中國城鎮化進程中移民城市形成及治理模式探討

劉淑妍

?劉淑妍：同濟大學政治與國際關系學院教授，國際文化交流學院院長

一、全球移民城市形成及治理問題提出

一個城市化快速發展的時代正影響著人類社會前進的步伐，越來越多的人到城市中生活。據統計，2014年，全球超過54%的人口居住在城市，城市人口為39億人，這一數量在未來幾十年會持續增長，到2050年將達到約64億人。人類的生活與城市息息相關，“我們生活在一個史無前例的以城市化為特征的人口遷移時代。無論在一國之內還是跨越國境，移民者涌向城市，給當地帶來多樣性并創造新的社會聯結。”2015年世界移民數據顯示，全球每周約有三百萬人口移居到城市，移民對城市化進程產生了巨大的推動作用，并使城市成為更具多樣性和包容性的居住地。報告進一步顯示，目前世界各地的城市正經歷著人口在城市、地區、國家乃至全球之間的流動與消長。城市化的飛速發展、移民人口的快速增長給城市社會和政府帶來巨大機遇的同時，也提出了許多挑戰，諸如城鄉發展、社會融合、公共服務保障等影響著城市發展的內涵。據聯合國人居署估算，在發展中國家的城市里，有三分之一的人口居住在貧民區，其中包括移民者和城市貧民。有關城市移民治理問題因此成為全球城市可持續發展的前沿話題。

中國30年來的城鎮化進程改變了當今中國的區域結構，人口遷移以最直接的方式推動了移民城市的形成。這一區域結構的內涵是一種基于工業文明的，由大規模的人口遷移推動形成的城市形態，其中市場和產業是推動移民聚集、城市發展的主要因素。移民城市在人口和文化的構成上以多元性、異質性和流動性為其主要特點， 并將城鄉社會緊密相連， 形成了一種以城市為中心的社會發展模式（楊小柳，2015）。當前中國移民集中的地方往往也是經濟發展最快、社會最具活力的區域。據學者概括：“香港、澳門是移民在總人口中占比最多的中國城市，長江三角洲、珠江三角洲以及環渤海經濟圈是中國發展最快的三大區域，也是移民，特別是勞工移民最為集中的地區。正是這一龐大群體的陸續流入和長期存在，三個區域成為中國制造業最集中的地方和世界制造業基地”（左曉斯，2014）。移民現象本身是一把雙刃劍，對輸入地和輸出地各有利弊。對輸入地來說，在形成就業壓力、公共安全、社會福利、價值觀沖突等問題挑戰的同時，也促進了城市經濟的快速發展，以及多元文化的交融和創造。目前中國城鎮化進程中不斷增長的人口遷移，對城市的發展來說，是一個巨大的人力資源，卻也被政策制定者認為是導致城市過于擁擠、交通堵塞、環境惡化以及城市服務和基礎設施短缺的主要原因之一。伴隨著全球移民城市的形成與發展，在發達國家大城市繼續吸納移民的同時，發展中國家也面臨著鄉村人口不斷向城市地區移動的壓力。因此，尋求針對移民的城市包容性治理策略，將移民帶來的多樣性潛在沖突成功轉化為多元融合的城市創新價值，是當前我國促進“以人為本”的新型城鎮化建設的迫切訴求。

二、中國城鎮化進程中移民城市構建及基本特征

伴隨20世紀80年代中期深圳特區等一系列改革開放前沿陣地的建設與推進，大量的外來人口進入珠三角地區等區域，以城市為中心的人口遷移潮流迅速席卷全國。進入21世紀，隨著城鎮化進程縱深發展，城市化政策鼓勵東部發達地區的產業進行結構性調整，中西部地區經濟得到較好的發展機會，人口流向也因此發生了轉變，由過去東南沿海單向集中逐步過渡到多向集中，除了長三角、珠三角和京津冀三大都市圈依然構成人口流入的主要區域外，各區域的城市，不管地處東中西部， 或是規模大小， 都正在成為人口遷移（ 遷入或者遷出）的中心。遷移人群的構成也發生了很大變化，由以到城市務工的農民工為主體結構發展為構成多樣、異質性凸顯的形態分布。有學者從多層面進行概括移民的類型，具體體現為：“在族群身份上有漢族、少數民族和外國人；在來源上有本省、本區域內遷移的人口，也有跨省、跨國遷移的人口；在職業上有農民工、專業技術人員、企業主等；在戶籍身份上有原居民、通過各種途徑入戶的外地人、沒有本地戶口的外地人；在遷移方式上有遷而不留的人群， 亦有大批具有定居意向的新移民等”（楊小柳，2015）。移民群體的分化和多樣性， 尤其是城市中有定居意愿的新移民群體的形成，塑造著城市發展的新內容，造就了中國一批移民城市的形成。

根據移民城市形成的動力機制和移民主體的特性，結合學者的研究，本文將當前中國形成的移民城市主要概括為三類：第一，作為傳統政治、經濟、文化中心的地域城市轉化而來的超大移民城市。如北京、上海等大城市，由于具備多層次和多平臺的就業機會，使得移民人口結構多樣，移民居留意愿強烈，跨區域流動頻繁，往往成為全國乃至國外多種類型移民聚集的中心。第二， 出現了一批以移民為主體的區域性新城市。如深圳、東莞、溫州、義烏等，伴隨著城鎮化政策推進和工業化發展，不斷提升的工業和商貿等產業需求大批的產業和手工業人群，在人口規模上迅速形成了新的城市結構和特征。第三，三大都市圈內的傳統的集鎮等，以及其他區域的小城鎮和鄉村地區演化而成的中小移民城市。新型城鎮化政策積極鼓勵農民就地城鎮化，大量東部城市回流的流動人口共同構成了各地多樣化的移民城鎮，形成城市與鄉村的重要連接點。

城鎮化進程發展到今天，國家進一步鼓勵城市接納更多的流動人口，并期望流入城市的人口能夠定居城市。移民城市帶給中國人前所未有的生活體驗，移民城市中各種文化和生活方式的共處隨處可見，多元和差異成為人們日常生活的重要部分。新形式的移民、人口流動、移民網絡和社交媒體的出現，正在給城市的人口結構和交往模式帶來巨大的改變。隨著移民的不斷涌入，大量來自不同地域和文化的人口混雜居住在一起，政府面臨著如何有效管理多樣化城市人口的新挑戰。城市內部日益增長的多樣性是當代移民和城市發展的顯著特征，例如當某一種族、國籍或社會經濟地位相同的群體集中居住在城市的某一特定區域，便會帶來居住隔離問題。在我國，傳統的城鄉二元制度依然影響著城市公共服務的分配和保障，基于制度所構建的不平等的福利和公共產品分配體系使遷移人群在城市生活中面臨著教育、工作、住房、社會福利等方面的制度障礙，影響著移民在城市定居落戶。不斷發展的移民城市因此一方面需要繼續改革城市公共服務政策，以保障目前的城市人群能夠公正平等地享有生活服務設施和增加收入的機會；另一方面還需改善城市治理方式，給不斷融入的新移民提供開展新生活的社會資本，降低遷移到城市的風險。

三、當前中國城市移民類型及治理困境

據聯合國數據統計，中國是最大的國內移民國家，約有三億多農村進城務工人員。正在進行中的新型城鎮化，導致國內移民數量和城市人口持續增長，龐大的流動人口占7.3億城市總人口的三分之一。中國目前正從移民來源國向移民來源國、過境國和目的國的多重角色轉變。中國國內移民數量以及占總人口的比重都在迅速上升。國內移民與國際移民的差別在于，除水庫移民等工程移民、自然災害移民等受迫移民、扶貧開發等政策性移民等，中國絕大部分國內移民都是自愿移民，主要是為尋找更好發展機會產生的勞工移民（含自雇勞工移民），其中大部分進入各種企事業單位就業，處于勞動年齡段。這些移民（流動人口）的去向主要是由西往東、由鄉往城（左曉斯，2014）。目前從直觀感受上城城流動似乎比較明顯，一般表現為：小城市向大城市的流動、鄉鎮向縣城的流動。歸納中國城鎮化進程的路徑，移民城市形成的最初動力來自于政府主導推動的城鎮化進程，路徑特征為政府主導、大范圍規劃、整體推動、土地的國家或集體所有、空間上有明顯的跳躍性、民間社會尚不具備自發推進城鎮化的條件等（陶希東，2015）。但是城市和移民的互動不足、分離的社會服務導致候鳥式遷徙方式成為主流，移民治理總體處于被動地位。

在中國國際移民層面，城市和移民間展示了一定程度的互動特性。據聯合國數據統計，中國的外國人口數量相對較少但有所增加。隨著跨國公司落戶城市，來自不同國家的外籍人士被派遣到中國。另外，中國經濟的快速發展吸引了越來越多的外籍專業人士入駐城市。由于中國的城市發展能夠提供更好的生活和工作環境，以及投資、創業和就職于跨國公司的機會，因而越來越多移居國外的中國人也選擇回國發展。中國的城市為吸引海外人才競相出臺各種獎勵政策，圍繞高端人才的引進和配套政策的設計成為當前各大城市“十三五”人才規劃的重點。城市的人才政策與國際高端人才形成良好的互動。

人口流動是城市發展的主要推動力，它對社會的形成、規模、人口構成和特點以及居住環境特征等產生很大影響。城市提供了使人們獲得幸福生活和提高適應力的各種資源、服務和機會，對于大多數移民而言，遷移到城市的目的就是獲得更好的服務、更好的基礎設施和賺錢的機會，以建立更好的有保障的生活。當城市的人口遷移得到有效管理時，能夠促進社會和經濟的發展，也能夠提高城市移民應對沖擊和壓力的能力。但當城市政府和市場不能提供充分的就業、水資源和衛生設施、基本住房條件、便利的交通設施及有質量的醫療服務時，一部分城市人口便會邊緣化，缺乏正式工作、住房條件和服務等基本生活需求的低技能遷移人口首當其沖。城市隔離、城市暴力、城市的性別不平等等問題則進一步弱化遷移人口的生存空間，新的城市貧困問題由此產生。

這種移民城市治理的系統困局正困擾著中國城市的管理者。首先，傳統的移民觀影響著城市人群，包括北上廣這類開放性（國際）大都市，在看待移民和對待移民時，在觀念上與封建領主制和保甲制時代有些類似，都秉承著濃厚的地盤、封邑觀念，“我的地盤我做主，我的收益不外溢，外人不得沾染”，其管理行為依賴于人依附于地并且處于可以人人相互監督（舉報）的熟人社會，因此缺乏動力去建構新的管理體制機制、完善制度政策、推進移民進程。其次，排他性和限制性的人口管理方式依然影響著當前的城市政策。對流動人口的管理主要沿襲20世紀50 年代的戶籍制度，雖幾經變更，不同城市類型的戶籍管理政策正逐步放松對遷移的約束，然戶籍政策體現的管理內涵依然主要是從防范、管制、限制的目的出發，是一種單向的、命令管理方式，與全球推行的多元協商、合作參與、協商共贏的合作治理理念相距甚遠。再次，一些城市新成立的流動人口或移民服務中心由于上無對口下無支撐、資金沒有保障、職能難與原有部門整合等原因，地位尷尬，難有作為，有的甚至最終被合并。

移民是跨界行為，涉及來源地、中轉地和目的地，移民治理是一項關乎到經濟發展、政治穩定、社會安全與公民權利的全局性問題，需要國家、區域與城市共同進行頂層設計、政策協調與區域合作。目前的中國，移民治理與城市治理分割嚴重，國家總體缺乏促進移民城市發展的整體戰略、規劃或制度框架，地方政府間也沒有移民社會融合的系統安排。而在移民輸入省與輸出省之間更缺少溝通和信息共享。其結果是，來源地的居民盲目流動，而在目的地省份或地市感受到的更多的是移民帶來的公共服務和社會治安的壓力。在區域、跨區域以及雙邊、多邊合作成為移民城市治理的背景下，中國移民城市間的互動與政策協調、合作協定和共同行動將是進一步推動城鎮化進程的關鍵步驟。

四、建設多元合作的包容性移民城市治理模式

當前移民城市治理的最大挑戰是需要保證為日益增長的多樣化人口提供充足的基礎設施和服務。城市的多樣性日益發展，需要新的創新型政策工具和治理安排來積極應對城市多樣性，增加城市社會中多樣化群體間的互動與交流，并提升參與度來滿足不同社群的需求。在全球化進程中，西方發達國家的一些城市在促進外來移民有效融入當地社會過程中，采取了行之有效的包容性治理措施，對促進社會公平與和諧起到了顯著的作用。例如德國柏林的“社會融合型城市發展”項目，為整個社區提供了新的城市公民融入模式。但同時，仍有些國家或城市針對外來移民群體的態度和政策上依然存在很多失敗的教訓。結合學者總結，可借鑒和倡導的移民城市治理內容主要體現為:

第一，從治理理念上正確認識和肯定移民群體對城市發展的積極功能，樹立包容型發展理念。在城市建設與發展中，不僅關注外來人口的生存問題，更要關注他們的發展問題，通過法治化的制度體系和公平的政策體系，給外來群體本應具有的基本權利并加以有效保障，最大程度地防止城市社會空間的極化，促進城市社會的有機融合，打造開放包容型城市。

第二，從治理模式上建立面向多元參與的城市合作治理體系。包容性是民主治理的一項核心價值，它關心的是基于法治的平等參與、平等對待和平等權利。因此，包容性治理強調包括窮人、婦女、種族和宗教少數群體、土著民及其他弱勢群體等在內的所有人都能夠實質性地參與治理過程，并影響與自身相關的決策。

第三，從公共治理對象上構建以基本公共服務為核心，全面覆蓋外來群體的城市社會服務體系。除了國家依法規定國民在全國范圍內均可統一享受的公共服務外，對一座移民城市而言，按照一定的規則和要求，讓對城市發展做出貢獻的外來群體公平地享受與本地居民同等的社會公共服務，共享城市經濟發展的成果，是反映一座城市包容性治理的最直觀體現，也是最大程度地促進社會包容與和諧穩定的基礎條件。

第四，從治理政策上建立促進移民融入的多層次網絡。在城市移民管理問題上，國家政策與地方城市的需求、城市能力之間缺乏協調性和一致性。中央政府通常負責制定總體的移民和居住政策，追求整合和管控移民獲得服務的渠道，城市卻在移民包容度和移民融入方面遇到具體的挑戰。因此需要在移民政策的設計上建立面向城市融合的多層次的政策網絡。

第五，從治理工具上改革依靠傳統行政手段強行控制外來人口集聚的做法。讓市場在勞動力配置中發揮決定性的作用，通過產業轉移、結構調整等手段，實現外來人口的包容性篩選，既促進城市素質的提升，又促進城市經濟結構的優化升級。