新時期社會工作參與社會治理：理論依據、動力來源與路徑選擇

馮 元

新時期社會工作參與社會治理：理論依據、動力來源與路徑選擇

馮 元①

國家治理路徑由“社會管理”轉向“社會治理”新軌道，其核心目標是通過多元主體合作共治，滿足社會需要、化解社會風險、優化社會秩序、構建全民共建共享型社會。這種民生為本的新型治理必然需要以人為本的社會工作的參與。同時，社會治理又為社會工作發展提供了歷史契機與生長土壤。兩者在價值目標、實踐路徑、行動方向等方面具有高度的重合性、協同性與互動性。社會治理的主體結構、治理機制、治理目標優化與創新都可以依托社會工作專業力量與技術的支持。社會工作在參與社會治理的過程中，一方面要充分發揮已有的專業優勢與功能，另一方面也要依據具體社會情境，積極借鑒和融通本土與西方先進社會治理理論思想和實踐經驗；而其參與社會治理的重點路徑應聚焦于共享發展型社會政策體系構建、民生為本型社會建設、多元服務型基層社會治理、可持續發展型精準扶貧等領域。

社會治理；社會工作；民生為本；服務型政府；精準扶貧

2006年黨的十六屆六中全會做出“建設宏大的社會工作人才隊伍”戰略部署，使我國社會工作由此步入國家層面的制度性與整體性發展新階段。2007年黨的十七大提出“社會管理創新”和“加快推進以改善民生為重點的社會建設”戰略任務，為社會工作的全面發展提供了強勁的政治動力和歷史契機。2013年黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”新命題，并明確“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的多元社會治理方式。2015年黨的十八屆五中全會進一步提出“推進社會治理精細化”，并明確“構建全民共建共享的社會治理格局”的社會治理目標定位。國家持續推進社會治理創新為社會工作的有效參與釋放了廣闊的空間和資源，也大幅提升了社會工作參與的合法性和作用力。當前我國處于社會轉型與經濟轉軌、改革深化的新時期，國家能力提升步入中等收入國家行列，經濟發展步入中低速發展新常態，政府改革步入服務型政府構建態勢，社會建設步入重點改善民生軌道，社會服務步入基本公共服務均等化航道，國家在應對復雜環境變遷和社會風險過程中進行了多方位的戰略調整和制度創新。在此背景下，社會工作的專業優勢和服務功能更加受到重視。因而，在2015～2017年連續三年的政府工作報告分別使用“發展”、“支持”、“促進”來凸顯國家對專業社會工作的重視程度和發展力度。隨著社會工作參與社會治理的不斷深入，如何拓展其參與動力，參與路徑，提升參與效能？是一個亟待探討的前提性議題。基于此，本研究試圖探討社會工作在新時期參與社會治理的基本動力、路徑與理論，以期為社會工作的實踐與發展提供參考。

一、社會治理與社會工作的互動關系

社會治理理論是西方應對工業社會與后工業社會問題中所產生的理論。由于中西方的文化傳統與價值基礎存在較大差異，因而中西方的社會治理概念有所不同。西方的社會治理主要是指以理性經濟人為基礎的社會自我治理，而我國的社會治理主要是指多元主體參與社會公共事務的治理。①王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》，《社會學評論》，2014（3）。黨的十八屆三中全會對社會治理的基本內涵進行了明晰，社會治理體制創新的目標是構建政府、市場、社會與公眾合作參與的多元社會治理主體格局，社會治理的四個關鍵節點是堅持系統治理、源頭治理、綜合治理與依法治理。因而，社會治理需要政府由管控型政府向服務型政府轉型，將部分權力、資源與空間回歸社會，積極培育社會組織與社會公眾的社會治理參與意識和參與能力，并與這些新興社會力量構建平等合作關系，共同參與民生建設與社會治理。

社會工作作為從應對西方工業化、城市化、現代化過程中出現的各類社會問題而發展起來的一門助人的專業和職業，它擁有自身的專業組織、專業人員、專業價值與專業方法。由于其自身在處理社會問題、緩解社會矛盾與預防社會風險方面有著獨特功能與顯著成效，因而成為西方社會治理的重要主體。從兩者關系而言，首先，社會治理為社會工作發展提供了政治空間與合法性基礎，在原有的管控型政府管理框架下，“維穩”成為政府主導性行動原則與核心目標，社會公共事務由政府全面包攬，社會工作缺乏嵌入政府管理體系的路徑與機會，因而長期被排斥在政府管理體系之外；而在現行推進的服務型政府的社會治理框架下，政府將讓渡相應的政治空間與社會資源，并將通過制度安排確認與優化社會力量參與社會治理的主體地位與參與機制，社會工作作為新興社會力量將從中獲得更多的行動空間與合法性身份。其次，社會工作將成為社會治理不可或缺的重要參與主體，在理念、方法、價值與目標上將為社會治理提供創新基點與持續性動力。從同構性角度而言，社會治理與社會工作在結構與內涵上具有一定的相通性。②顧東輝：《社會治理及社會工作的同構演繹》，《社會工作與管理》,2014（1）。

二、社會工作參與社會治理的理論依據

如何提升社會工作參與社會治理的參與效能呢？不僅取決于強勁的動力支持和精準的路徑選擇，更取決于其采用契合情境和現實需要的理論指導。專業社會工作者與服務機構在開展社會治理與專業服務時，需要將社會治理理論與社會工作理論緊密結合，根據實際需要來運用理論，并在豐富的實踐中歸納提煉和創新本土理論。從而促進社會工作理論的本土化和實踐化。

（一）積極借鑒和創新社會治理理論

“治理”在中西文化之中長期存在，尤其是在擁有兩千多年皇權文化的中國，其得到廣泛使用并具有廣泛意涵。自1989年世界銀行在《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》中用“治理危機”來解釋非洲發展問題的根源后， “治理”開始受到西方學界的重視和研究。在20世紀90年代，一些西方學者在有關現代化的學術研究中基本形成了治理理論。1995年全球治理委員會在《我們的全球之家》中，將“治理”界定為“各種公共或私人組織在管理公共事務時所運用方式的總和；治理具有過程性、協調性、互動性和公私性”。①向德平、蘇海：《“社會治理”的理論內涵和實踐路徑》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2014（12）。也就是說，治理是一個過程，而非僅僅是一套制度或具體活動；是一種協調與合作，而非管理或控制；是一種持續互動與共治，而非靜態關聯；是涵蓋公私不同領域，而非局限于某一域。隨著全球化、民主化與國際化潮流的興起與擴展，中國在社會治理的實踐探索與學術研究中都在積極借鑒西方的治理思想和經驗。其中“民主”與“權利”等思想深刻影響著中國社會政策與社會事業發展，公民的社會參與能力與社會權利意識都得到大幅提升。這一變化值得專業社會工作者及服務機構在提供服務時加以關注和挖掘。對于社會工作而言，應該特別關注西方國家有關社會福利治理的思想變遷與模式轉換。20世紀初，西方國家的福利國家體制基本成型，在二戰后以英國為典型代表普遍建立福利國家制度，但因在20世紀70年代遭遇石油危機、人口老化、社會解組等多重問題而同時出現“市場失靈”與“政府失靈”，因而在20世紀80年代福利國家開始嚴重緊縮，并開始出現以英國首相撒切爾夫人和美國總統里根等為代表采用的“第三條道路”福利改革模式，從而出現強調政府、市場、社會、家庭與社區福利責任共擔的“組合型福利模式”（也稱為“福利混合經濟”）。②黃源協、蕭文高：《社會政策與社會立法》，臺北：雙葉書廊有限公司，2016，第 75～85頁。中國在改革開放過程中長期實施的缺補型社會福利制度，但自2010年中國人均GDP達到4628美元而步入中等偏上收入國家行列后，意味著國家已具備構建適度普惠型福利制度的經濟基礎，因而可以清晰地看到，國家自2010年來在面向弱勢群體的社會救助、社會保障、社會福利與公共服務方面的社會政策呈現出井噴性和體系性發展。在這種情景下，專業社會工作者及其服務機構需要積極借鑒西方社會福利理論與經驗參與中國的福利治理。

國內學者自20世紀90年代開始關注社會治理議題，據中國知網（CNKI）數據庫資料顯示，2004～2013年，年度期刊論文成果由25篇增至145篇，2014～2016年年均期刊論文成果為1150篇，2017年1月至9月為713篇。可見國內學者對社會治理也進行了密集的理論研究，尤其是自黨的十八屆三中全會部署“社會治理創新”以后，有關社會治理研究的學術成果呈井噴態勢。在推進專業社會工作參與社會治理的過程中，很有必要積極吸納和借鑒國內外有關社會治理的理論成果，以提升參與的科學性和專業性。在中國歷史長河中，圍繞國家治理和社會治理一直有“德治”和“法治”兩股主流思想的論爭和實踐。法家認為“圣人之治國,不恃人之為吾善也, 而用其不得為非也”，因而奉行法治；儒家則認為“道之以政, 齊之以刑, 民免而無恥。道之以德, 齊之以禮, 有恥且格”，因而奉行德治與人治。③河浚：《中國社會治理方式的歷史考察與現實選擇》，《山西財經大學學報》，2000（5）。中國自秦以后歷朝歷代多以儒家學說為統治思想，因而其國家治理模式多以德治與人治為主，其治理特點以禮為主，以刑為輔。儒家思想主導的德治與人治縱然有“文武之政,布在方策,其人存,則其政舉;共人亡,則其政息”之軟肋，但其“民惟邦本, 本固邦寧”、“民貴君輕”、“天之生民,非為君也;天之立君,以為民也”等思想蘊含了今天的“以人民為中心”以及“民生”等精神要義。④陳元輝：《儒家的多元化社會治理思想初探》，《西南民族學院學報（哲學社會科學版）》，2001（7）。這些優秀的傳統文化思想和社會治理經驗值得深入研究和借鑒。中國的工業化與城市化在1978年以后才加速前進，直至2010年城市人口比重才接近并開始超越農村人口比重。也就是說當前中國依然是一個農業、農村、農民居于主體位置的極具農業文明特點的社會，因而費孝通先生的“差序格局”思想仍適合當前的社會情境。

（二）積極運用和創新社會工作理論

社會工作參與社會治理的主要形式有政策服務、福利服務和組織服務。換言之，社會工作可以運用自身專業優勢促進社會政策發展，提供優質福利服務和培育社會組織等，以激活社會活力、優化社會環境和增進社會福祉。在西方社會工作理論自20世紀至今的百年發展歷程中，已經形成心理動力視角、危機干預模式、認知行為理論、系統理論、生態系統理論、社會建構論、人本主義模式、批判視角、女性主義視角、文化與民族敏感視角、增權理論、優勢視角等豐富的專業理論體系。社會工作在運用理論與方法的過程中需要考慮他們在方法論、本體論和認識論上的異同，才能更好地提高理論對實踐的指導性和應用性。其中方法論最為重要，它關涉到社會工作的理論應用與理論創新。社會科學領域基本形成了以孔德（Komte）《實證主義哲學》（1830～1842）為代表的實證主義，以馬克斯·韋伯《人文科學導論》（1883）闡釋主義，以馬克思與恩格斯為代表的批判主義三大方法論①勞倫斯·紐曼、拉里·克羅伊格：《社會工作研究方法：質性和定量方法的應用》，劉夢譯，北京：中國人民大學出版社，2008，第88～99頁。。佩恩（Payne）依據不同方法論的哲學基礎和行動取向，將社會工作理論劃分為反身性—治療性、個人主義—改良主義、社會主義—集體主義三種派別，他們在服務取向上分別為治療性援助取向、秩序與結構維護取向、解放與改造取向②馬爾科姆·派恩：《現代社會工作理論》，馮亞麗、葉鵬飛譯，北京：中國人民大學出版社，2008，第9～13頁。。這種理論分類的優點在于其考量了社會制度與文化，服務對象的所處社會位置與社會情境，有利于專業社會工作者及其機構根據具體情境選擇具有契合性的理論和方法，從而提高專業服務效果。社會工作通過專業服務來幫助服務過程中，既不能忽略個人治療取向的服務，也不能忽略社會改造取向的使命。因而，很有必要充分借鑒這種理論分類與選擇方法，并結合中國的具體實踐環境和社會制度發展和創新本土理論。

三、社會工作參與社會治理的動力來源

社會工作作為西方應對工業化與城市化問題的一項重要社會制度，遵循的是符合西方文化土壤與價值基礎的理念、原則與路徑。當其作為應對我國城市化、工業化與市場化問題的一種全新治理方法與社會制度引進時，必然要經歷相當長時間的本土化才能適應我國的文化土壤與制度環境，也才能由“引入”的外生性發展轉向“扎根”的內生性發展。縱觀我國社會工作二十多年重建與發展歷程，其“教育先行、實踐滯后”的發展特征十分顯著。有學者將這一歷程劃分為“1987～1998年的恢復重建，1999年至今的加速發展”兩個基本階段。③李迎生、韓文瑞、黃建忠：《中國社會工作教育的發展》，《社會科學》，2011（5）。雖然我國社會工作教育在社會工作理念推廣、本土社會工作理論發展與專業社會工作人才培養方面產生了積極的作用，然而社會工作實踐卻在2006年以前長時間地被排斥在我國社會治理體系之外，并未開拓出廣泛的專業實踐領域和發展空間。究其原因，客觀原因上是我國現行的社會服務體系仍由各級政府部門、人民團體、企事業單位與社區所組成的傳統社會工作主導與包攬，專業社會工作難以獲得嵌入與參與社會服務的必要空間與資源①王思斌：《中國社會工作的嵌入性發展》，《社會科學戰線》，2011（2）。；主觀原因上是專業社會工作在其發展初期自身能力與社會作用弱小，其社會價值不僅難以得到政府與社會的廣泛認同反而甚至受到一定質疑，這致使政府與社會對社會工作難以給予足夠的重視與積極的支持。2006年中央提出“構建社會主義和諧社會”的戰略任務，構建和諧社會是一項系統工程，必然需要政府、市場、社會與公眾的共同參與才能實現，因而社會工作作為一種富有創新性與建設性的社會力量，被中央確定為構建和諧社會戰略任務的重要參與主體，并由此步入教育與實踐全面發展的歷史新階段。深度審視2006年以來我國社會工作教育與實踐加速發展的運行邏輯，不難發現其重要的動力來源于國家社會治理創新的現實需要和行政驅動。

（一）構建多元社會治理主體格局需要社會工作參與

以往，我國實行的社會管理實質上是由政府主導的社會控制，其目標是“維護社會穩定”，而現今推進的社會治理，則是期望各主體基于平等原則協同與合作，其目標是“促進社會服務”。隨著社會轉型與經濟轉軌持續，我國已經并繼續深處經濟社會體制深刻變革、社會結構深刻變動、社會利益深刻調整、社會觀念深刻變化等社會情境中。②陸學藝：《當代中國社會結構與社會建設》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2010（6）。這種整體性與全方位社會變革所帶來的復雜社會問題與社會矛盾，任何單一的社會治理主體都難以具有獨立治理全部社會問題的資源、技術與能力，因而政府如果再以以往那種單一社會管理主體進行國家治理，則各類社會治理活動必然會不同程度地呈現出治理成本高、治理效率低與社會響應低的“政府失靈”現象。③范如國：《復雜網絡結構范型下的社會治理協同創新》，中國社會科學，2014（4）。廣為共識的是，我國已經進入經濟社會改革深水區，要破解體制僵化，激發發展活力，預防社會風險，唯有構建政府、市場與社會多元治理主體體系，才是促進社會“善治”的可行出路。社會工作作為在西方長期社會治理實踐中被證明極具執行力與建設性作用的重要主體力量，同樣對我國社會治理創新具有重要而積極的作用。社會工作既是一項社會制度，能夠促進社會政策、社會福利制度發展，同時也是一種社會行動，以社會工作組織與專業社會工作者為社會行動者直接參與各項社會治理行動。因而，社會工作不僅是重要的社會治理主體，同時還能以其專業的方法與理念促進其他社會治理主體的發展、協調與合作。一般而言，作為社會一方的社會治理主體主要包括社會組織與社會公眾，進一步說，志愿服務類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織則是參與社會治理的主體性社會組織。因而，黨十八屆三中全會將“激活社會組織活力”作為推進社會治理創新的重要著力點，并將這三類社會組織的培育與發展納入重點工作議程。從近年全國社會組織培育實踐來看，由于社會工作組織與這三類社會組織在理念、價值、目標、業務與功能等方面有著高度的融通性與互構性，因而以民辦社會工作服務機構、社會工作行業協會為主體的社會工作組織成為各地社會組織培育與發展的核心內容與重點目標。可見，我國在推進社會治理創新中，政府必然要進行自我“瘦身”，將本該屬于社會的“權力”與“社會事務”歸還社會，并積極培育和發展社會組織，促進社會自治與公眾參與，構建多元社會治理主體體系。而社會工作正是因其能為這種國家戰略實施提供實踐力量與理論參照，而被納入社會治理的國家頂層制度設計與戰略任務實踐框架中。因此，社會工作所獲得的這種發展動力具有整體性、加速性與系統性，并呈現政府強力主導發展與社會工作行業自主弱發展的特點。

（二）創新復合型社會治理機制需要社會工作參與

社會治理與以往的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單一治理與事后治理機制不同，強調的是系統治理、源頭治理、綜合治理與依法治理相結合的復合型治理機制。這一復合型社會治理機制與社會工作的理論與方法具有廣泛的內在重合性。改革開放是中國共產黨在關鍵時期所做出的關乎國家與人民命運的偉大決策，這一戰略決策既創造了國家與民族由積貧積弱走向富強的發展史，但也在社會轉型中產生了諸多不為人的意志所能控制的社會風險與社會問題。正如吉登斯所說“人類的確在創造著自己的歷史, 但歷史卻并不是按照人類設計好的方案發展前行”，人類行動總是受到意料之外的后果與未意料到的后果所影響。①安東尼·吉登斯：《“人類創造歷史”——對一個復雜命題的新解讀》，郭忠華譯《學術月刊》，2009 （10）。從這一觀點出發，可以審視發現我國近四十年的經濟社會改革過程中，同樣受到對某些改革后果估計不足和未預料某些改革后果的因素影響，時下出現的各類貧困、貧富差距、社會失范、社會心態不良、環境污染等問題和風險就是重要例證。如何預防與消減這些層出不窮的社會風險與社會問題？社會工作則以其獨具的專業優勢為達到這一目標提供了新的治理思路與方法。首先，社會工作以“人在情境中”理論作為行動指引，關注人的心理、生理與社會發展，注重從個體、群體、社區、組織、文化與制度等微觀、中觀、宏觀社會環境系統性分析和解決社會問題。②史柏年：《社會工作實務》，北京：中國社會出版社，2010，第4～6頁。其強調人與環境的良性互動，人的心理、生理與社會的協調發展，正是構建社會主義和諧社會的目標所在。我國社會轉型涉及觀念、利益、結構、體制等方方面面的深刻變革，因而個體與社會所面臨的風險與問題也是由諸多因素所致，這要求必須從個體與社會、人與環境角度對社會問題進行系統治理。無獨有偶，社會工作的系統理論與生態系統理論恰好為社會治理所強調的系統治理提供了具體的理論依據和實踐路徑。其次，社會工作具有個案、小組與社區以及個案管理等工作方法，注重“以服務對象為中心”的原則對個人與家庭開展服務，并積極倡導“家庭為本”與“社區為本”的社會服務路徑。眾所周知，中國長期的農業文明與封建政治體制賦予了家庭獨特的地位與作用，在“家國同構”的社會體系中，社會轉型所產生的諸多社會問題都可以分解成個體與家庭的問題。因而，將社會治理重心前移到家庭與社區，便可能從根源上治理社會問題，達到“標本兼治”的目標。由此可斷定，社會工作的核心方法將是社會治理中源頭治理的首選理論與方法。再次，社會問題往往不是單因素所致，而是多因素所致，因而在治理社會問題時必然要整合各種資源、手段、技術與方法進行綜合治理。吉登斯提出“社會整合”與“系統整合”，既要注重具體的面對面的社會互動中的系統性，也要注重在處理集合體關系中的系統性。③楊善華：《西方社會學理論（下卷）》，北京：北京大學出版社，2006，第102～104頁。社會工作的個案管理是一種運用評估、溝通、咨詢、協調、教育、示范與倡導等技巧提供“包裹式”服務最大限度地恢復與發展服務對象社會功能的服務方法。④瑪麗安娜·伍德賽德、特里西婭·麥克拉姆：《社會工作個案管理》，隋玉杰等譯，北京：中國人民大學出版社，2014，第6～8頁。這種注重資源整合與服務整合的服務方法為社會治理中的綜合治理提供了全新的視角和策略，因而在參與社會治理中具有廣闊的應用空間和發展前景。還有“文化敏感”與“民族敏感”理論，對于我們如何在存在顯著城鄉、地區、民族、階層、性別差異的情境中開展精準扶貧有著重要的實踐指引作用。如果能夠基于尊重、理解和包容不同群體和民族的文化、習俗、宗教、語言、價值觀以及生產與生活方式的差異的前提下，瞄準服務對象的需要與問題，才能更好地提升精準扶貧的成效。最后，從依法治理來看，其目標是促進社會問題與利益的訴求、表達、調查、評估與處置流程的制度化與規范化，弱化社會控制而增進社會溝通，減少社會矛盾與社會沖突，實現社會秩序和社會團結。社會工作注重與服務對象建立平等互動與合作參與的良好專業關系，并通過簽訂服務協議的方式確保服務過程的秩序與規范，這無疑為依法治理提供了重要的理論參照。如果按照服務型政府的構建邏輯，政府官員要由具有行政傲慢的“管理者”轉變為將民眾需求作為自身行為指導的“服務者”。①張乾友：《論政府在社會治理行動中的三項基本原則》，中國行政管理，2014，（6）。這無疑意味著政府官員必須借鑒社會工作的專業關系理論，既注重制度化治理理念與機制的構建，又要注重在制度框架下探索互動式、參與式、協商式的治理服務。鑒于以上分析，不難發現發展社會工作是社會治理的現實需要，也是社會治理機制創新的重要理論參照來源與實踐路徑拓展。

（三）實現人本主義社會治理價值目標需要社會工作參與

黨的十八屆三中全會指出社會治理創新“必須著眼于維護最廣大人民根本利益”，“增強社會發展活力”和“維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序”，這清晰界定了社會治理的核心目標就是維護、實現與發展人民利益和促進良性社會秩序。正如格里·斯托克所言“治理的根本歸屬是創造社會條件以保證社會秩序和集體行動”。②格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，國際社會科學(中文版)，1999，（2）。有學者從社會關系類型考察社會價值取向，認為權力關系造就的是“官本位”價值取向，指向秩序目標；法律關系造就的是“權利本位”價值取向，指向公正目標；倫理關系造就的是“人本位”價值取向，指向服務目標，傳統的統治型與管理型向現代服務型社會治理體系轉型過程中，第一次將服務價值置于價值體系的核心位置，并成為服務型社會治理的終極價值。③張康之：《政治文明與社會治理體系的核心價值》，《社會科學研究》，2004（2）。社會工作是以利他主義為指導，堅持“助人自助”與“以人為本”價值原則的助人活動。④張和清：《社會工作: 通向能力建設的助人自助——以廣州社工參與災后恢復重建的行動為例》，《中山大學學報（社會科學版）》，2010（3）。在西方社會福利發展體系中，社會工作是社會福利制度的重要組成部分，社會工作者是社會福利服務的傳遞者，因而其專業屬性是以實踐性與實務性為特征的。從我國獨特的文化情境與社會工作實踐而言，本土社會工作的基本實務結構由黨的思想政治工作與群眾工作，政府的公共服務與社會福利服務構成，而社會福利服務是我國本土社會工作實務的主體結構。⑤王思斌：《中國本土社會工作實踐片論》，《江蘇社會科學》，2011（1）。反觀社會治理與社會工作的價值目標定位，兩者具有廣泛的重合性與相通性，都遵循以人為本原則， 以發展社會服務，促進社會秩序，提升人民幸福為實踐目標。社會工作參與社會治理價值目標的構建與實施具有現實路徑，一方面，在社會治理創新中所構建的服務型政府以及培育的社會服務組織，其服務理念與價值乃至服務技術與方法都可以由社會工作提供理論參照；另一方面，社會工作作為政府培育的重點社會力量，可以在直接參與社會福利服務與公共服務中踐行社會工作價值與目標。

四、社會工作參與社會治理的路徑選擇

創新社會治理體制是推進我國國家治理體系與治理能力現代化的重要內容與基本途徑，也是關系到我國全面深化改革成敗的重要因素。在推進社會治理創新過程中，既要避免過高估計西方社會治理理論與模式優勢，而缺乏本土社會治理能力自信，又要避免過高估計我國傳統社會治理理論與經驗的現實可行性，而缺乏現代中國特色社會主義理論與道路自信，因而要理性地檢視和反思中西、古今社會治理的思想與經驗。①鄭杭生、邵占鵬：《中國社會治理體制改革的視野、舉措與意涵——三中全會社會治理體制改革的啟示》，《江蘇社會科學》，2014（2）。有學者指出我國當前社會治理創新存在幾個認識誤區，維穩目標取向重于維權目標取向，黨政包攬多于社會參與，風險控制重于民生建設，臨時性治理多于制度性治理。②姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》 ，《中國行政管理》，2014（2）。破除各種社會治理創新的思想與行動障礙，就必須要以開放的視野、廣闊的胸襟、理性的思維、飽滿的活力應對復雜的事務與環境，更重要的是必須改革社會體制機制，完善相關政策制度，堅持黨委領導下多方參與、合作共治理念。社會工作作為新生社會治理主體，雖然具有獨特的治理能力優勢，但其在中國的本土化發展尚處于起步階段，自身力量和能力還十分弱小。因而，社會工作要不失時機地把握好社會治理所蘊含的巨大發展機遇與平臺，積極回應社會治理創新的現實需要，拓展自身參與社會治理的基本路徑。

（一）倡導與回應：積極參與社會政策體系建設

社會治理方式現代化的歸屬是依法治理，加強法律制度的建設與完善，是保障制度性社會治理的前提基礎。2014年黨的十八屆四中全會就推進依法治國提出的戰略任務與目標，為制度化社會治理發展指明了方向。從國家治理的制度體系而言，基本包括法律制度、黨的制度和社會制度三個制度體系。③胡鞍鋼：《中國國家治理現代化的特征與方向》，《國家行政學院學報》，2014（3）。社會制度體系主要涉及社會自治與居民自治，涉及公共服務與公益慈善事業，涉及社會組織與公眾自我管理、服務、教育與發展等事項，因而是社會治理需要重點改革與完善的政策領域。從我國的實踐來看，社會制度體系主要由涉及民生為重點的公共服務與社會福利服務的各項具體社會政策構建成。由于社會福利服務行動就是社會政策實施的過程，而社會工作是社會福利制度內部構成要素和外部服務轉化者，因而社會工作與社會政策有著雙向互動的緊密聯系。④王思斌：《社會政策實施與社會工作的發展》，《江蘇社會科學》，2006（2）。一方面，社會工作在面向各類弱勢群體開展服務時，能夠代表和體察服務對象的利益訴求和需要，并運用專業的方法將這些訴求與需要轉化為具體的政策建議與方案，通過與政府及其他組織進行游說與溝通，推動與協助政府完善和創制社會政策；另一方面，政府與其他組織所提出的社會政策，社會工作又可以積極響應，根據政策制定者與執行者的要求，將社會政策轉化為具體的社會福利服務與社會服務，并以服務的方式傳遞給各類社會政策對象，以滿足社會政策對象的需要與問題解決。如2013年至今國家有關流浪兒童、留守流動兒童等五類困境兒童社會保護和社會保障政策的出臺，與社會工作者及其機構長期以來關于困境兒童保護的政策倡導是分不開的。而這些新政策的實施，又需要社會工作者及其機構將政策內容轉化為具體的未成年人服務才能得以實現。現階段，社會工作需要充分發揮自身政策倡導的專業優勢與能力，積極參與和促進民生政策、公共服務政策與社會福利政策的發展與完善，為社會治理的制度化與規范化推進提供制度支持。

（二）服務與整合：積極參與民生為本的社會建設

廣義的社會建設包括政治、經濟、文化、社會與生態建設，它與我國提出的“五位一體”的中國特色社會主義總體布局的基本內涵相一致。狹義的社會建設主要是指為應對我國社會轉型與經濟轉軌過程中出現的各種社會問題與社會風險，有組織有計劃地進行的改善民生、促進社會秩序、推動社會進步的社會行動與過程。①陸學藝：《社會建設就是建設社會現代化》，《社會學研究》，2011（4）。黨的十八屆三中全會指出“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益”，而維護人民根本利益的核心路徑就是保障和改善民生。可見，社會治理的核心目標之一仍然是加強和促進民生為本的社會建設。一般而言，民生建設包括教育、就業、收入分配、社會保障、健康保障五大領域。②彭華民：《論民生為本的中國社會建設創新》，《社會工作》，2013（3）。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》將與民生密切相關的公共服務進一步界定為公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、文化體育、殘疾人服務等八大類共81個具體服務領域。從社會工作與社會福利的角度而言，民生取向的社會治理的重點是構建適度普惠型社會福利制度，其包括社會福利政策體系與社會福利服務體系兩個方面創新發展，而民生建設的大部分內容都可以歸入社會福利范疇。因此，社會工作在參與民生建設中具有廣闊的應用空間與作用平臺。我國傳統的補缺型社會福利制度主要由“民政福利”與“單位福利”構成，由于單位福利已經在計劃經濟轉向市場經濟的過程中迅速消解，而適度普惠型社會福利制度上又尚處在初步探索創建階段，因而民政在推進社會福利與民生建設中必然要發揮骨干作用，同樣，民政部門在推進社會工作發展中也將扮演主導角色，并在發展理念上主動承認“民政工作是中國特色的社會工作”。這一點從社會工作優先在民政工作領域發展的客觀歷史可以得到證實。從福利多元主義理論與社會治理理論而言，社會福利治理與民生建設必然是選擇多元主體協同與合作治理的路徑。從近年的實踐來看，社會工作的發展已經由民政迅速向其他政府部門、企事業單位、人民團體和社會組織所屬的業務領域擴展。社會建設的重要目標是促進“改革發展成果由人民共享”，而社會工作主要以弱勢群體與個體為服務對象，通過服務幫助弱勢人群提升共享改革發展成果的機會、能力與質量。我國2.67億流動人口，1.57億農村留守人口，0.8億低保人口，2億老年人口，0.85億殘疾人口③宮蒲光：《社會工作：社會治理創新的重要制度安排》，《中國民政》，2014（7）。，這些群體同是民生服務與社會工作服務的重點對象。事實上，這些群體主要屬于貧困人口群，需要國家以戰略扶貧方式來提供支持和保障。因而，國家近三年接連制定和實施《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》與《關于支持社會工作專業力量參與脫貧攻堅的指導意見》等有關“精準扶貧”的國家戰略性政策。并提出“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”六大精準扶貧策略來提升弱勢群體的貧困治理水平。④習近平：《攜手消除貧困促進共同發展》，《老區建設》，2015（19）。由此而論，如果社會工作能夠在國家貧困治理戰略中充分發揮作用，有效幫助這些貧困弱勢群體解決好所遭遇的教育、醫療、住房、就業、健康等問題，有效恢復和提升他們的社會功能與適應力，則會有效提升社會建設、社會福利與社會治理的成效。因此，社會工作在廣泛參與民生為本的社會建設中，既要以專業與優質的服務取得社會認同，也要整合各社會建設主體以及服務對象的資源、技術與優勢，實現真正意義上的協同與合作治理。

(三) 引入與生根：積極參與基層社會治理創新

社會工作發展與社會治理推進具有一定的同步性、協同性與互動性，社會治理為社會工作本土化、專業化與職業化提供了現實路徑與生長土壤，社會工作又為社會治理創新提供了理論、技術、方法與人才，兩者具有高度的相通性與共贏性。創新社會治理體制的著力點主要在轉變政府職能與培育社會組織，政府核心本職工作以外的公共服務、民生服務、社會福利服務都將大幅度交由社會力量承擔。⑤周曉虹：《社會治理體制改革的路徑創新》，《江蘇社會科學》，2014（4）。由于服務一般都是通過服務者、家庭、社區、組織等媒介傳遞給個體的，因而，服務總是具有基層性、微觀性與個體性。這決定了社會工作以各種服務的形式參與社會治理時必然具有基礎性、基層性與微觀性。換言之，社會工作的實踐與實務特性決定了其主要功能在于參與和創新基層社會治理。從社會工作參與的領域類型來看，需要積極參與基層社區治理，社會工作通過個案、小組、社區工作方法進行服務介入，通過社區教育、社區動員，促進居民權利、參與、服務、治理意識提升，滿足居民需要；需要積極參與基層社會服務組織培育，積極發展社會工作自組織進行引領與示范，倡導與支持公益慈善類、社區社會服務類社會組織以及居民自組織的培育與發展，促進社會組織成長為社會治理重要主體；需要積極開展各類基層服務，面向各類弱勢群體開展心理疏導、行為矯治、資源鏈接、社會融合、利益協調、矛盾調解等專業服務，幫助他們改善生存狀況；需要積極預防和應對突發風險，社會工作不僅要做好各項社會風險的預防和預警，而且需要在突發事件與風險爆發時提供及時有效的干預服務，促進公共安全與社會和諧；需要積極參與社會治理的監督與評估，當前治理腐敗已經成為黨和政府無法回避的現實課題，建立完善的監督與評估操作程序與指標體系，確保社會治理取得實效。不容忽視的是，社會工作在廣泛參與社會治理的過程，事實上也是由初期嵌入社會治理領域“引入”過程到中長期融入社會治理土壤“扎根”的過程。

Social Governance through Social Work in a New Era: Theoretical Basics, Motivation Sources, and Approaches

Feng Yuan

The national governance shifted from “social management” to a new track of “social governance”, with its core goal to co-rule through multi-agent, to meet the needs of society, to resolve social risks, to optimize social order, and to realize the collectively building a shared society. This new type of livelihood-oriented governance necessarily requires the participation of people-oriented social work. At the same time, social governance provides a historical opportunity for the development of social work. They have high coincidence, synergy and interaction in the value of target, path of practice, and direction of actions. The social governance main structure, governance mechanisms, and optimization and innovation of the 6governance objectives can rely on professional strength and technical support of social work. In the process of social governance through social work, it is recommended to fully play the existing professional advantages and functions on one hand, and on the other hand to actively learn from the local and western social governance theories and practices based on the specif i c social context. And its focus on social governance should be given on the path of sharing the development of social policy system, livelihoodoriented society building, multi-service-oriented grassroots social governance, and sustainable development of precision poverty alleviation.

social governance; social work; livelihood-oriented; service oriented government; precision poverty alleviation

全國教育規劃重點課題“特殊職業教育殘疾學生職業能力培養策略研究”（DJA140243）；國家社科基金青年項目“生態系統視角下流動兒童權利保護與社會工作干預研究”（13CSH100）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市困境兒童發展型救助中的社會組織服務傳遞機制研究”（17YJC840048）。

馮元，臺灣東海大學社會工作學系博士候選人，南京特殊教育師范學院管理學院講師，主要研究方向為社會福利、社會工作、兒童保護研究。（南京，210038）

（責任編輯：張瑞凱）