違法信息行政公告在我國的歷史演變

禹竹蕊

（四川省委黨校 四川成都 610072）

違法信息行政公告在我國的歷史演變

禹竹蕊

（四川省委黨校 四川成都 610072）

隨著政府信息公開的推進和完善，違法信息行政公告在行政執法實踐中得到了越來越廣泛的應用，也引起了學界的廣泛關注。但是目前的研究普遍缺乏歷史研究的視角。認真研究中國古代、近現代的相應制度，從源頭把握違法信息行政公告的起源和演變，有利于我們對違法信息行政公告形成全面認識。

違法信息行政公告；歷史；演變

違法信息行政公告，是指行政管理部門基于公共利益的考量，將其在行政執法過程中收集和制作的行政相對人違反行政法規定的相關信息，通過報刊、網絡、電視等媒體，主動向社會公眾予以公布的行為[1]。依據行政過程論的觀點，行政實施的過程是動態的、復雜的，其間包含了各種行政行為的綜合運用，方能確保行政的實效。違法信息行政公告顯然是一種確保行政實效的有力舉措。

通過建設，中國自上世紀末開始，逐步邁入信息時代。各級各類行政管理部門在行政執法中，普遍將違法信息行政公告作為一種規制手段，在食品安全、產品質量、環境保護、廣告管理、土地管理、稅收征收、金融監管、商標管理等領域廣泛加以運用。實踐中違法信息行政公告風生水起，在社會管理中起到了一定的積極作用，也引起了學界的關注。但學界對于違法信息行政公告的研究還比較滯后，更為遺憾的是，極少有人對違法信息行政公告的歷史源流進行考察，對我國古代運用這一行政管理手段的情況缺乏相應而必要的介紹。由于普遍欠缺歷史研究的視角，現有研究缺乏對違法信息行政公告的全面認識，認知難免有失偏頗。有學者將其視作信息社會“新型的政府規制手段、管理方式”、“新型實效性確保手段”[2]，更有甚者認為這是我國借鑒日本和韓國制度的產物[3]。但回顧歷史，我們可以發現，其實中國古人早在幾千年前就將違法信息行政公告作為一種規制工具，并在歷朝歷代的社會管理實踐中加以運用和逐步發展。智慧的中國古人很早就認識到，利用聲譽機制對違法行為、違法事件等違法信息加以公告和宣傳，不但可以懲戒違法、教化公眾，還可以讓公眾接收到信息之后了解官府的政令決策，作為行為上的依據和規范[4]，在維持社會秩序方面能起到事半功倍的作用。

一、我國古代的違法信息行政公告

中國古代，由于信息傳播技術不夠發達，榜文、告示便成為了官府向民眾公布政令、法令和上情下達的重要載體①。據《周禮》、《禮記》、《爾雅》等書記載，先秦時期，我國便已有“玄法象魏”制度，即將法令、公文懸掛于宮門的門闕兩側，用以宣揚、告知百姓。到了周代，“玄法象魏”已是普遍尋常的現象。以后歷代各朝皆沿襲此制度來傳遞政令訊息，在宮門門闕兩側懸掛文書的方式也逐步發展為使用張貼、刊布的告示榜文[5]。告示榜文主要刊布在官方行政機構、地方鄉村鄰里、商業貿易地區和水陸交通要道。隨著社會發展，其內容日漸豐富，由最初的宣揚法令發展到圣旨詔諭、人事升黜和懲處禁令。告示榜文不但成為了官方傳播政令的工具，也是一種社會管理的工具，對維護地方社會秩序發揮了積極作用[6]。到了漢代，布告成為中央向民眾發布和傳播朝政消息的重要媒介。漢代的布告本質上屬于告示而非古代邸報，其內容“既有告老、赦免、登基、改元等一些國家大事，也有大赦天下或通緝要犯的重要律令，還有褒贊吏民、召集賢俊的內容，甚至還包括一些有關盛世祥瑞的社會新聞。”②查閱兩漢、唐宋詔令及會典類文獻就可看到，“格文榜示”、“版榜寫錄此條”之類的用語頻頻出現，一些詔令后也有“布告中外，令使知悉”的要求[7]。唐玄宗就曾為更好地讓各方了解案情、消除疑慮，因張琇兄弟手刃楊汪為父報仇一案，令河南府發布告示，廣為宣傳并解釋朝廷對于孝子復仇之義、殺人償命之律，兩者間的取決與審判死刑的結果[8]。三國和魏晉南北朝時期，布告和露布是政府主要的傳播媒介。這一時期的布告作為政府文告，包含皇帝詔書和行政法令，通常懸掛或張貼在固定地點[9]。宋元時期，地方官府和長官運用榜文、告示公布政令、法令的做法已很盛行，公告違法信息也成為當時的官府懲戒違法、教化百姓、治理社會的一種慣用手段。在宋代，涉及違法信息的官府榜文主要在市曹加以公布，教化風俗、以示勸誡。朱熹任南康軍時，所轄區域內兩兄弟爭奪財產，朱熹在此案判決文書（“曉喻兄弟爭財產事”——朱熹集卷九十九）的最后批示，“出榜市曹并星子縣門、都昌、建昌縣市張掛，曉示人戶知委。”[10]隨著告示榜文制度的臻至完備，粉壁告示③也在宋代首度出現。元代則通過明文條例將粉壁制度化，普遍用于遏止盜賊的措施上[11]；為懲治特定人戶還專門設立紅泥粉壁，即在違法犯罪人家門前立粉壁，以紅泥裝飾而成，以示醒目④。

至明代，基于朝政的需要，以皇帝名義或部院衙門及地方奉旨發布的榜文告示，逐漸融立法、司法和宣揚法律為一體。《明實錄》、《明會典》、《皇明條法事類纂》、《條例備考》、《軍政備例》等書中記載了大量的榜文告示[12]。這些告示榜文主要用于推行地方政務、端正社會風氣、維護社會秩序、傳遞戰訊軍情以及特殊政治宣傳[13]。朱元璋更是倡導創建了“申明亭”，運用“申明亭”書記十惡、奸盜、詐偽、干名犯義、有傷風俗及犯贓至徒者，“昭示鄉里以勸善懲惡”⑤。根據調整內容的不同，各類榜文分別懸掛于各部衙門或州縣鄉里之申明亭。可見，公告違法信息以端正社會風氣、維護社會秩序，在明朝是非常普遍的一種現象。而且，明代對于告示榜文內容的適當性、公平性比較看重。如果內容不當，有違公正，則牽涉到告示的合法性與否。不當的告示榜文，一旦受到臺諫、輿論非議之后，就會以撤榜的方式取消[14]，且撤榜也需要發布告示予以說明。

實際上，明清時期，不僅君主和朝廷六部發布榜文，各級地方長官和巡按各地的朝廷命官也把發布告示做為治理地方的重要措施[15]。1907年（光緒三十三年），秋瑾案發生后，面對各界人士的質問和譴責，浙江巡撫張曾敭就發布了安民告示，將秋瑾所謂的“罪狀”告知天下，試圖緩解民怨壓力⑥。在1911年（宣統三年）的“保路運動”中，嘉州知府李立元在成都血案發生后隨即簽發布告，一方面承認“集會結社固屬法律之行為，保路爭約亦原愛國之公理”，另一方面提出“罷市罷課抗糧抗捐跡近要挾……倘敢意存破壞……惟有執法相繩”[16]。

二、我國近現代的違法信息行政公告

近代以降，辛亥革命時期至北洋軍閥統治時期，“通告”開始出現在政府公文中。如革命黨人于1911年11月6日，通過《滬軍都督府條例》，成立滬軍都督府[17]。王某、徐某等以軍政府籌餉為名設定“拼死團”名目，勒捐巨款，并以炸彈、手槍多方恐嚇，影響極壞。1911年12月10日，滬軍都督府在《民主報》發布《禁止勒捐通告》，指出王某、徐某等人“此種不法行為，實為同胞之蠹。嗣后凡有無賴者借籌餉為名，故意需索，仰即扭送來府，從嚴懲治。本都督府為顧全大局起見，決不稍予寬貸也。”[18]國民黨統治時期，“公文程式條例”規定之外的的“雜體文”中“通告”常與“公告”通用，二者程式和用語基本相同[19]，內容也包括了違法信息的行政公告。如1936年（民國25年）10月，陜西省政府就曾發布錢幣反假防偽的宣傳布告，公告無業游民林福田在京偽造輔幣的違法犯罪事實，提醒民眾注意辨別、避免蒙受損失，以杜奸欺[20]。

土地革命時期，我黨雖然還沒有組建起屬于自己的政府，但基層革命組織也非常重視違法信息行政公告的運用。1927年1月，湖南省成立了審判土豪劣紳特別法庭，曾判決沒收一批大土豪劣紳的財產，由省農民協會委員胡某負責清查管理。胡某在清點財物時，私自隱藏了一些貴重財物，企圖占為己有。事情敗露后，湖南省農民協會立即在報上公布了這一事件和對胡某的處分決定，得到民眾的支持和肯定[21]。抗日戰爭時期，國民革命軍第十八集團軍總司令部和陜甘寧邊區政府于1943年10月23日，聯合發布禁種禁吸煙毒的布告，對陜甘寧邊區極少數不法分子，不顧政府禁令，偷運、販賣毒品的違法行為進行警示，加強陜甘寧邊區的禁毒斗爭，杜絕死灰復燃的吸毒現象[22]。新中國成立之初，鴉片煙毒依然十分猖獗。中央政府在全國范圍內開展了聲勢浩大的禁煙禁毒活動，各級、各地政府大量采用布告的形式，利用公告宣傳查禁工作，呼吁民眾檢舉揭發，共同抵制煙毒。例如，1952年3月20日頒布的“甘肅省人民政府禁煙禁毒布告”（秘字第五號）就指出“……近查本省少數地區，仍有不法之徒，種植鴉片，販制煙毒，為害人民，影響生產。特頒布禁令如下：……倘再違犯，或竟敢以武裝販運者，除將其武器煙毒沒收外，并從嚴治罪……各地人民對種植、制造、販運、吸食煙毒等一切非法行為，均有檢舉密告之責，各地人民政府對依實檢舉者，予以獎勵。……”[23]

三、我國當代的違法信息行政公告

經過30多年的改革開放，我國的政治、經濟、文化在突飛猛進的同時也發生了深度變革，社會生活日新月異。民主法治的進步促使公眾的表達積極性和參與熱情與日劇增，多元的價值觀屢屢發生碰撞。在改革的浪潮中，多種元素的利益紛爭頻頻出現，社會矛盾凸現。面對社會矛盾高發的態勢，要想化解各種沖突、凝聚民心，維護良好的社會秩序，穩定經濟發展的勢頭，行政方式的變革無疑正是破冰之舉。政府唯有轉變職能，變管理為服務，關注民生、以民為本，才能最大限度地獲取公眾的支持和理解，才能真正帶領國民走向繁榮、富強。與此同時，隨著上世紀80年代“民主風暴”席卷全球，西方國家主導的“新公共管理運動”以及“合作政府”的變革，逐漸演變為一種國際性浪潮和趨勢，各國的福利性質大幅增強，政府職能逐步轉化，規制行政（秩序行政）逐步向服務行政（給付行政）邁進。正是在這樣的一個時代背景下，建設服務型政府正式成為了中國政府的改革目標，各級政府開始積極進行社會管理創新的探索，改進和創新執法方式，各種柔性行政方式被廣泛運用到行政執法中。

這類以行政指導、行政資助、行政調解為代表的柔性行政方式，與傳統的行政許可、行政處罰、行政強制等剛性行政方式相比，因缺乏強制約束力，行為方式更為柔和，有效化解了行政主體與行政相對人之間的對立和沖突，可以大幅提升公眾對政府的滿意度；同時，這類柔性行政方式以提供公共服務的方式來維護社會秩序，在確保行政效率的同時兼顧了權利保障，符合建設服務型政府的要求，也有利于在和諧的氛圍中實現行政管理目標。因此，成本低廉、對抗性低、可塑性強的柔性行政方式不但受到執法者青睞，也逐漸得到公眾的認同。

早在1994年，我國大陸地區就在《審計法》中就規定，審計結果可以向社會公布⑦。這里的審計結果，當然也包括被審計對象違反法律規定的情況。1998年1月1日，大陸地區正式實施了稅務違法案件公告制度。2001年7月，國家藥品監督管理局就上半年檢查中發現的違法藥品廣告予以第一期公告，標志著我國違法藥品廣告公告制度的建立[24]。2002年8月23日，國家工商行政管理總局和衛生部聯合發布 《關于建立違法食品廣告聯合公告制度的通知》（工商廣字〔2002〕221號），規定國家工商行政管理總局、衛生部每兩個月將通過新聞媒體對違法食品廣告進行聯合公告，“違法食品廣告的生產企業名稱、食品名稱、主要違法事實（廣告內容）”等為聯合公告的主要內容。我國臺灣地區的“行政罰法”⑧、“消費者保護法”⑨、“食品衛生管理法”⑩中也都有關于違法信息行政公告的明確規定。隨著信息公開的深入發展，各地在探索社會管理創新的過程中，更加普遍地運用這一柔性規制手段，在產品質量、食品安全、廣告管理、環境保護、金融監管、土地管理、商標管理等行政執法領域都能見到違法信息行政公告的適用。

四、結語

豐富的史料證明，違法信息行政公告在我國有著悠久的歷史，這一行為并不是發肇于信息社會的新生事物，更不是借鑒域外制度的產物。雖然中國古代行政法極不發達，但歷代統治者都很青睞這種借助社會力量來優化執法效果的管理模式。不過，我國古代官方所作出的違法信息公告內容龐雜，既涉及違法和犯罪行為，也涉及違反倫理道德的信息；從性質上看，某些領域，由于官府行政職能與立法職能、司法職能的界限較為模糊，導致古代的違法信息公告也是兼有政治、行政或司法公告的性質。當然，古代的行為方式與當下相比的確存在某些差異，當時的違法信息行政公告更多地帶有一種警示和勸誡的意味，在很大程度上發揮了類似于行政指導的作用。近代以來的各個時期，我國的行政管理領域中，違法信息行政公告也相對“活躍”。時至今日，違法信息行政公告更是隨著互聯網、自媒體的發展，隨柔性行政方式的推廣煥發出勃勃生機。在大力推進政府信息公開的今天，研習中國古代制度，全面了解和認知違法信息行政公告的在我國歷史演變，并結合域外經驗，方能為今后的立法和制度完善提出更好的建議。

[注釋]：

①我國歷史上告示的稱謂有多種，不同歷史時期的稱謂也有變化。如秦、漢、魏、晉時期稱“佈告”者居多，唐、宋、元各代和明代前期，“榜文”、“告示”、“布告”等各稱混相使用，此外還有“告喻”、“文告”、“公告”等稱呼。明代中葉以后，大概是出于 “上下有別”，并區分其適用地域的范圍，君主和朝廷六部的布告稱榜文，地方各級政府和長官的布告則稱為告示。榜文、告示都是官府針對時弊或某種具體事項向百姓公開發布的文書，二者雖叫法相異，實際是同一性質的官方佈告。與其他官文書、法律、法規比較，榜文、告示具有以下特色：其一，文字比較簡潔、通俗，易於為基層民眾所理解。其二，內容針對性強。其三，規范性較差，適用效力較短。在古代地方官府官吏有限、信息傳播不便的條件下，榜文、告示不僅是公布法律法令和進行法制教育的重要途徑，而且是加強官民溝通、提高辦事效率的有效方式。參見楊一凡，王旭.古代榜文告示匯存[M].北京，社會科學文獻出版社，2006:序言1-7。

②東漢桓帝時期，侍中寇榮因遭權貴的忌恨和誣陷而獲罪被布告通緝。他在逃亡途中曾上書桓帝痛陳自己被布告通緝所遭遇的苦楚。參見黃春平.漢代朝政消息的發布——布告[J].新聞與傳播研究，2010(3):54-56。

③“粉壁”類似一種恥辱刑，官府在違法犯罪人家門前立粉壁，上具姓名，違法犯罪情由，使犯過錯之人受到社會輿論的譴責，感到恥辱，以達到懲戒的目的。《宋大詔令集》記載：“兇狡之徒，希望恩宥，民之多僻，無甚于茲。其八月一日以后，持杖強盜，遇南郊赦恩，不在原免之限，令所在牓壁告示。”連啟元.明代的告示榜文——訊息傳播與社會互動（上）[M].臺北，花木蘭文化出版社，2010: 36。

④《元史·刑法志》之“志第五十三 刑法四”中“雜犯”記載，“諸惡少無賴，結聚朋黨，陵轢善良，故行斗爭，相與羅織者，與木偶連鎖，巡行街衢，得后犯人代之，然后決遣。諸惡少白晝持刀劍于都市中，欲殺本部官長者，杖九十七。諸無賴軍人，輒受財毆人，因奪取錢物者，杖八十七，紅泥粉壁識過其門，免徒。諸先作過犯，曾經紅泥粉壁，后犯未應遷徙者，于元置紅泥粉壁添錄過名。”載中國經濟網http://cathay.ce.cn/lzk/yuanshi/zhi/200805/12/t20080512_15429966.shtml。

⑤洪武五年二月，朱元璋鑒于“田野之民，不知禁令，往往誤犯刑憲”，命令“有司于內外府州縣及鄉之社里皆立申明亭，凡境內之民有犯者，書其過名，榜于亭上，使人有所懲戒。”《大誥》可以說是把重刑威嚇和說教有機結合的法律文件，頒行后，朱元璋要求“一切官民、諸色人等，戶戶有此一本”，并將《大誥》列為全國各級學校的必修課程。之后，朱元璋又多次諭天下諸司，要運用申明亭書記十惡、奸盜、詐偽、干名犯義、有傷風俗及犯贓至徒者，“昭示鄉里以勸善懲惡”。參見懷效峰.明清法制初探[M].北京，法律出版社，1998:272。

⑥這一告示宣稱秋瑾在徐錫麟創辦的大通學堂，與武義、嵊縣匪黨勾結，密謀起事，已派兵破獲，查獲秋瑾親筆悖逆字據及槍彈馬匹多件，業將秋瑾正法。參見李細珠.地方督撫與清末新政——晚清權力格局再研究[M].北京，社會科學文獻出版社，2012: 208-217.

⑦《審計法》第36條第1款規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。

⑧臺灣地區“行政罰法”第 2條第 3款規定，“影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其它相類似之處分。”

⑨臺灣地區“消費者保護法”第37條規定，“直轄市或縣(市)政府于企業經營者提供之商品-+或服務，對消費者已發生重大損害或有發生重大損害之虞，而情況危急時，除為前條之處置外，應即在大眾傳播媒體公告企業經營者之名稱、地址、商品、服務、或為其它必要之處置”。

⑩臺灣地區“食品衛生管理法”第29條第2款規定，“制造、加工、調配、包裝、運送、販賣、輸入、輸出第一項第一款或第二款物品之食品業者，由當地主管機關正式公布其商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節”。

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(責任編輯:李宗侯)

DF3

：A

：1674-5612（2017）01-0021-05

教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJC20068）；四川省教育廳人文社科重點項目（15SA0082）

2017-01-12

禹竹蕊，（1975- ），女，四川瀘州人，法學博士，四川省委黨校教授，研究方向：行政法學。