加強縣委書記權力監督制約的四維探索

何旗++郭文亮??

摘要：縣級黨組織是中國共產黨承上啟下的執政基礎，但近些年來縣委書記腐敗現象高發頻發，引起人們的高度關注和擔憂。縣委書記為何成為反腐敗的重點對象？究其原因，除了“天高皇帝遠”的地緣因素，主要是權力高度集中而又缺乏有效的監督制約。從源頭治理縣委書記腐敗問題的根本路徑是，從科學配權、適度分權、嚴格監權、陽光曬權四個維度監督制約縣委書記權力，形成科學合理的權力結構和公開透明的權力運行機制，營造風清氣正、健康向上的縣級政治生態環境。

關鍵詞：縣委書記腐敗現象；科學配權；適度分權；嚴格監權；陽光曬權

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）03-0014-06

在黨的組織結構和國家政權架構中，縣一級政權起著上承中央與省市權力、下接百姓生計的關鍵作用，處于宏觀管理之末、微觀治理之始，是國家政權與基層社會的接合部、城市與鄉村的交匯點。縣委書記①不僅地位獨特，而且權力很大。縣委書記是中國共產黨執政治國的基層骨干力量，是當地人民群眾心目中黨的形象的具體代表者，也是最容易滋生腐敗的崗位。只有從源頭上對縣委書記的權力進行全方位的監督制約，才能真正有效地防治縣委書記腐敗，維護黨的先進形象，鞏固黨的執政基礎。

一、科學配權：改革縣委書記權力過于集中的體制

我國政治發展的歷程表明，權力配置不合理、權力高度集中容易導致權力失控、行為失范，引發腐敗。2014年，人民論壇問卷調查中心對“權力個人化現象在哪些層級更為嚴重”的調查結果顯示，50.6%的受訪者選擇“縣一級”。②在縣級黨政組織出現權力個人化、集中化的情況下，不可避免地會產生“土皇帝”“山大王”之類的腐敗分子。因此，防治縣委書記權力腐敗必須著手改革權力過于集中的體制，實現權力的科學合理配置。黨的十八大及十八屆三中全會都明確提出了確保決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的改革要求，這既包括黨內權力的分配與制約，也包括黨政權力的分工與協調。改革縣委書記權力過于集中的體制，既要實現縣委內部權力的相互監督制約，又要理順縣委與縣政府、縣人大之間的關系。

1.科學配置縣委機構的內部權力，推進權力結構相對均衡

要遵循“配置科學、結構合理、各負其責、制約有效、相互配合”的原則，厘清縣委決策權、執行權、監督權的主體，使其分別由縣黨代會、縣委全委會、縣紀委會行使，形成“決策—執行—監督”的三元交互結構，推進權力結構相對均衡。同時，科學劃定縣黨代會、縣全委會、縣紀委會及縣委書記的職權界限和具體分工，并使縣紀委會在黨代會框架內重點對包括縣委書記在內的“關鍵少數”進行嚴格監督。以此權力配置結構為邏輯起點，合理配置縣委特別是縣委書記的權力。具體可以借鑒研究制度反腐的專家李永忠的建議：由縣級黨代會選舉產生黨內三個委員會，一個是決策機關——縣委會（縣級黨代會的常任機構），一個是執行機關——縣執委會，一個是監察機關——縣監委會。其中，縣委會由15—21人組成，實行委員會制，縣委書記作為縣委會唯一的縣處級干部，是會議召集人，但表決時他的一票與其他委員的一票效能一樣；縣執委會由5—7人組成，實行首長負責制，由縣委專職副書記擔任書記，成員包括副縣長、縣委組織部長、縣委宣傳部長、縣委統戰部長、縣委辦主任等；監委會由5—7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱縣監委會書記。三個委員會的成員不得相互兼任。縣黨代會閉會期間，由縣委會代行縣黨代會職權，縣執委會和縣監委會向縣委會報告工作并接受其監督，縣監委會監督縣執委會，縣執委會也可以對縣監委會進行制約。③此外，要進一步明確縣黨代會有權通過正當程序罷免或彈劾縣委書記。比如，如果發現縣委書記存在權力濫用等腐敗跡象，縣黨代會可以按照一定的組織程序，就縣委書記的廉政情況進行質詢和調查，并對有確鑿證據證明存在腐敗問題的縣委書記啟動彈劾或罷免程序，暫停其工作并報上級黨委審批。

2.明確縣委書記與縣政府、縣人大的職責權限，正確處理黨政關系

按照縣委“管方向、議大事、強監督”，縣政府“管執行、抓落實”的原則，明確縣委書記與縣長的職責權限，形成書記定基調、定目標，縣長定措施、抓落實的工作模式，將縣委書記對政府工作的行政性統領逐步轉變為政治性引導、協調和監督，同時把縣委書記的事權、財權、物權適當剝離，交還政府。在這方面，可以參照江蘇睢寧等地的做法，實行決議權與否決權分離機制。對于招商引資、征地拆遷、安全生產、環境保護、工程建設等事項，縣委書記不擔任負責人，也不直接參與具體方案的制訂，而由政府有關職能部門提出具體方案并交縣政府常務會議審議，然后提交縣委常委會研究，由縣委全委會討論通過后提交縣人大審議表決。通過這一系列環節，縣委書記對縣政府的領導由臺前走向幕后、由直接轉為間接、由無限變為有限，這有利于防止縣委書記權力過分集中，減小權力腐敗的風險。此外，要理順縣委書記與縣人大之間的關系，其關鍵點在于落實縣人大作為權力機關對本縣重大事項的決定權，對縣“一府兩院”干部的任免權和監督權，以及對大額財政開支的審議權。為此，要改革縣委書記兼任縣人大常委會主任的做法，嘗試由縣委專職副書記兼任縣人大常委會主任，以適度削減縣委書記的權力，加大縣人大對縣委書記權力的監督制約力度。

二、適度分權：規范縣委書記權力運行機制

縱觀近些年來的縣委書記腐敗案例，權力過于集中、自由裁量權過大是導致一些縣委書記走向腐敗不歸路的重要因素。在縣域經濟發展中，農村土地規劃、城鎮征地拆遷、中小國有企業改制等經濟發展項目都是資金密集、資源緊缺、競爭激烈且利潤空間很大的項目，對這些重大項目的決策、實施，一般干部沒有權力“一錘定音”。“這就勢必使那些想攬工程掙錢的人特別是想攬大工程掙大錢的人，那些想當官特別是當了官還想當更大官的人，把行賄的目標對準位高權重、能夠‘一錘定音的縣委書記。”④縣委書記只要稍有私心，就會掉進腐敗泥潭。在現行壓力型體制下，縣委書記肩負統領全縣、協調各方的重要職責，要減少縣委書記權力腐敗行為，就應適度分解縣委書記的權力，構建規范縣委書記權力運行的相關機制。

1.明確縣委議事規則和決策程序

規則和程序是確保權力被正確行使的必要條件和重要保障。誠如美國學者亨利·M.羅伯特在《議事規則》中揭示的：“在一個莊嚴的公共團體中保持秩序、禮儀和正規是極其重要的。”⑤要按照黨內民主集中制原則的要求，健全縣委集體領導下的分工負責制，明確縣委內部的議事規則和決策程序，防止縣委書記在決策、用人等方面搞“一言堂”“一句話”。一是推行逆序發言制和縣委書記末位表態制。在縣委常委會討論“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策，大額資金使用）等事項時，要按照班子排序，排名靠后的班子成員先發言或表態，實施縣委書記不先發表主導性、傾向性意見，而是在參會常委充分發表意見的基礎上集思廣益，最后表態發言。為防止出現會上末位發言、會前私下打招呼的現象，一方面要出臺文件明確規定這一行為是違規的，另一方面要對涉及會前打招呼造成決策不當、用人失察等權力濫用現象的相關領導進行追責問責。二是做實票決制。要改革地方黨委領導班子中長期實行的醞釀制，在縣委決策中推行“一人一票”的投票表決規則，采取無記名投票方式并當場公布票決結果，改變縣委委員、縣委常委與縣委書記的表決權重在事實上并不平等的狀況，確保每位投票者所投票的分量相同。三是推行縣委書記不直接分管制度。縣委書記不直接分管財務和人事，不插手行政審批、工程建設、土地規劃、產權交易、政府采購等微觀事務，而將主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強對各事項執行情況的督促檢查，逐步形成書記監管、副職分管、縣委集體領導的新工作機制。在這方面，湖北、廣東、重慶、安徽等省份以及一些市縣都曾推行過縣委書記不直接分管人事、財務、基建等工作的做法，要在總結、提煉實踐經驗的基礎上加大制度建設力度，將一些行之有效的做法加以制度化、規范化，形成常態化的權力行使方式。

2.適度限制縣委書記在用人上的權力

在被查處的縣委書記中，有相當一部分存在用人腐敗問題。事實上，縣委書記掌握的所有權力中，含金量最高也是最容易被濫用的權力就是用人權，其他權力都是在用人權的基礎上衍生出來的。鑒于此，可以借鑒一些地方的實踐經驗，對縣委書記的用人權從動議、提名、考察、醞釀到討論、決定等重要環節進行科學規范，實現提名權、考察權、任命權相分離。就干部動議環節而言，需要對縣委書記動議干部的時機、每年動議干部的次數以及每次動議干部的數量進行必要的限定。就干部提名環節而言，建議擴大候選人的范圍，實行差額提名（如規定至少要有3名候選人），將提名權的行使范圍擴大至縣委全部常委乃至縣委全委會，并規定縣級領導提名推薦干部候選人時必須寫書面推薦材料，其中須說明推薦理由、使用建議以及自己與被推薦人的關系。對縣委書記用人要實行“三提三不提”制度，即：只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標準，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍。通過這些措施，可以適度限制縣委書記的重要權力，壓縮權力尋租的空間，防止縣委書記在用人上獨斷專行，從而達到以權力“瘦身”為廉政“強身”的良好效果。

三、嚴格監權：創新縣委書記權力監督制度

我國廉政問題研究專家任建明指出：“權力一旦失去監督，或者監督有漏洞，掌權者就傾向于濫用權力而導致腐敗。”⑥研究制度反腐的專家李永忠更加清晰地指出：“當權力失去20%的監督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40%的監督時，它就破門而出；當權力失去60%的監督時，它就鋌而走險；當權力失去80%的監督時，它就敢于踐踏一切法律；當權力失去100%的監督時，它就不怕上斷頭臺。”⑦縱觀人類政治文明發展史，可以洞察到這樣一條鐵的定律：沒有監督的權力必然趨向腐敗，缺少監督的權力會自動尋找腐敗的空隙。與中央、省市的權力運行相比較而言，縣一級權力受到的監督往往較弱。近年來被查處的縣委書記，其腐化墮落幾乎都與權力監督虛化、軟化、弱化分不開。從制度設計上看，當前對縣委書記的權力監督包括上級監督、同級監督、下級監督、外部媒體監督等，看起來監督是全方位的，但實際上，各種監督對縣委書記很難充分發揮作用，監督效果并不理想。因貪腐而入獄的甘肅省宕昌縣原縣委書記王先民在鐵窗內便有如此反思：“在宕昌，沒有人能夠監督我這個縣委書記，紀檢監察機關監督不了，本縣檢察機關監督不了，就是上級監督也存在不到位的情況。”⑧湖南省臨澧縣原縣委書記李大倫也曾直言不諱地說：無論是紀委、檢察院，還是報社、電視臺，都不敢監督我，也監督不了我。⑨要有效監督縣委書記權力，避免權力行使中的異化、腐敗現象，可以從以下三個層面著手，創新權力監督體系，織密監督制度之網。

1.充分發揮上級監督的作用

解決“上級監督太遠”的問題，關鍵要做到兩點：一是上級黨組織切實履行“兩個責任”。從大量案例來看，許多縣委書記在腐敗的泥坑中越陷越深，與上級黨組織和紀委對他們身上出現的一些涉及腐敗等不正之風的小錯提醒得不夠、批評教育得不力甚至睜一只眼閉一只眼不無關系。鑒于此，根據“誰任命、誰監管、誰負責”原則，省級黨委和紀委要加強對縣委書記的經常性監督管理：省級黨委要落實好主體責任，建立健全省委書記與縣委書記談心談話制度，定期開展談心談話，把對縣委書記的嚴格要求體現在日常監管中，對發現的傾向性、苗頭性問題，要通過談話、教育、警示、誡勉等方式及時批評和糾正，抓早抓小，防微杜漸；省級紀委要擔負起監督責任，加大對縣委書記廉潔自律、民主決策、選人用人等方面的監督力度，對腐敗行為敢于、勇于執紀問責。二是建立健全省級巡視工作覆蓋至縣一級的制度。巡視是黨內監督的一柄利劍，更是懸置在權力者頭上使其不敢腐敗的一把達摩克利斯之劍。要加大省級巡視工作力度，開展縣委書記重要決策、重要工程項目審批、重要人事安排、大額度財物開支事項及個人家庭財產申報、“三公”消費等專項巡視監督。巡視組可吸收市級紀委和有縣委書記任職經歷的干部參與，以熟悉巡視內容。同時，增加巡視組數量和巡視頻次，實現對縣委書記用權的常態化、全覆蓋巡視。在這方面，河北省做了一些有益探索。為確保巡視監督常態化順利進行，2014年河北省將巡視組數量由原來的7個增設到11個，并實行11個設區市每年都有一個巡視組常駐，在對市一級巡視的同時對其所轄縣（區）進行巡視、巡查或回訪，形成了全方位、經常性的監督態勢。⑩此外，可根據巡視監督情況和信訪舉報渠道反映的問題，不定期開展“回頭看”，通過殺“回馬槍”，讓心存僥幸者感到震懾常在。

2.強化同級監督的制約作用

解決“同級監督太軟”的問題，需要適度增強同級紀委的相對獨立性和權威性。縣委書記的同級監督主體既包括縣委班子成員、縣紀委，又包括縣人大、縣政協等，其中，離縣委書記最近、最易發現縣委書記腐敗跡象的，應是最有權監督的縣紀委書記。然而，在現行政治體制下，不僅縣紀委的監督工作實質上要受縣委書記領導，而且縣紀委的人、財、物等都高度依附于縣委、縣政府。其他縣委班子成員由于沒有對等權力與縣委書記相抗衡，加上同級監督缺乏程序性硬要求，也存在“監督太軟”的問題。從目前的實際情況來看，需要從兩個方面著手提升同級監督的效果。一是進一步保障縣級紀委獨立行使監督權，充分發揮縣紀委對同級黨委書記的監督功能。黨的十八屆三中全會提出“有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”B11，按此改革部署，各地可在省直管縣體制下探索改革縣紀委管理模式的辦法，在黨的十八大以來改革成效的基礎上，進一步保障縣級紀委獨立行使監督權。如在事權上明確賦予縣紀委對同級縣委及其常委會特別是縣委書記的監督職權，在財政上將縣紀委日常運作經費及其工作人員的福利待遇納入市紀委財政預算等。需要指出的是，全國已有三個省市（北京市、山西省、浙江省）在開展監察體制改革試點，這些省市要按照縣紀委與縣監察委的職能和職權，在縣紀委書記的統一領導下，發揮好縣紀委的執紀功能和縣監察委的反腐功能，突出縣監察委對縣委班子成員尤其是縣委書記權力濫用、權力尋租、貪污受賄等行為的監督處置功能。二是完善對同級監督主體的失察追責機制。縣委書記的同級監督主體，無論是縣委班子成員還是縣人大、縣政協等，都應明確監督責任。要按照監督不力者被問責、監督得力者獲重用的原則，對明知縣委書記有腐敗行為而不提醒、不報告、不監督者，視情節輕重，追究監督失察責任。同時，對那些堅持原則、積極負責，能夠通過正常的組織渠道和方式及時向上級組織提出高質量監督意見的同志予以表彰，大膽重用敢講真話、敢于監督的同志，以調動同級監督主體的積極性。

3.重視引導外部監督發揮作用

黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》強調：“新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用。”B12一般情況下，一個地方媒體的自由度越高，公民的言論自由度越大，地方官員就越不可能腐敗。解決我國輿論監督不足的問題，關鍵是要賦予新聞媒體更多更大的采訪權、報道權、批評權、評論權等監督權，允許媒體積極報道腐敗問題的線索。B13對網絡媒體揭露、批評的縣委書記涉嫌腐敗問題，要建立及時受理、回應、研判、查處的工作機制。在這方面，可以借鑒湖北、湖南、廣東、河南等省份開展電視問政的經驗，大力推廣縣委書記電視問政等有效做法，搭建平臺讓公眾代表直接行使監督權，督促縣委書記依法合理用權。此外，要進一步疏通群眾監督渠道。省級紀檢監察部門可以通過設置舉報專線、投訴信箱及建設網站客戶端，建立網民以“隨手拍”形式反映縣委書記腐敗問題的臺賬，實行對縣委書記腐敗問題的專項登記報告、排查研判和快速核實查處；接受群眾“一鍵式”舉報，健全舉報獎勵機制和保護舉報人權益的制度，給群眾提供安全、暢通的舉報渠道。建議盡快出臺相關法律、法規，為群眾行使監督權提供法制保障。

四、陽光曬權：構建縣委書記權力透明運行機制

一般而言，權力運行的透明度越高，腐敗現象越難發生；相反，權力運行的透明度越低，腐敗現象越容易滋生蔓延。縣委書記腐敗現象多發，一個重要原因是權力運行的公開透明度不足，因貪腐而被查處的縣委書記幾乎都存在權力運行中暗箱操作的問題。只有將縣委書記的權力晾曬在陽光下，才能有效降低其腐敗的發生概率。

1.推行縣委書記權力清單制度，依法公開權力運行流程

“權力清單制度是從源頭上防止腐敗的一項重要舉措。”B14權力清單制度的推行，既可以明確告知社會公眾官員實際擁有權力的數量和規模，又便于開展社會監督和輿論監督，有助于縮小官員權力尋租的空間，減少發生權力腐敗的空隙。近年來，從河北邯鄲出臺“市長權力清單”到成都武侯、江蘇睢寧、河北成安等地公布“縣委書記權力清單”，再到湖北編制《縣委權力目錄》，新疆新源縣在“制度+科技”防腐理念指導下出臺《縣委全委會、常委會及成員職權目錄》《縣委重大事項決策流程》《縣委管理干部任免票決制度》等，這些改革措施都具有普適性，為推進縣委書記權力公開透明運行提供了經驗借鑒。要在這些經驗的基礎上，以《中國共產黨章程》《中國共產黨地方委員會工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等規章制度為依據，科學整理縣委書記權力清單（參見表1），強化縣委書記權力流程控制，明確縣委書記行使職權的客觀條件、運行步驟、完成時限、監督舉措及應承擔的責任，壓縮權力的自由裁量空間，防范縣委書記用權的隨意性、隱蔽性等突出問題。同時，可以針對縣委書記崗位及其權力行使的特征，設置負面清單，對違反負面清單所列條目（如重大項目安排失誤、選人用人不當等）的縣委書記實行“一票否決”。

2.建立健全縣委黨務公開制度，提高黨內事務的能見度

按照“公開是原則、保密是特例”的要求，推進縣級黨務決策公開、執行公開、管理公開、結果公開，編制《縣委黨務公開目錄》，以清晰的項目清單形式列出必須公開的黨務事項。除涉及黨和國家機密事項外，縣委的重大決策、重要人事安排、大額資金使用、民主生活會以及縣委領導執行廉潔自律規定的情況、關乎全縣黨員切身利益的事項等，一律向全縣黨員干部公開。要合理確定公開的內容、流程和方式，尤其要強化縣委特別是縣委書記在干部選拔任用、大額資金使用、重大事項決策等方面的信息公開，以增強縣委主要領導的權力行為在黨內的透明度和公信力，最大限度地遏制權力運行中的暗箱操作現象。此外，要健全縣委內部情況通報與反映制度，如通過電視、黨報黨刊、黨務微博等媒介以及定期編發會議簡報、召開新聞發布會等形式，對縣委特別是縣委書記的權力行使、“三公”消費等情況進行通報，以強化基層黨員的知情權、參與權和監督權，從制度上為增強縣委事務尤其是縣委書記權力行使的公開透明度提供有力保證。

3.構建群眾參與權力運行的監督機制

制定縣委、縣政府“三重一大”決策細則，把重大事項決策的原因、依據、執行過程和結果，通過一定形式向群眾公開，接受群眾監督。建立重大決策論證和社會聽證制度，凡關系全縣民生和社會發展的重大決策，應事先組織專家進行論證，凡牽涉面廣、與全縣群眾利益密切關聯的事項，應向社會公布或舉行聽證會廣泛聽取意見。對于未充分聽取群眾意見、未經合理論證或者飽受社會質疑的事項，要暫緩決策。在這方面，江蘇睢寧在全國首先推出現場直播縣委常委會接受群眾質詢的舉措，其做法可資借鑒和推廣。另外，要擴大縣委決策參與主體的范圍，探索使決策透明化的方式，如建立健全群眾聽證制度，在縣委全會就全縣群眾關切的重大民生問題、重要人事任命等決策召開會議時，邀請有關單位負責人以及部分人大代表、政協委員、群眾代表列席并聽取其意見，通過電視、網絡、微博等媒體進行全程實況播報，讓群眾對縣委及縣委書記權力運行的軌跡知情、了解，實現用權行為公開化、透明化。

注釋

①為了行文方便，本文將縣級市、自治縣、市轄區的黨委書記統稱為縣委書記。

②參見人民論壇問卷調查中心：《77.2%受訪者認同權力“三化”現象，“家族化”危害最甚》，《人民論壇》2014年第12期。

③李永忠：《走出困境：反腐戰略思維的創新》，《同舟共進》2011年第8期。

④閻德民：《防止縣域官員腐敗與優化縣域政治生態》，《中州學刊》2013年第2期。

⑤[美]亨利·M.羅伯特：《議事規則》，王宏昌譯，商務印書館，2016年，第12頁。

⑥任建明：《反腐敗制度與創新》，中國方正出版社，2012年，第79頁。

⑦李永忠：《十八大后制度反腐展望》，《人民論壇》2012年第33期。

⑧李郁軍：《一個縣委書記的漸進式腐敗》，《檢察日報》2010年11月23日。

⑨黃純芳：《權力弄盡墜深淵郴州系列腐敗案警示錄》，《湖南日報》2009年12月4日。

⑩參見張素娟、王霞：《常態化全覆蓋強震懾——河北加強巡視工作綜述》，《中國紀檢監察報》2014年2月11日。

B11《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《求是》2013年第22期。

B12《中國共產黨黨內監督條例》，《人民日報》2016年11月3日。

B13Andrew Wedeman：Double Paradox：Rapid Growth and Rising Corruption in China，China CITIC Press，2014，p.192.

B14Ren Jianming and Others：China's Recent Battle Against Corruption，Foreign Languages Press，2015，p.264.

參考文獻

[1]許寶健.權力與“籠子”——百名落馬縣委書記教訓與啟示[M].北京：中國發展出版社，2013.

[2]謝春濤.中國共產黨如何反腐敗？[M].北京：新世界出版社，2015.

[3]宋惠昌.權力的哲學[M].北京：中共中央黨校出版社，2014.

[4]習近平.做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[5]楊緒盟，黃寶榮.腐敗與制度之“籠”——國外反腐敗經驗與啟示[M].北京：人民出版社，2014.

責任編輯：浩淼鄧林