社會理性與城市基層治理社會化的視角轉換
——基于上海梅村的“三社聯動”實踐

徐選國

社會理性與城市基層治理社會化的視角轉換
——基于上海梅村的“三社聯動”實踐

徐選國

“三社聯動”日益成為基層治理的重要命題，以往的研究普遍忽視“三社聯動”的機制及其理論基礎。同時，對于“三社聯動”的研究也較少勾連到城市基層治理實踐之中。基于此，本文在理論上借助社會理性視角建構了“基層治理的社會化”作為“三社聯動”機制的一種分析框架。基于上海梅村（社區）的經驗研究顯示，在基層治理實踐中，國家與社會之間并非二元對立關系，而是在社會理性基礎上形成的地方國家與基層社會的共享粘連關系。“社區為本”、“將政社關系帶回來”、“以社區為中心”的治理實踐是對“基層治理社會化”命題的有效詮釋，也是“三社聯動”機制的核心維度，它有助于重構城市基層治理中(地方)國家與(基層)社會的關系架構，使社會工作、社會組織與社區相關主體得以有效聯動，并為社會工作、社會組織有效嵌入基層社會提供核心依據。

“三社聯動”；基層治理的社會化；社會理性；社會工作

我們正在邁向一個治理的時代。然而，在過去三十年，中國社會處于歷史上前所未有的變化之中，有學者將這種變化稱為“千年未有之大變局”①曹錦清：《歷史視角下的新農村建設——重溫宋以來的鄉村組織重建》，《探索與爭鳴》，2006（10）。。相對于經濟發展的巨大成就，社會建設滯后的問題仍然十分突顯，表現在社會沖突日益增加、價值分歧日趨加重、人際信任日益式微、風險多重與行為不確定性增加，以及社會情緒日益朝著政治化方面等。②張靜：《中國基層社會治理為何失效？》，《文化縱橫》，2016（10）。基于此，越來越多的人開始意識到，經濟增長雖然能夠為社會發展提供物質基礎，但其并不會直接導致全面的社會進步，這驅使著我們不可忽視地去思考社會體制改革的宏觀命題。在這樣的時代背景下，黨和國家提出“社會治理體制創新”的重要理念，以應對社會領域中存在的諸多困境和問題。在實踐中存在著多種多樣的治理形態或模式，如何檢視不同實踐中發生著的治理模式是否有效，以探求一種積極應對急劇轉型社會中多重風險與困境的社會保護機制？③[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮剛、劉陽譯，浙江人民出版社，2007，第112～115頁。這需要從理論與實踐中尋找答案。

一、問題提出

學術界對“社會治理”概念的解讀存在著顯著差異：鄭杭生將“社會治理”的提法變化與普適治理原則聯系起來，將“社會治理”稱為“理想類型和本土特質的統一”，強調這種轉變更加匹配國際用法，增加了多元治理渠道、民主性和平等性要素。①鄭杭生：《“理想類型”與本土特質——對社會治理的一種社會學分析》，《社會學評論》，2014（3）。王浦劬則指出，社會治理實際上指的是治理社會，是特定的治理主體對于社會實施的管理，是在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障總體格局下形成的中國特色的社會管理，因此，社會治理本質上是國家政治權力和政府治理權力的運用。②王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》，2014（3）。王思斌則進一步指出，社會治理是社會管理的深化，它是政府管理社會系統的新探索，是政府自我完善的過程，也是社會管理系統的進化過程。③王思斌：《社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2014（6）。

從上述三種論點不難看出，有關“社會治理”的內涵仍然存在著明顯的差異，這表明“社會治理”尚未經過“制度化”過程而成為一種“廣為接受的社會事實”。在實踐中，與“社會治理”的提出密切相關的是，許多地方一方面在原先使用管理概念的基礎上廣泛地使用“社會治理”或“社區治理”等概念；另一方面不斷加強對社會組織的培育力度，并通過政府購買服務的方式加快實施政社分開的進程。④彭少峰、楊君：《政府購買社會服務新型模式：核心理念與策略選擇——基于上海的實踐反思》，《社會主義研究》，2016（1）。這種做法尤以珠三角、長三角地區為代表。從總體上看，在全球化、工業化、市場化、信息化、城市化日益推進的今天，我們的社會正處于一種高速流動、高度異質性的狀態，如何尋求一系列應對這種新型社會形態及其問題的治理策略，應成為當前各級政府和社會各界的共同議題。上述議題在類似上海、北京、深圳、廣州等特大城市治理中更為突出，因為它們在社會構成上呈現出前現代、現代和后現代三種結構并存的狀態，并交錯形成各種新問題的局面：一是特大城市必須保證公共資源的持續擴大供給與公平配置，以回應各個社區階層群體的訴求；二是特大城市必須時刻應對環境、資源、失業、經濟衰退、不同階層和族群沖突等問題。⑤李友梅：《我國特大城市基層社會治理創新分析》，《中共中央黨校學報》，2016（2）。這些問題都對特大城市的社會治理能力和治理方式創新提出了前所未有的挑戰。

以前的社會管理之所以相對有效，是因為新中國成立以來建立了一套穩固的政府—單位“雙重治理結構”，“單位”使得“個體與公共”之間得以連接。而市場化改革以來，單位制日益式微，流動化的社會缺乏類似于“單位”一樣的組織化通道，使得個體直接面向國家，進而出現如此之多的事件使得民眾（個體或群體）直接指向國家（政府）。這使我們必須深刻反思在傳統的雙重治理結構瓦解之后，能否形成一種新的替代性組織化通道，應是當前應對基層政府治理難題的關鍵。⑥張靜：《通道變遷：個體與公共組織的關聯》，《學海》，2015（1）。為什么曾經堅固而深入的社會治理體系會陷入困境呢？換言之，為什么基層社會治理會面臨著失效呢？其中的核心問題在于：黨和政府多大程度上能夠為形成一種公正平等的社會形態提供政策方向和制度保障。

因此，本文的核心研究問題在于：原先扮演著個體與國家之間橋梁、紐帶作用的“單位”解體之后，有無一種或多種組織化機構繼續發揮個體困擾與公共議題之間的連接功能，以使得基層社會治理從無效走向有效？本文以上海市梅村基層治理實踐為例，通過其“三社聯動”實踐之于社區治理機制創新的探索，試圖尋找一條適合城市基層治理創新的社會化邏輯。

二、基層治理的社會化：“三社聯動”機制創新的一種新框架

有關“三社聯動”的研究已有不少成果，但多數研究停留在經驗層面上，而較少深入分析“三社聯動”的深層機理以及城市基層治理中“三社聯動”的微觀實踐邏輯。①葉南客、陳金誠：《我國“三社聯動”的模式選擇和策略研究》，《南京社會科學》，2010（12）；呂青：《創新社會管理的“三社聯動”路徑探析》，《華東理工大學學報（社會科學版）》，2012（6）；王思斌：《“三社聯動”的邏輯與類型》，《中國社會工作》，2016（4）；徐永祥、曹國慧：《“三社聯動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016（2）；顧東輝：《“三社聯動”的內涵解構與邏輯演繹》，《學海》，2016（3）。因此，如何為“三社聯動”參與基層治理提供學理上的恰適性依據，是本文的重要任務之一。基于此，本部分首先闡述了城市基層治理與“三社聯動”的內在連接性，進而從社會理性視角論述了“基層治理的社會化”可以作為解釋“三社聯動”參與基層治理、彰顯地方國家與基層社會（以“三社”為主體）之間有效互動的新型分析框架。

（一）城市基層治理與“三社聯動”的互構性

城市基層治理實踐體現了一種（地方）國家與（基層）社會的交融與互動，因此，基層社會治理創新本質上就是國家與社會在基層的關系重構。具體而言，要考量參與基層社會治理不同行動主體之間的互動關系，我們將社區、社會組織和社會工作者統稱為代表社會面向的范疇，而將地方政府視為代表國家面向的范疇，二者因共同致力于基層社會治理創新、社區發展等核心要素和共有目標而得以聯結。可見，在基層社會治理領域，國家與社會不再是抽象的二元對立關系，而是基于諸多共同事務、共同目標而形成的粘連關系。②桂勇：《鄰里政治：城市基層的權力操作策略與國家-社會的粘連模式》，《社會》，2007（6）。進一步地，代表社會力量的“三社”成為城市基層社會治理不可或缺的構成要件，它們在與地方國家共同致力于社區治理實踐、社區建設目標而得以彰顯其現實意義。因此，在基層社會治理實踐中，“社區”成為重構國家與社會關系的中心場域和互動空間。③徐選國：《走向雙重嵌入：城市社區治理中政社互動的機制演變——基于深圳市H社區的經驗研究》，《社會發展研究》，2016（1）。我們認為，以“社區”為核心的“三社”如何有效“聯動”，如何與地方國家進行有效互動，成為推進城市基層治理創新的核心命題。

“三社聯動”是基層社會治理的有機構成，因此，它并非僅僅是“三社”之間的互動關系，在本質上，它是國家與社會在基層治理實踐中的互動邏輯，旨在實現基層治理的社會化目標。盡管有學者強調“政社分開”應成為“三社聯動”的有效前提，但是，在中國語境下，支撐政社分開的理論依據尚不明晰。學術界長期沿用的公民社會、法團主義理論已經被證明其在解釋中國特定本土問題上存在多重困境。④紀鶯鶯：《當代中國的社會組織：理論視角與經驗研究》，《社會學研究》，2013（5）。因此，研究“三社聯動”之于基層社會治理這一議題，必須探究一種新的替代性分析框架。這一框架的核心意涵在于，基層社會治理創新內在地要求基層政府與社會力量之間形成一種相互團結的關系格局，我們將這一關系格局稱為“政社分開與團結”，并將其視為“三社聯動”在實踐中應堅持的基本關系邏輯。這從理論上回答了“三社聯動”與基層社會治理具有互相影響、相互依存的互構性關系，“政社分開與團結”為這種互構性關系提供了解釋。

（二）追求社會理性：“三社聯動”助推基層治理社會化的新視角

在上述分析的基礎上，我們仍需進一步追問：支撐“政社分開與團結”的理論依據是什么？質言之，“政社分開與團結”為什么是“三社聯動”與基層社會治理之間的共通性要素？這是“三社聯動”得以可能的深層機理，也是目前學界普遍忽視而實務界難以將“三社聯動”加以深化的主導性原因。本文嘗試進一步提出基層社會治理中政社關系之所以體現為分工與團結關系的深層機理，這一機理可以借助“社會理性”理論加以闡釋。

“理性”一詞本身是一個復雜的哲學概念，為了較好地闡釋現代資本主義的起源，馬克斯·韋伯提出了“理性化”一詞，揭示了新教倫理與資本主義精神之間的因果機制。①[德] 馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，閻克文譯，上海：世紀出版集團、上海人民出版社，2010，第160～163頁。在社會學領域，學術界正是基于韋伯有關社會行動理性化的理想類型，對各類社會主體的行為依據和行動策略進行了分析。其中，較為關鍵的社會行動類型是手段—目的理性行為（又稱工具理性行為）和價值理性行為，前者是把外界對象以及他人行為作為達到目的的手段，并將其視為社會行動發展的方向；后者是為了某種絕對價值或社會信仰（真、善、美）而采取的行動，這種價值觀或者信仰成為行動者的義務進而對其產生了“約束力”。我們在此借助韋伯的工具理性、價值理性思想，嘗試對當前中國語境下的“三社聯動”與基層社會治理實踐進行理論上的機理分析。

自20世紀90年代以來，國家陸續出臺了一系列旨在回應市場化帶來的社會問題的政策體系，成為促進社會保護的重要機制。②王紹光：《大轉型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》，2008（1）。結合當代中國和諧社會建設的宏觀脈絡，這一歷史階段采取的社會管理政策及其實踐，更多地是為了促進社會秩序、社會穩定而采取的目的合理性行動，也就是韋伯所謂的“工具理性”行動。我們認為，改革開放三十年來，以經濟建設為中心的經濟政策占據本位，導致社會建設的嚴重缺位，保障社會建設的社會政策體系也因此殘缺不全。

基于長期以來以工具理性為目標導向的社會管理政策及其實踐存在的諸多限制，我們認為，當前及未來的社會治理政策和實踐應該堅持社會理性的原則。何謂社會理性？其在一定程度上吸收了韋伯的價值理性思想，但是，它不僅強調某種價值觀或者信仰對于行動主體的約制作用，更加強調行為主體在特定價值觀基礎上，能夠形成對社會有利的（為社會的）行動實踐。具體而言，社會理性是指個體或集體的行動需要有特定的社會規則、社會規范和社會機制的指引，以社會利他主義為基本原則，在實現個體自我目的的基礎上為了更大的集體利益和社會利益而采取的行動。質言之，社會理性是指“為社會”的理性，即在和諧社會建設進程中，應該從以經濟建設為中心（社會建設長期缺位）的體制設置向以經濟建設為基礎、以社會建設為中心的社會發展邏輯，以彰顯社會經濟發展的社會性而非經濟性目的。③徐選國、徐永祥、侯利文：《社會理性與新社會服務體系構建》，《中州學刊》，2017（1）。這種理論想象已經促成學界開始思考經濟的社會涵義，從社會理性的視角探討“為社會的經濟”④趙環、高麗、徐選國：《“為社會的經濟”：社會經濟的西方傳統及其中國路徑》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2017（5）。何以可能的深層機理。

我們將社會理性引入“三社聯動”與城市基層治理分析之中，指的是在一系列新型社會治理政策的價值指引，以及政社分工與團結機制指導下，政府更好地發揮福利資源傳遞者角色，社會組織及社工隊伍通過社會合作互助、社區組織化以及關系整合等手段，將公共資源和社會資源最大化地作用于社會大眾，以實現社會大眾福祉的目標。社會理性區別于以效率和利益最大化為核心的經濟理性，以及以權力、權威為核心的政治理性。我們認為，堅持社會理性應成為當代基層社會治理創新的理論基石，它既應作為當前政府推進以民生為重點的社會建設的核心政策導向，同時也是當代社會組織實踐、專業社會工作隊伍建設的基本理念及其根本行動準則，更是非營利組織參與社會治理、促進社會建設的重要指針。

社會理性的理論視角指導我們，在推進“三社聯動”和基層社會治理實踐中，應該更加注重形成以社會發展、社區福祉為共性目標基礎上的合作治理行動。同時，社會理性理論強調，在基層社會治理過程中要進一步調整政府與社會的關系，使社會力量在社會服務生產與供給領域發揮基礎性、決定性作用，并發揮政府在資源配置、資源供給方面的主導作用。

三、朝向“社區為本”的合作行動：梅村社區治理的實踐機制

作為20世紀90年代建立起來的動遷安置型小區，上海梅村一直存在著“臟、亂、差”現象，且由于人員結構復雜，社區矛盾十分突出。因此，如何改變長期以來形成的分化局面，改善居民之間、居民與物業之間、居民與居委會、黨總支等主體間的張力與矛盾？2008年的一次機緣，梅村得到了幾把用牛奶盒、利樂包等廢舊物品壓制而成的世博椅，幾位家庭主婦萌生了在自己小區回收利樂包的想法。環保宣傳達人姜阿姨的“回收利樂包，快樂做環保”理念得到了梅村黨總支書記的認可和支持，在黨總支與居委會的支持與引導下，由10位家庭主婦組成了“綠主婦、我當家”低碳環保自治行動小組。在梅村，“綠主婦”行動社區志愿者團隊規模已從建立最初的10人增加到目前的數百人，在全市層面已經有萬余人參與到社區治理之中；同時，“綠主婦”從原先的草根行動小組向具有獨立法人性質的專業服務組織和樞紐型組織擴展，目前已經從其所在街道拓展到全區其他6個街道、上海5個區/縣及全國多個省市，其影響力甚至吸引了聯合國科教文組織、聯合國環境規劃署等組織的關注和實地交流，并由其成員赴歐進行了中歐民間組織互換項目活動。

在幾年的治理過程中，梅村實現了從“垃圾村”到“花園村”的華麗轉身，吸引了國內外不同性質1100多批次的人員參觀學習，直接向6萬余人傳播了“綠主婦”參與社區治理的經驗。①為遵循學術慣例，本文對具體研究對象進行了化名處理。數據來源截至2017年1月。我們不禁要問：在上海這一特大城市中，梅村治理是如何可能的？這就需要深入到梅村日常社區治理實踐之中進行探微和理解。

（一）“社區為本”的治理邏輯：梅村“三社聯動”的根本機制

在前期“綠主婦”行動小組基礎上，梅村黨總支、居委會進一步爭取到一些社會力量的支持，如北京地球村環境教育中心、萬通公益基金會、上海緣源實業有限公司等，并與這些組織建立了良好的合作伙伴關系。在他們的支持和指導下，將“綠主婦”環保行動進一步合法化、實體化，通過法律程序，在民政部門登記注冊了L街道綠主婦環境保護指導中心，并以此為平臺，成功開發和運行了“垃圾分類減量”、“家庭一平米菜園”、“綠主婦”議事會、“‘綠主婦’愛心編結社”等10余個自治項目。同時，與街道社區學校合作，開發了“凌云生態家”低碳屋、菜園坊云教室等品牌項目，實現了多元行動主體合作參與社區環境治理的重要組織化機制。

我們認為，梅村環境治理成功的重要原因從根本上講，是在共同遵循社區實際、嵌入社區情境、再造社區公共空間的前提下，不同行動者之間基于“社區本位”的治理邏輯，形成了多主體的合作共治格局。可以說，以“社區”為中心的潛在機理彰顯了社區的社會和空間含義，對梅村環境乃至社區整體治理的過程，體現了一種新的社區公共空間的生產，這種空間的生產又進一步形塑著不同行動者之間的關系，并促進了這種關系的重組。這與以往研究強調在社區場域進行“關系重構”的論點是一致的。①文軍、高藝多：《關系重構：社會工作實務取向的分歧根源及其超越》，《社會科學研究》，2016（5）。在梅村環境治理實踐到了一定階段之后，不斷凸顯出新的社區公共空間雛形，推動著梅村社區治理結構的重構與優化。

（二）有組織的合作行動：梅村“三社聯動”的實踐策略

在以“社區為本”的治理邏輯驅動下形成了新的社區治理結構，這種新的治理結構催生了一種有組織的合作行動，確保社區環境治理的可能性。我們認為，這種有組織的合作行動并非遵循著以往許多學者認為的工具理性邏輯②汪華：《合作何以可能：專業社會服務組織與基層社區行政力量的關系建構》，《社會科學》，2015（3）；吳軍：《轉型社區的治理難題與實踐探索——以北京大興區“村改居”Y社區為例》，《社會建設》，2016（4）。，而是不同行動者基于重構社區公共空間、回歸社區本質、促進個體與社區之間的公共性聯結為根本邏輯基礎上的合作實踐與行動。本文將這種合作機制稱為“社區為本”的治理機制，其所體現的核心意涵內在地與社會理性的內涵相契合，是社會理性在梅村社區治理中的有效體現。在梅村的社區治理過程中，不同主體之間逐漸從原先各自的行動邏輯走向一種共同的、有組織的行動邏輯，這主要體現在梅村黨總支、居委會、“綠主婦”組織、社區居民等主體的行動實踐上。

1.黨總支：捕捉居民個體利益與社區公共議題治理的結合點

在社區環境問題日益惡化，并與社區大眾的生活實踐日益聯系緊密時，對社區環境的治理行動就必須訴諸于社區大眾本身。正是基于這樣的想法，在梅村黨總支S書記看來，基層黨總支進行社區環境治理的核心在于：引導居民自我組織，讓社區成員各展所長、各得其樂，以最低成本實現最有效的社區治理。具體而言，梅村黨總支是如何踐行上述治理理念的？

第一，從居民實際需求和興趣點入手尋找突破。梅村黨總支一直在思考社區參與有限這一問題的癥結，做這些事情到底與社區居民有無關聯？對社區居民而言是否重要？這種關聯性、重要性如何能夠讓他們認識到？如果僅僅是通過一些假大空的標語來激勵居民參與是不可能的。那么，如何改變這種困局呢？那就是尋找居民利益與環境治理之間的結合點。具體而言，梅村黨總支連同居委、社區黨員、樓棟長一起，以推廣綠色、健康、低碳、環保的生活方式為切入點，激發居民參與社區活動的熱情，把小區居民凝聚起來，不斷參與到小區環境自治與管理中來。例如，在引導居民開展垃圾分類回收與源頭減量活動之后，又鼓勵社區居民參與“家庭一平米菜園”、“愛心編結社”、“綠主婦議事會”等品牌項目，激發越來越多的社區居民參與其中。

第二，通過聚集人氣，將擴大社區居民參與作為核心。正如S書記告訴我們的，從2007年至2011年，通過發揮黨總支的核心作用，依靠兩委班子、兩級支部的集體智慧，加上樓棟長和社區積極分子，為梅村開展社區環境治理打下了重要的社會基礎、群眾基礎。那么，有了一定的群眾基礎，如何更好地聚集人氣、讓更多居民參與社區事務呢？在S書記看來，應該在社區管理、社區建設、社區公共事務處理方面，讓更多的黨員、居民參與進來，政府說的“擴大居民參與”，實際上就是聚集人氣。在梅村，黨總支通過開展志愿者活動、慈善公益項目來吸引居民的興趣。這些項目是與居民日常生活實踐密切相關的，是居民觸手可及的事情。通過搭建一些活動平臺，將黨和政府的一些政策融入其中，不僅能夠實現自上而下的治理目標，也達到了社區自下而上的自治訴求，有助于實現社區的再組織化。

第三，促進黨組織的宗旨與居民訴求相結合。在梅村S書記看來，基層黨總支在社區環境治理中是至關重要的，要充分發揮其核心引領的作用。基層黨組織是否具有凝聚力、是否符合社區實際，體現了黨對于基層社會的態度。在一定程度上，梅村已經形成了基層黨總支、居委會、物業、業委會、社區民警等“五位一體”的合作治理結構。但從根本上講，在黨總支發揮核心引領作用的基礎上形成了“以人為本”、“以社區居民為核心”的社區工作理念。“社區工作，本質是人心的工作”，這成為社區多元主體合作開展梅村社區治理的根本支撐。在我們另行展開的研究中也發現，基層黨建的核心邏輯在于堅持一種社會化邏輯。①徐選國、黃立新：《基層黨建的社會化邏輯——來自深圳市南山區Z街道的探索與啟示》，《領導科學》，2017（6）。這與本研究所呈現出的研究發現是一致的。

2.居委會：重塑與回歸居民自治的組織化屬性

按照《居委會組織法》的規定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。這表明，居委會應該成為促進居民自治的重要組織化載體。但是，在實踐中，社區居委會經常扮演著國家權力在基層社區的行政化管理工具（即作為基層政權的組織形式），無論是居委會承擔著上級政府下派的各項任務，還是在社區工作過程中體現出的官僚化、科層化邏輯特征，都明顯地使得居委會脫嵌于其應有的運行軌道。在我們調研的梅村，居委會一開始同樣面臨著上述困境。但是，需要指出的是，這種實踐情形與特定的歷史社會脈絡以及既有的體制因素密切相關。在新的歷史時期，在黨總支的引領下，梅村居委會逐漸走向重塑社區居民自治屬性的現代化建設之路。那么，這種變化體現在哪些方面呢？

第一，黨總支引領居民自治，轉變居委會工作思維。在梅村治理過程中，由于長期環境治理的困擾，黨總支與居委會聯手，為社區居民提供了一系列參與社區事務的平臺和機制，在一定程度上促成了基層黨建與社區建設的一體化效應。居委會在履行社區自治組織屬性與功能的過程中始終堅持黨的領導，這樣既確保了居委會工作與社區大眾的密切相連，同樣促進了基層黨組織與群眾的血肉聯系，再造了當前執政黨在基層的合法性基礎，以及居委會作為居民自治組織的社會屬性。

第二，變直接服務為借力服務，提升居委會工作效能。以往居委會工作存在的顯著問題在于：它通過直接服務的方式開展活動，逐漸淪為一種“全能型”居委會。在梅村，居委會干部不到10人，但卻要面向6500余人開展工作，這就意味著直接的或全能的工作模式難以湊效。這就要求居委會要學會采取一些策略，從居民中挖掘和培養社區領袖來協同開展社區自治工作。具體而言，居委會為社區居民活動提供了場地資源，提供了三間辦公室作為“綠主婦”工作室、“綠主婦”議事會等平臺使用，并將舊有的居委活動室重新利用成為“愛心編結社”的主陣地。同時，在黨總支、居委會的合力推動下，引入了外來社會組織的項目資源，為居民以項目化方式參與社區環境治理提供了重要支撐。

第三，注重整合社區內生資源和優勢，協力社區治理。在梅村環境治理過程中，黨總支、居委會充分動員樓棟長深入了解各樓棟小區居民的需求和訴求，并及時反饋給社區居委或者“綠主婦”議事會，通過分工分門別類地應對和處理來自小區的各類事務。居委會干部不再直接對應一個個的社區居民，而是通過一系列社區自組織，相應的社區自治項目，以及一群社區積極分子等載體，加快了居委會回歸社區自治組織屬性的步伐，有效地提升了居委會的工作效能。在梅村，居委會、黨總支為什么愿意做超出現有工作的許多事情？在我們看來，這些事情或許原本就屬于基層黨總支、居委會應該做的，通過社區環境治理實踐，使得基層黨總支和社區居委會更好地認識到社區工作的本質，更深刻地定位自身組織屬性。這與深圳花果山社區致力于實現“讓社區回歸社會”①鐘良、金城：《讓社區回歸社會：深圳花果山社區自治試驗進行中》，《21世紀經濟報道》，2013-1-25。的社區體制改革實踐在本質上是一致的。

3.“綠主婦”：作為一種組織化載體的行動集合

有必要指出的是，“綠主婦”一開始并非以組織的形式存在，在2011年成立“綠主婦、我當家”環保行動小組時，更多地是對這樣一群社區主婦從事環境保護行動的意義建構，最初僅僅是對居民從事低碳、環保行動的一種統稱。盡管環保行動小組參與環境治理的成效日益凸顯，但社區居民參與規模卻存在明顯的限度，這種張力讓梅村黨總支和居委會共同反思，原先所進行的工作更多地以黨總支、居委會為組織載體進行，而長期以來社區居民對兩委的工作形成了一些刻板印象，這是因為作為具有體制意義的黨總支和居委會，仍然在無形之中阻礙了社區居民廣泛參與的意愿和行動。因此，一種新的組織化載體可能是創新基層社區治理工作的關鍵要素，梅村黨總支和居委會在尋求一種“第三方”組織形式中不斷達成了共識。于是，2012年，在L街道的支持下，在區民政局登記注冊成立了具有獨立法人資質的非營利專業環保組織，由梅村黨總支S書記擔任理事長，從梅村居委會中抽調出2名居委會干部作為“綠主婦”組織的專職社會工作人員，負責以組織化的形式繼續推動社區居民參與社區環境治理事宜。自此，標志著“綠主婦”從非正式的草根式活動走向正式的、組織化的社區環境治理實踐，它構成社區居民參與社區環境治理的組織化行動集合。

4.社區居民：從不愿參與、被動參與到積極融入

“綠主婦”不僅僅成為一種推動綠色環保行動的意義建構和身份認同，而且不斷強化著人們的認知和行動實踐，使得參與者超出了“綠主婦”的基本含義。“綠主婦”借助梅村轄區內的街道社區學校平臺，向社區居民宣傳環保理念、傳授環保技能并推進行動實踐，為社區居民參與環保提供了一個直觀形象的體驗基地。隨著社區教育的大眾化和社區環境治理的深入開展，在主體構成上，主婦的界限已經逐漸模糊，參與社區環境治理的居民逐漸從社區主婦向男性擴散，從社區老年積極分子向年輕人、兒童青少年群體輻射。在參與內容上，從原先的垃圾減量與分類回收擴展到生態有機蔬菜種植、家庭一平米小菜園、家庭微綠地建設、愛心編結等環保公益項目之中。這意味著，在梅村環境治理中，參與方式已經從原先的黨總支、居委會的動員式參與，轉向“綠主婦”組織主導下的自主行動參與，這主要體現在越來越多的社區居民參與到一些常態化的社區公共事務之中，逐漸形成了一種“全員參與”的環境治理氛圍。據統計，梅村有85%的家庭不同程度地參與到社區各類公共事務治理中來。

在梅村環境治理中，治理主體從原先的黨總支、居委會的精英主導，經由“綠主婦”組織調動了越來越多的社區居民參與，實現了參與主體的大眾化、平民化。在參與內容與方式上，原初的活動項目不斷深化，從由黨總支、居委會、“綠主婦”行動小組開展活動、調動居民被動參與，逐漸形成一種日常化、生活化的環保行動，居民自主參與其中。在一系列參與平臺和微項目運作過程中，梅村居民從原先對小區公共事務不聞不問，到慢慢試探性地參與，再到后來許多居民成為各項活動的“常客”的轉變。這表明，從事實無關自己到社區事、大家事的理念和行動轉變，是現代社區治理成功實踐的重要表征。

四、“三社聯動”機制創新與基層治理的社會化邏輯

本文從理論與經驗實踐中闡釋了“三社聯動”與城市基層治理的關系，強調將“三社聯動”置于基層治理場域之中進行考察和分析。質言之，“三社聯動”并非單純意義上的社區、社會組織和社工的聯動，而是在基層治理中代表國家權力的街居權力主體與“三社”之間的互動關系邏輯。因此，“三社聯動”是重構基層社會與地方國家之間關系的重要機制。通過梅村的經驗，我們可以得出以下幾個方面的論點：

（一）樹立以“社區為本”的核心價值：“三社聯動”的內涵再構

主導性的“三社聯動”定義指的是“以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作者為抓手，實現‘三社’的有效‘聯動’，以促進社區建設與和諧”。這一定義存在諸多紕漏并在實踐中存在明顯的解釋限度。我們曾對“三社聯動”的內涵進行過系統的梳理和反思。①徐選國：《“三社聯動”的內涵廓清及其拓展》，《中國社會工作》，2016（10）。本文從理論和實踐相結合的角度重新闡釋了“三社聯動”的新意涵，即應對社區、社會組織、社工及其“三社”背后的核心議題進行新的解讀。

其中，在社區層面，社區具有空間地理屬性、法定主體屬性、平臺屬性，以及共同體屬性（后者為目前學界和實務界普遍忽視）。在社會組織層面，目前只有注冊成立為獨立法人團體的社會組織受到學界和實務界青睞，而社區社會組織這一類廣泛存在并發揮積極作用的自組織及其靈活有效的功能角色并未被注入到當前“三社聯動”內涵之中。在社會工作者層面，現有定義和實踐之間存在區隔：一方面，定義中強調需要專業社會工作隊伍通過專業理念、專業方法和手段為有需要的個體、群體或社區提供專業服務，這成為“三社聯動”的重要抓手；另一方面，現實社區治理中，尚未形成一支結構合理、素質優良、規模適中的專業社會工作人才隊伍。目前的“三社聯動”實踐中偏向于對原有社區工作者隊伍進行“就地取材”，即在目前由民政部、人事部共推的社會工作職業資格考試制度背景下，原有社區工作者因為通過了考試而變成所謂的專業社工人才隊伍。但是，在具體實踐中，這支隊伍無論是在工作思路、理念還是工作內容上都與傳統社區工作方法并無二致。

在我們的調研中發現，這支被賦予“三社聯動”重要抓手的社區工作者隊伍依然重復做著大規模由上級指派的任務。因此，“三社聯動”實踐中出現的有關社會工作專業隊伍“名實不符”現象必須引起學界與實務界的共同反思，以尋找一條恰適性路徑。深圳市花果山社區在這方面將專業社會工作隊伍與原有社區工作者隊伍進行整合，形成優勢互補基礎上“互為師徒”的關系，尤其值得當前中國社會工作人才隊伍建設參考。②徐選國、徐永祥：《基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯——基于深圳市花果山社區的探索》，《社會科學》，2016（7）。針對上述情形，我們認為，由于歷史、文化、宗教等因素的巨大差別，強調以價值為本的專業社會工作并不能完全適應于當前中國社會、文化語境，而市場化、全球化又給原本具有較強中國文化特色的社會帶來了新的元素。

因此，未來“三社聯動”實踐中的社會工作，應該更多地朝向現實的、注重日常生活世界和社會關系建構的、體現社區公共性和社會性于一體的社會工作服務。③徐選國：《從專業性、本土性邁向社區公共性：理解社會工作本質的新線索》，《社會科學戰線》，2016（8）。這種強調“社會”屬性的社會工作，更加符合中國社會工作本土化的內在要求，是個體化時代背景下對于社會工作的新定位。①江立華、王斌：《個體化時代與我國社會工作的新定位》，《社會科學研究》，2015（2）。在對社區、社會組織以及社會工作進行擴展性思考中，起決定性作用的是“社區”。這不僅因為“三社聯動”在主體、目標層面上需要注重“以社區為中心”，而且在價值層面，仍然需要“以社區為本”。這里強調的“社區為中心”、“社區為本”體現的是社區的社會屬性，意指“三社聯動”應該追尋的社會性邏輯。質言之，“社區為本”體現了“三社聯動”的價值之維。這與本文借鑒的社會理性理論內核是內在一致的。唯有如此，我們才能更好地理解城市基層治理的社會化意涵及其所指。

（二）將政社關系帶回來：“三社聯動”不可忽視的一維

主流的“三社聯動”定義強調“三社”之“聯動”，簡言之，是就“三社”談“三社”，而未將“三社聯動”放置在特定的社會政治脈絡之中。早期“三社聯動”倡導者將其放置于社區建設、社區管理的宏觀脈絡之中，將社區、社會組織和社工視為社區體制改革創新的重要內生性元素，這無疑具有重要的開創性意義。②徐永祥：《城市社區建設的體制創新與社會工作》，《探索與爭鳴》，2004（12）。后來的定義則將“三社聯動”的這種情景和脈絡因素加以懸置，導致許多地方在推動“三社聯動”時難以真正厘清其結構性位置與建構性功能。

在我們看來，只有將“三社聯動”放置在基層社會治理脈絡和場域中，“三社聯動”才具有其生命力。但是，僅僅找到“三社聯動”的結構性位置還不夠，還必須找到“三社聯動”的機制性問題，即什么要素使得“三社聯動”得以可能？在本文的探究中，我們認為，“政社分開與團結”成為“三社聯動”得以可能的內在機制。換言之，“三社聯動”并不僅僅是“三社”的“聯動”，從本質上講，“三社聯動”是代表“三社”之社會力量與政府之間的聯動，也即“三社聯動”得以可能是因為政社之間的有效互動所致。反過來講，沒有政社之間的有效互動，“三社聯動”是不可能的。原因在于：在當前中國“社會”（以社區、社會組織、社工為代表）尚未發展成熟的前提下，“三社”參與基層社會治理的根本前提是政府的主導推動或主動培育。

目前，各地推進的政府購買服務實踐，以及一些地方探索的社區微公益項目、社區自治金項目等，實質上就是通過政府在資源配置方面發揮主導作用，并在相應的制度基礎上加強社區建設、培育社會組織、優化專業社會工作人才隊伍建設，以此更好地實現基層治理體系和治理能力現代化的目標進程。因此，“三社聯動”得以可能的根本前提是政社分工與團結，而這種分工與團結遵循著社會理性的內在邏輯。在很大程度上，梅村的探索體現了基層政府與社會力量合作共治的治理機制。

（三）“以社區為中心”：在實踐中探尋城市基層治理的社會邏輯

我們認為，應將“三社聯動”放置在基層治理這一宏觀脈絡之中進行考察。因為基層治理作為國家治理體系的有機構成，需要經由基層治理社會化實現國家治理體系和治理能力現代化。同時，社區治理成為整個社會治理體系的基礎性構成要素。③唐若蘭：《社區治理創新與基層社會治理模式的重構》，《探索》，2015（6）。回到本文最初的問題緣起，當前城市基層治理中存在一系列更為復雜深刻的問題和困境，這些問題急切地呼喚著對傳統治理模式的根本性變革。本文將“三社聯動”視作一項回應當前城市基層治理困境的可能性議程或社會保護機制，試圖通過重構“社區為本”的“三社聯動”內涵，改變以往主導國家與社會關系的二元論范式，將“社區”帶回國家與社會關系框架的中心，以“三社聯動”重構基層社會與地方國家的關系。這種重構了的國家與社會關系，或政社關系是基于社區發展、人民福祉、社區生活共同體重建為共通目標基礎上形成的，在這個意義上講，基層治理遵循著社會理性的邏輯，它堅持“以社區為中心”的邏輯，不同于以往以工具理性為主導的社區建設取向。

質言之，本文所關注的梅村治理實踐正在朝向明顯的社會化邏輯轉向。這種基層治理的社會邏輯體現為：基層黨委、地方政府、社會力量、社區大眾等多元主體基于共同的社區建設和社區發展目標而形成了合作治理行動，共同編織一張共享發展之網。這可能成為中國實現未來善治目標所必須經由的階段和路徑。

回到本文原初提出的研究問題，在單位制解體之后，有無一種或多重組織化機構繼續扮演個體困擾與公共議程之間的橋梁和機制？本研究從微觀層面探究了社區再組織化的創新機制，即社區治理主體堅持社會理性原則，在治理過程中逐漸形成“社區為本”的、有組織的合作行動邏輯，實現了社區有效治理。本研究所呈現的實踐創新較好地印證了集街居制、社區制、項目制等多重體制于一體的整合性治理體制，可能是新的歷史時期中國基層治理創新的可取之道。而更廣泛的研究結論需要學界扎根于當前紛繁的社區治理場域，以有效探究社區治理何以可能的深層機理。

Social Rationality and Perspective Conversion of Urban Grassroots Governance Socialization— Based on the Practice of “CSS Cooperation”in Shanghai Mei Village

Xu Xuan-guo

The “CSS (community, social organization, and social worker)cooperation” has increasingly become one of the most important issues in grassroots social governance while the precedent studies neglected its mechanism and theoretical basis. Meanwhile, research on “CSS cooperation” was less likely hook to the grassroots governance practice. Based on this, this paper constructs an analysis framework named “socialization of grassroots governance”,which theoretically relies on the perspective of social rationality. Based on the empirical research of Shanghai Mei Village (Community), it shows that there is no such conf l ict relationship between the state and society in the practice of grassroots governance, but exists a shared and adhesive relationship between the local state and the grassroots society which is formed on the basis of social rationality. Governance practice, such as “Community-based”, “bringing state-society relation back”, and“community-centered”, are ef f ective interpretation of the proposition of “socialization of grassroots governance” and core dimensions of the “CSS cooperation” mechanism. The above governance practice devotes to reconstruct the relationship framework between local state and grassroots society in urban grassroots governance, so that social workers, social organizations and community-related subjects can be ef f ectively linked. The above governance practice also provides the core basis for social workers and social organizations to ef f ectively embed in the grassroots society.

“CSS cooperation”; socialization of grassroots governance; social rationality; social work

2017年度國家社科基金青年項目“城市社區社會工作理論創新及整合行動體系構建研究”（17CSH051）；2016年上海市哲學社會科學規劃青年課題“嵌入性治理：中國社會工作本土化機制創新研究”（2016ESH003）；國家社科基金重大項目“中國特色社會體制改革與社會治理創新研究”（16ZDA078）。戚玉為本文提供了重要的實證素材，在此致謝。

徐選國，華東理工大學社會工作系講師，上海高校智庫社會工作與社會政策研究院助理研究員，上海現代公益組織研究與評估中心主任。主要研究方向為社會工作、社區與基層治理。（上海，200237）

（責任編輯：衛小將）