設管理安全的城市成為各方關注的焦點。文章旨在從實現公共安全的協同治理出發，分析城市公共安全規劃的體系，提出對規劃理念、規劃內容、規劃重點及技術方法、規劃實施保障的一些思考，為編制城市公共安全規劃、有效保障城市公共安全提供參考。

公共安全； 規劃； 協同； 治理

1 城市公共安全規劃的內涵

城市公共安全是指公共領域的基本價值、基本規范以及基本利益等未受到威脅，從而能夠沿著公共生活的固有邏輯或者人們的預期正常前進的狀態。近年來在世界范圍內，眾多城市頻頻遭受各種公共安全事件的威脅、破壞與困擾，中國有的城市也曾經發生過公共安全災難，城市公共安全的規劃建設管理面臨著嚴重的挑戰，社會各界對城市公共安全的關注程度日益提升。中央城市工作會要求把安全放在第一位，把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域，在此形勢下亟待加強對非傳統的城市公共安全規劃的研究，形成系統的規劃編制、管理、實施的方法指導。城市公共安全規劃應以政府為核心的公共組織, 綜合運用公共管理、經濟、工程技術等方法, 識別、糾正、預防各類公共安全隱患, 構建公共安全管理體系，提高安全管理水平和危機處理能力,保護人民的生命財產安全。

2 城市公共安全規劃涉及的范圍與規劃內容

2.1 城市公共安全規劃涉及的范圍

2.1.1 城市工業危險源

城市工業生產中生產、使用或儲存有毒有害、易燃易爆、高溫高壓等危險源的場所，目前我國有的大中城市由于規劃不夠科學，對城市的發展規模和發展模式缺乏合理的預測和管理，導致一些生產、使用、貯存危險物品的工廠、倉庫分散于城市中，與商業區甚至居民區混雜，它們像一顆顆“定時炸彈”，如不慎觸發，其帶來的事故隱患極易造成巨大損失, 甚至使城市功能癱瘓。

2.1.2 城市人口密集的公共場所

城市中交通樞紐、商業中心、大型綜合體、大型文體設施、大型集散廣場、旅游景區等人流密集或人員流動性強的場所, 都不同程度存在各類安全隱患，容易發生群死群傷的惡性公共安全事故。

2.1.3 城市市政及交通基礎設施

城市供水、供電、供氣、供油、供熱、信息等市政基礎設施及地鐵、輕軌、隧道、高架橋等交通基礎設施,其自身不僅具有保障城市生命線的功能，同時往往還具有發生次生災害特點。

2.1.4 城市自然災害

除常見的地震、臺風、洪澇、地質災害等自然災害外，因極端天氣產生的極端降雨、極端高溫、沙塵、雪災等災害也嚴重威脅城市公共安全，其災害強度和災害損失甚至高于常見的災害。

2.1.5 城市公共衛生事件

城市公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情等嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。這類事件具有不可預測性、難以控制性,一旦出現對城市公共衛生系統及城市整體安全管控系統都是重大考驗。

2.1.6 恐怖襲擊與破壞

受國際國內經濟、文化、社會局勢的影響, 公共場所往往成為各種恐怖、暴力事件襲擊的目標, 也必然給城市公共安全帶來更多隱患。我國當前的恐怖活動主要是指使用爆炸、投毒、劫持等嚴重暴力手段進行犯罪活動,此類事件不僅 嚴重危害直接受害群體的安全, 并能在一定范圍內造成不特定人群普遍的心理恐慌，造成公共安全隱患。

2.2 城市公共安全規劃的內容

2.2.1 城市風險評估

風險評估是公共安全規劃的基礎，只有通過風險評估才能對城市將面臨的災害、城市對風險的承受能力和控制能力有比較清楚的認識，從而制定具有針對性的規劃方案。風險評估在規劃層次上，主要有區域風險評估、市域風險評估和中心城區風險評估。因為不同的災害種類有不同的空間影響尺度。不同的空間尺度也需要采用不同的評估方法。

2.2.2 防災體系規劃

以風險評估為依據，對規劃區內風險值較高的災害防災工程和設施進行規劃，如防洪規劃、抗震防災規劃、安全生產規劃等，與綜合防災規劃類似，但偏重于各類防災工程的統籌與協調。

2.2.3 監測體系規劃

主要包括兩部分內容：一是需要重點監測的區域(點)規劃；二是監測設施的規劃。重點監測區域(點)的規劃，以風險評估為基礎，劃分出針對各類突發事件的重點監測區域或點，如易潰壩的大堤部位、城區易澇區(點)、特定環境污染隱患或人員密集場所等等。監測設施的規劃，主要是對環境監測站、地震監測站、攝像頭等監測設施的布局規劃。

2.2.4 避災體系規劃

主要包括避難場所規劃和應急救援疏散通道規劃。避難場所分為三類：緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所。防災據點和防災公園因具有緊急避難和固定避難的功能，因此，可以歸并到緊急避難場所和固定避難場所內。應急救援疏散通道也分為三類：一級疏散通道主要用于連接城市和城市外圍以及各防災分區，以城市對外交通干道為主，一般為高速路、快速路及城市環路，這類通道要優先保證災后通行能力；二級疏散通道主要用于連接各防災圈以及固定避難場所和臨時避難場所，一般為城市主干道和次干道，這類應急通道需要保證災后的基本通行能力；三級疏散通道主要用于連接各防災據點以及通往緊急避難場所的通道，一般指與居民生活區相連的支路和次干道。

2.2.5 救災體系規劃

主要是對除避難場所和疏散通道以外的消防、醫療、物資和治安等四個系統進行規劃：確定救災體系架構，進行救災設施空間布局，明確救災設施建設標準、提出救災響應機制。

2.2.6 應急管理體系規劃

按照統籌協調部署，共同應對突發事件及其其他次生災害的要求，應急管理體系規劃主要從政府的政策、體制、機制上保障城市的公共安全。包括：急管理組織體系、應急管理工作制度框架、應急預案框架、應急保障能力部署、急管理信息平臺建設等幾個方面。

2.2.7 恢復重建規劃

對已制定的實驗方案進行實施，學生必須具備以下能力：執行探究方案中規定的步驟、記錄實驗現象和數據、重復收集實驗數據、處理實驗數據。量表制定見表3。

公共安全規劃中的恢復重建規劃主要是指規劃區內一旦發生重大災害，在恢復重建階段的行動綱要。主要包括災損評估、救助補償、設施修復、行業扶持等一系列的恢復重建工作的原則性要求，以及各相關部門職責劃分等。

3 新形勢下城市公共安全規劃的理念轉變

3.1 從重視應急避難到源頭預防與應急避難并重

傳統的綜合防災規劃比較重視災害發生后的災害救援、應急避難場所規劃，對公共安全源頭的分析和預防重視不夠。在新形勢下規劃理念應從減少災害損失向減輕災害風險轉變，強化源頭預防與應急避難并重：第一，加強安全風險監測與評估，提高對災害識別預防的能力。由于城市公共安全風險幾乎遍布于城市生活和生產的方方面面，風險監測與評估的成本高昂，加上缺乏技術手段的支撐以及相應的資源投入，在傳統的綜合防災規劃中風險監測與評估的效果不盡如人意：缺乏強制性規范，風險監測與評估的隨意性較強；缺乏精細化的評估方法，致使評估結果不明確，難以支撐規劃方案的需要。風險監測與評估是預防管理的基礎性工作。在有效的風險監測與評估的基礎上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學化的重要前提。第二，做實規劃的公眾參與，強化公眾對公共安全的認知預防能力。城市公共安全管理的預防工作需要公共組織和城市居民都具備相關的知識和技能，這就要求在規劃編制及實施過程中進行廣泛的公眾參與，對公眾開展有效的宣傳教育和培訓，提升公眾預防公共安全事件的整體能力。

3.2 從重視各專項分工到系統分工與合作治理并重

傳統的綜合防災規劃中涉及的建設、地震、水務、人防、民政等多個專項,各系統自身有明確的災害防治目標和治理措施，但是對保障整體公共安全的統籌協同不足，在面對新形勢下復雜的城市公共安全影響因素時合作治理受到明顯限制。規劃理念應從應對單一災種向綜合減災轉變，加強系統分工、推進合作治理應：第一，統籌各系統目標，實現協同。應強化各專項在監控、預警、設施建設與維護、應急指揮協調等方面的目標協同，將公共安全的整體目標系統性分解到各專項中，通過目標協同實現整體保障，當各個專項之間目標行動一致時，整個管理系統呈現正的協同效應。第二，統籌用地空間，提高系統效能。我國城市建設用地中不單獨設置應急避難場所用地,各類防災設施的建設、使用及日常管理維護常處于各自為政的狀態,這就要求各個專項系統通過公共安全規劃統籌協調用地空間和系統運行，實現高效的合作協同治理。

3.3 從重視技術內容到技術內容與政策指引并重

傳統的綜合防災規劃編制中重視設施布局、建設標準等技術性內容，而對如何實施規劃的配套政策指引考慮較少，導致建設實施和管理操作困難。轉變理念主要體現在兩個方面：第一，加強規劃方案的政策影響評估，在制定規劃技術方案時，應充分考慮管理政策對技術方案的影響，充分運用民主決策方法和多樣化的投融資建設模式，使技術方案在分配社會資源、規范社會行為、市場運營保障方面做到合法、公正、有效。第二，落實規劃實施的政策指引，將規劃實施所需的政策支撐作為規劃的基礎，在規劃中提出支撐規劃方案實施的經濟政策、民主治理政策、公眾參與政策指引，確保規劃實施過程得到有力的政策保障。

3.4 從重視設施建設到設施與信息系統建設并重

傳統的綜合防災規劃重視防災設施的建設，而對保障公共安全的信息系統建設往往著墨不多。面對加強城市精細化管理的新形勢，城市公共安全規劃應將公共安全綜合信息系統放到與防災設施建設同等重要的位置上來考慮，從規劃方案中對災害成因、減災措施效果等的信息化分析，到建立信息化的災害的監控、預警、指揮系統都應是城市公共安全規劃的應有之意。

4 城市公共安全規劃編制的重點

4.1 建立風險評估與監測體系

(1)對城市公共安全事件的有效預防，需要借助科學有效的風險評估與監測體系，以提高城市公共安全管理應急的長效機制，提高城市公共安全管理的水平，從根本上達到城市安全穩定的目的。建立風險評估與監測體系，從橫向上要全面覆蓋包括自然災害、事故災難、社會公共衛生和安全事件在內的各類城市公共安全事件，縱向上要貫穿城市公共安全規劃、建設、管理運行各個環節。

(2)建立系統的風險評估指標體系，使城市公共安全的風險監控具有針對性，將有限的資源和注意力集中到最需要的地方;并根據密切監測的公共安全風險變化，及時調整公共安全的風險等級以及相應的應對措施。

(3)開發城市公共安全風險評估與監測的技術、方法和手段，使評估和監測具有更高的精確度。先進的公共安全風險評估技術與手段還可以為城市公共安全領域的風險評估工作提供指引方向。隨著國家近年來對公共安全管理的防范系統工程的大力建設，我國城市公共安全的風險評估與監測問題函待解決，我國城市公共安全的風險評估與監測技術與手段也需要不斷更新。

4.2 加強城市公共安全各子系統的綜合集成

我國的城市公共安全規劃仍處在探索階段。筆者認為，城市公共安全規劃應加強研究城市災害特點與城市御災能力，從城市自然災害與人為災害入手，補充分析城市建筑、生命線系統、防救災系統；還應突破傳統總體規劃與詳細規劃的層面約束，從空間、設施、應急三個方向構筑城市公共安全規劃編制內容體系。建立基于GIS的綜合規劃信息系統以輔助規劃方案編制，包括：基礎信息子系統、災害信息子系統、危險源管理子系統、風災分析子系統、公共安全規劃設施子系統、應急救援子系統。該系統應集成：基礎設施、災害信息、危險源及抗災力量等信息,為規劃方案確定公共安全規劃中抗災力量的有效服務范圍以及資源配置, 模擬災害影響, 預測災害損失，比選疏散方案及救援路徑，制定抗災力量調度方案等, 提供輔助技術支撐。

4.3 突出規劃的公共政策屬性

在城市公共安全規劃編制中，應特別加強規劃的公共政策引導，作為保障規劃實施性的重要手段。規劃編制中不僅應對公共安全設施體系進行科學合理的空間安排，更應該分析公共安全管理的體制、機制對規劃實施的影響。結合城市公共安全管理的職責劃分，在公共安全各系統規劃方案制定過程中充分考慮管理主體與設施實體、空間載體的關系，既有技術科學性又應確保管理合理性。結合政府與市場在配置資源上的特點，在規劃編制中充分考慮因投資建設主體、運營管理主體不同，而對相應設施的功能、規模、用地的影響，做到尊重市場規律、資源高效利用。在規劃成果中，應對各類設施落地實施的政策引導做出規定，強化應急管理、災后重建兩部分的規劃，制定政策框架，確保城市公共安全系統的整體效益得以充分發揮。

4.4 重視數字信息技術應用和信息系統建設

為了適應城市公共安全管理的系統性、協同性、時效性特征，數字信息技術提供了革命性手法。綜合運用地理信息系統、全球定位技術、遙感技術、數據管理信息技術、虛擬現實技術、數字仿真技術等，以城市的空間地理信息為基礎，應用于規劃編制和實施管理的全過程。在規劃編制階段運用GIS平臺，結合3S技術、數字仿真技術，建立防減災資源數據庫，構建相應的評估模型、選址模型、模擬模型，對防減災資源的空間布局優化和規?？刂苾灮瑢崿F綜合防災資源的優化配置。規劃實施管理中，建立統一的公共安全管理信息系統，將城市規劃、建設、消防、地震、防汛、水利、公安、衛生等多系統的信息集成共享并及時發布，包括多災種風險信息、防災減災資源優化配置信息、應急指揮信息、應急避難疏散信息、應急醫療信息等，實現城市公共安全的全面、及時、協調的綜合信息系統管理。

5 結束語

公共安全關系重大，城市公共安全規劃工作任重而道遠，在新的形勢下城市公共安全規劃工作中，諸多的理念、方法與技術需要思考和創新。本文在對傳統綜合防災規劃的方面，提出了城市公共安全規劃中規劃理念、規劃內容、規劃重點及技術方法、規劃實施保障的一些思考。面對日趨復雜的城市災害影響，城市公共安全規劃在城市安全格局、防災設施體系、綜合安全管理等方面還需要探索、總結，不斷提高城市公共安全規劃的編制水平，增強城市公共安全的保障能力。

[1] 萬漢斌, 冀永進. 復雜災害危機下公共安全規劃探索[J]. 規劃師, 2011(8).

[2] 顧林生，張從，馬帥. 中國城市公共安全規劃編制研究[J]. 現代城市研究, 2009(5).

[3] 張叢. 淺議城市公共安全規劃編制[J]. 城市與減災, 2010(5).

[4] 劉茂， 趙國敏， 王偉娜. 城市公共安全規劃編制要點和規劃目標的研究[J]. 中國公共安全：學術版, 2006 (4).

[5] 洪南福, 陳連進 . 綜合防救災理念下城市公共安全規劃研究[J]. 安全與環境工程, 2016(1) .

阮晨(1980～)，男，工程碩士，高級工程師，從事市政工程規劃設計。

TU984.11+6

A

[定稿日期]2016-10-26