PPP模式下的工程國家跟蹤審計探索

蔡妮++唐麗華++許淑梅

【摘 要】隨著我國建設步伐不斷加快，作為關系到人民群眾切身利益的公用工程項目，也進入了新的建設融資模式階段。論文根據公用工程施工中政府和社會資本合作投資模式（以下簡稱PPP模式）的概念和特點，國家跟蹤審計必要性分析，列舉了PPP模式下國家跟蹤審計存在的三個難點并提出了幾點解決途徑。

【Abstract】With the accelerating pace of China's construction， the public project related to the vital interests of the people， has entered a new stage of construction financing model. According to the concept and character of the PPP mode in public project， and the necessity of national tracking audit， lists three problems existing in national tracking audit under the PPP mode， then presents some solutions.

【關鍵詞】PPP模式； 國家審計； 跟蹤審計

【Keywords】PPP model； national audit ； track audit

【中圖分類號】F239.44 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）03-0040-02

1 PPP模式的概念和特點

1.1 PPP模式的概念

根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），PPP（Public-Private Partnership）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

PPP模式可選擇的操作模式有：一是經營性項目，對于經營收費能夠彌補投資成本的項目可采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式；二是準經營性項目，對于經營收費不足以覆蓋投資成本，需要政府補貼的項目可采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式；三是非經營性項目，對于主要依靠政府補助回收投資成本的項目，可采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式。PPP的基本形式包括：管理外包、租賃、建設—擁有—運營（BOO）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、特許經營等。

1.2 PPP模式的特點

PPP 模式的首要特點是政府與社會資本形成的一種合作關系，這是 PPP 模式順利實施的基礎。在這種合作關系的基礎上，通過相互合作，互補優勢，從而實現利益共享和風險分擔，最終為社會提供公共產品或服務。那么利益共享和風險分擔也是PPP模式的特點。

①合作關系。PPP模式強調的是政府與社會資本之間所形成的合作關系，而不是競爭關系。通過讓社會資本參與到提供公共產品或服務中來，與政府資本共同合作，優化資源配置，增強政府公共產品和服務供給能力、提高供給效率。

②利益共享。PPP模式強調的是項目所產生經濟效益和社會效益的共享。政府可獲得的利益主要有減少融資壓力及成本，公共產品或服務的有效供給。社會資本可獲得的利益主要有相對穩定的投資回報，拓寬社會資本的使用領域。

③風險分擔。凡是有危就有機，利益往往伴隨著風險，PPP模式強調利益共享，那么風險也應該共同分擔，這樣是合作關系的一個重要方面。

2 PPP模式下國家跟蹤審計工作的必要性

國家審計的目的是通過審計財政、財務收支真實、合法和效益，最終達到維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟的健康發展。財政收支、財務收支真實、合法和效益，是國家對地區、部門和單位管理、使用國有資產的基本要求。

PPP模式是政府和社會資本的合作，因此采用PPP模式的建設工程應當納入國家審計的范圍。國家審計需要對該資金使用的真實、合法和效益情況進行監督[1]。

3 PPP模式下國家跟蹤審計工作的難點

3.1 審計資源和能力不足

PPP模式的工程項目一般會建立長期的、復雜的合同關系，審計人員要有效開展審計工作，就需要監督與評價在PPP模式中各參與方對風險的辨識及分配給各方共同分擔的過程。比如稅率和匯率政策發生變化時；項目的整體結構與邊界條件；招標文件的編制等方面都需要關注。這就要求審計人員具備法律、財務、工程、稅收等多方面的綜合知識，對人員的綜合素質提出了巨大挑戰[2]。

3.2 相關的法律法規不完善

對于國家跟蹤審計，國家也沒有出臺相關法律法規。目前都是按照國家審計準則的規定在執行。但該規定比較原則化，沒有明確跟蹤審計的內容和范圍，跟蹤審計所要達到的深度和廣度，如何保證跟蹤審計在過程中的獨立性，做到到位不越位等問題。

3.3 PPP項目的風險評估難度大

在PPP項目實施方案中，風險共擔是政府和社會資本關注的重點。風險的共同分擔主要是通過合同約定而成，目的是將風險和對應的利益進行匹配。隨著PPP模式應用的不斷推廣，PPP項目風險管理的重要性越來越突出，風險問題一旦發生，其對一個PPP項目的影響是巨大的。對審計人員而言，從PPP項目的識別和準備階段就需要進行項目的可行性分析、合同約定條款是否合理等，采購階段的采購合同簽訂是否符合招投標規定，實施階段的設計、建設、運營各方面的管理情況；項目的效益情況等，一直到移交階段的資產交割情況，每一個環節都要審查，難度非常大。

4 解決跟蹤審計困難的途徑

4.1 加強培訓提高審計人員的綜合素質

加強審計人員關于財務、工程、稅務等多方面的培訓，提高審計人員的專業知識和實際操作能力，不斷提高審計人員的綜合素質。必要時可以聘請相關的專業人員來協助審計，有效避免審計風險。

4.2 完善PPP模式建設項目和跟蹤審計的法律法規

完善PPP模式建設項目和跟蹤審計的相關法律法規，使PPP模式和跟蹤審計工作能夠健康有序地進行。為確保PPP模式的有效推進，應當建立一套完整的PPP模式建設制度，讓政府和社會資本更好的發揮各自的作用，取得最大的效益。

4.3 加強對工程建設管理能力的審計

PPP模式的跟蹤審計應該更加注重工程建設管理能力方面的審計。需要關注概預算、工程管理、工程技術等專業人員和管理人員的工作能力。

4.4 對施工過程進行實時監控

一是建立跟蹤項目大數據跟蹤審計，要求施工單位每周上報本周的施工進度，采購合同等本周的實時資料以及下周的施工計劃、采購計劃等，并且可以突擊抽查以檢驗其真實性，對于一個長達幾年的跟蹤項目，可以更及時更真實地了解項目各階段的情況。二是不定期對工程實施抽查。針對收集的數據，審計人員可分析哪些部分存在異常情況，并對其不定期實施抽查，查看其施工計劃是否執行，材料的對方是否符合規定，工程是否按照規范要求及圖紙要求在施工。三是對隱蔽工程的審計，如土石方、混凝土工程、鋼筋工程、預埋管線工程等工程，在隱蔽前可抽查部分到施工現場查看其是否符合要求。

4.5 財務審計與工程審計相結合

在跟蹤審計過程中，財務審計必須與工程審計相結合，才能完整反映PPP建設項目的建設成本，完整反映資金籌集、使用和周轉的真實狀況。

【參考文獻】

【1】嚴曉健.公私合作伙伴關系_PPP_的應用及審計重點探討[J]. 審計研究，2014（5）：32.

【2】趙銀科.PPP模式在中國運用中的法律風險[J].審計與理財，2015（2）：58.