一道圣旨的出臺流程

●吳鉤

一道圣旨的出臺流程

●吳鉤

我們看古裝影視作品，往往會覺得以前的君主金口玉言，口出為敕，口含天憲。皇帝如果心血來潮，或者想辦某一件事，就會喝一聲：“傳——擬旨！”然后口授一道圣旨。圣旨寫出來，馬上就是效力至高無上的法律，誰敢有異議，就是“抗旨”的大罪。假如你相信這是真的，那你就被狗血電視劇帶進陰溝里了。

一、皇帝的話也可能被駁回

君主的詔書從草擬到生效，通常都需要經過非常嚴密的程序。我們以宋朝為例，來看看正常情況下，所謂“圣旨”的出臺流程。所有的圣旨，都是以君主的名義發布，君主當然有權力直接授意擬旨，但更為常見的情況，是宰相機構先將意見寫成札子（這個意見往往要經廷臣合議），進呈皇帝，獲認可，再授意草詔。

不管這旨意是來自皇帝本人，還是出自執政的宰相機構，按照宋朝的制度，當它進入草詔的程序，一般都歸中書省的中書舍人（元豐改制前為知制誥）起草，并不是說皇帝指定哪一個親信太監大筆一揮就成。

元豐改制后，中書舍人的職責有二，一為“制詞”，即根據皇帝的旨意（這叫“詞頭”）起草詔書。但宋代的中書舍人又有一項特權：如果他覺得“詞頭”不合法度，無論這詞頭出自皇帝的意思，還是宰相的意思，他都可以拒絕草詔，這叫做“封還詞頭”，是宋朝法律明確賦予中書舍人的權力：“事有失當及除授非其人，則論奏封還詞頭”。

中書舍人若“封還詞頭”，而皇帝又固執地非要下詔不可，那么可以由次舍人草詔，但次舍人同樣可以“封還詞頭”。理論上，只要中書舍人達成“拒不草詔”的一致意見，便可以將一道不適宜的詔書“扼殺于萌芽狀態”。

宋神宗熙寧三年（1070），參知政事王安石欲將自己的親信、新法的支持者李定破格提拔為“監察御史里行”，皇帝也同意了。但李定這個人人品很壞，聲名很臭，知制誥宋敏求即拒絕起草任命李定的詔書，封還詞頭，并于三天后辭職；接替他的另外兩名知制誥蘇頌、李大臨，也以“愛惜朝廷之法制”為由，再次封還詞頭。為讓李定順利通過任命，神宗與王安石免去蘇頌與李大臨之職，任命聽話的人當知制誥，總算將李定弄進朝廷當了御史。

如果負責草詔的中書舍人認為詞頭并無什么失當，或者他懶得多事，總之將詔書起草好了，也寫得很漂亮，便可以進呈皇帝“御畫”（簽署畫押），“錄黃”（抄在黃紙上）行下。但這不代表詔書就能夠順利地頒發下去，還要經中書舍人“宣行”，這就涉及到宋代中書舍人的另一項職權：“授所宣奉詔旨而行之”。

由于草詔的中書舍人與宣行的中書舍人未必是同一個人（因為中書舍人是輪值的），如果宣行的中書舍人認為詔書不當，他還有權拒絕“署敕行下”，即拒絕在錄黃上簽名，實際上就是駁回詔書。元祐元年（1086）七月二十九日，時任中書舍人的蘇軾就駁回了一道計劃“給散青苗錢斛”的錄黃：“所有上件錄黃，臣未敢書名行下。謹錄奏聞，伏候敕旨”。

如果負責宣行的中書舍人并無異議，便可簽名表示通過，這叫作“書行”，再由中書省長官（宰相）署名，發至門下省審核。

負責審核錄黃的門下省機構是給事中（元豐改制前為“封駁司”）。給事中如果認為詔書不當，也有權力封駁。宋代給事中封駁詔書的權力也是法定的：“若政令有失當、除授非其人，則論奏而駁正之。”即將錄黃駁回去，不予通過。

南宋初，有個叫作王繼先的御醫，因為治好了高宗之病，高宗想封他為“武功大夫”，旨下，被給事中富直柔封駁，因為這種破例的人事任命不合宋代的“伎術官法”。高宗說：“這是特例，繼先診視之功實非他人比，可特令書讀行下，仍諭以朕意。”富直柔不屈不撓，再次封駁。最后高宗不得不就此作罷。

給事中如對錄黃沒啥意見，便簽署下自己名字，表示審核通過，這叫做“書讀”。給事中若未“書讀”，門下省長官（宰相）先簽名，則為“違制”。顯然，中書舍人不“書行”、給事中不“書讀”，都對皇帝的圣旨構成了合法的封駁：“凡事合經給事中書讀并中書舎人書行者，書畢即備錄、錄黃過尚書省給札施行。如不可行，即不書而執奏，謂之繳駁。”

二、皇帝也不能任性

一道詔書經過中書舍人“制詞”、“書行”與給事中的“書讀”等三道關卡之后，如果都沒有發現問題，就可以成為正式的政令，交給宰相機構的分支——尚書省執行了。但這里我們還要補充一點：作為正式政令的詔書，必須有宰相副署。宰相如果不副署，詔書也無法生效。北宋初乾德二年（964），范質等三位宰相同日辭職，宋太祖隨后任命趙普為相。但在頒發任命詔書時就碰上了一個程序上的大麻煩：詔書沒有宰相副署，不具備法律效力；而范質等宰相又已經辭職。太祖想縱權，對趙普說：“朕為卿署之可乎？”趙普回答皇上：“此有司職爾，非帝王事也。”最后，還是由領有“同平章事”（宰相職務）銜的開封府尹趙匡義副署，才簽發了這道詔書。

詔書生效之后，如果再發現詔書有失當之處，該怎么辦？還有最后一道關卡——臺諫。臺諫擁有論列政令得失、審查詔書乃至追改詔書的法定權力。

說到這里，我要將前面提到的李定那個例子補述完整：宋神宗與王安石雖然通過更換知制誥的辦法，終于如愿以償地將李定任命為“監察御史里行”，不過也別高興得太早，御史陳薦、林旦等人隨后又以李定拒絕為母親丁憂為理由，展開對李定的彈劾，最后迫使李定狼狽辭職。

現在我們可以總結出宋朝時一道詔書的出臺程序了：皇帝授意詞頭——中書舍人起草（此時中書舍人有權封還詞頭）——錄黃行下——中書舍人宣行（此時中書舍人有權封駁錄黃）——給事中審核（此時給事中也有權封駁）——宰相副署（宰相若不副署，則詔書無法律效力）——臺諫彈劾。在整個流程中，各個環節都對君主的權力構成制度性的監督與制衡。以為皇帝就可以口含天憲，那是狗血電視劇與“封建專制”歷史敘事塑造出來的想象而已。

當然，宋代的君主也可以繞過中書舍人草詔、給事中審核等法定程序，也不用宰相副署，直接下詔，這叫作“手詔”、“內降”、“內批”。歷史上也不鮮見。然而，這類私旨在法理上并不具備合法性，所謂“不由鳳閣鸞臺，蓋不謂之詔令”也；政府也完全可以拒不執行，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。宋仁宗朝時，宰相杜衍對皇帝私自發下的“手詔”，一概不予放行，“每積至十數，則連封而面還之”，皇帝也拿他沒辦法，只好稱贊他“助我多矣”。

從所謂圣旨的出臺程序來看，我們可以說，在政治正常時期，宋朝的君權是受到多重制度性制約的，皇帝不大可能“有權就是任性”。