資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的政府職能重塑

譚玲玲

(山東工商學(xué)院 工商管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

能源經(jīng)濟(jì)研究

資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的政府職能重塑

譚玲玲

(山東工商學(xué)院 工商管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政府的職能定位及管理機(jī)制存在的主要問題包括:政企不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重,公共服務(wù)職能嚴(yán)重滯后,城市功能不夠健全,政府干預(yù)市場(chǎng)過多,依法行政能力不足,缺乏有效監(jiān)管等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程,政府這種傳統(tǒng)的職能定位與管理機(jī)制受到了新形勢(shì)的挑戰(zhàn),迫切要求政府進(jìn)行職能重塑,創(chuàng)新管理機(jī)制。資源型城市只有通過政府轉(zhuǎn)型才能更好地實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型,政府必須重塑其政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能及生態(tài)智能,建立完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展;加大改革力度,推進(jìn)制度創(chuàng)新,創(chuàng)建服務(wù)型政府;構(gòu)建先進(jìn)的城市文化,讓城市發(fā)展彰顯文化特色;建立全方位的財(cái)政支持政策體系,力促資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

資源型城市;政府職能重塑;管理機(jī)制創(chuàng)新;城市文化

我國(guó)擁有的262個(gè)資源型城市,在特定歷史時(shí)期為我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是自上世紀(jì)90年代以來,由于對(duì)資源的過度開采以及礦產(chǎn)資源的不可再生性,資源型城市的資源優(yōu)勢(shì)逐步減弱或消失,制約了資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、資源枯竭、接續(xù)產(chǎn)業(yè)薄弱、城市發(fā)展邊緣化加速、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等諸多嚴(yán)峻考驗(yàn),同時(shí)帶來了生態(tài)環(huán)境不斷惡化、失業(yè)人數(shù)加大、不安定的社會(huì)因素激增等比較嚴(yán)峻的社會(huì)問題,嚴(yán)重制約著資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、穩(wěn)定與和諧。 因此,資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題成為了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要議題之一。

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,由于我國(guó)人口眾多,正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期,因此,我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問題相比其他國(guó)家,內(nèi)容更加復(fù)雜,解決的難度更大,政府的宏觀調(diào)控職能在這一過程中顯得尤為重要。目前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,總體上依然屬于政府管制型,在資源型城市中表現(xiàn)得更為明顯,多數(shù)資源型城市的政府部門既制定市場(chǎng)游戲規(guī)則,對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行裁決,又親自參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),并參與市場(chǎng)利益的分配,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程,政府這種傳統(tǒng)的管理機(jī)制受到了新形勢(shì)的挑戰(zhàn),迫切要求政府轉(zhuǎn)變職能,不斷創(chuàng)新管理機(jī)制,資源型城市政府和各級(jí)部門都面臨著何去何從的艱難抉擇,資源型城市只有通過政府轉(zhuǎn)型才能更好地實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。因此,關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型過程中政府職能重塑和管理機(jī)制創(chuàng)新的研究,具有緊迫性,并且意義重大。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外學(xué)者普遍認(rèn)為,在資源型城市(地區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,政府的管理決策發(fā)揮了比較大的導(dǎo)向和推動(dòng)作用。布萊德伯理認(rèn)為,資源型城市(地區(qū))為了實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入和就業(yè)率提升的雙重目標(biāo),通過提供很多優(yōu)惠條件吸引跨國(guó)公司的投資,使得城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴于跨國(guó)公司,造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一的后果,使得城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也非常脆弱[1]。亨寧斯等研究了優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策對(duì)德國(guó)多特蒙德經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響,認(rèn)為如果要很好地解決資源型城市發(fā)展中存在的一系列問題,僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,政府宏觀政策的引導(dǎo)作用至關(guān)重要[2]。格雷伯(Grabher)研究了德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程,分析了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型障礙產(chǎn)生的主要原因,由于魯爾區(qū)內(nèi)的煤鋼聯(lián)合體在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于非常重要的地位,因此得到了德國(guó)各級(jí)政府、行業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)部門的大力支持和巨額補(bǔ)貼,這些措施促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,同時(shí)卻抑制了新興產(chǎn)業(yè)在魯爾區(qū)的發(fā)展,格雷伯將此現(xiàn)象稱之為“政治鎖定”[3]。布萊德伯理通過研究澳大利亞、加拿大的資源型城市的發(fā)展實(shí)踐,認(rèn)為資源型城市的發(fā)展需要政府建立一套系統(tǒng)完善的政策體系,包括早期預(yù)警系統(tǒng)的建立,財(cái)政援助計(jì)劃、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)策略等的制定,社區(qū)賠償基金和專項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制的建立,區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定等[4]。麥克萊、泰勒研究了澳大利亞資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略,認(rèn)為澳大利亞采取的高關(guān)稅的貿(mào)易保護(hù)手段為本國(guó)資源型城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利環(huán)境,同時(shí),制造業(yè)的發(fā)展也一直發(fā)揮著避免澳大利亞墜入“資源詛咒”陷阱的良好作用[5]。國(guó)外學(xué)者關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究主要涉及了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)、生態(tài)等方面的問題,通過理論研究和實(shí)證研究相結(jié)合的方法,為資源型城市(地區(qū))的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了一些有針對(duì)性的解決方略,值得我們借鑒。但是他們關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型中政府職能作用發(fā)揮的研究較少,多數(shù)學(xué)者只是在研究資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問題時(shí)提及到政府職能,認(rèn)為政府應(yīng)進(jìn)行必要的統(tǒng)籌規(guī)劃、出臺(tái)相應(yīng)的支持政策等,而關(guān)于政府職能定位及管理機(jī)制建立等方面如何進(jìn)行操作卻很少涉及。

我國(guó)學(xué)者關(guān)于資源型城市的研究起步于20世紀(jì)80年代,而對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型中政府的作用及各種作用機(jī)制的研究則開始于21世紀(jì)初,研究?jī)?nèi)容主要集中于三個(gè)層面:一是政府職能發(fā)揮在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重要作用。李維忠等研究認(rèn)為,資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中需要重點(diǎn)關(guān)注勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題,國(guó)家的宏觀調(diào)控政策可以在這一領(lǐng)域發(fā)揮重要作用[6]。伍新木等認(rèn)為,在資源型城市發(fā)展過程中,國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮著重要的影響作用,建國(guó)初期的“重工業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略以及“均衡布局”政策,使我國(guó)的資源型城市得到了快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的雙缺位,又導(dǎo)致資源型城市的嚴(yán)重衰退[7]。陳旭南研究了資源枯竭型城市沈陽轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的政府作用,認(rèn)為資源枯竭型城市必須想法設(shè)法培育新的比較優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力,在這一過程中,政府的政策支持至關(guān)重要[8]。李景霞通過對(duì)煤炭資源型城市的研究,得出結(jié)論:由于政府與大型國(guó)有煤炭企業(yè)在公共服務(wù)方面職能重疊,造成了公共資源不能及時(shí)共享,從而引發(fā)了一些比較嚴(yán)重的社會(huì)矛盾[9]。二是國(guó)外資源型城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析與借鑒。劉宏兵分析了日本資源型城市(地區(qū))40多年的發(fā)展歷程,日本政府先后9次修訂煤炭政策以及相應(yīng)的具體實(shí)施對(duì)策,最終實(shí)現(xiàn)資源型城市(地區(qū))轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代高科技產(chǎn)業(yè)區(qū)[10]。張復(fù)明對(duì)德國(guó)魯爾地區(qū)成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié),主要包括煤炭產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施、煤炭工人轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整辦法、科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、環(huán)境治理措施等[11]。孫秋楓等認(rèn)為在歐洲資源型城市競(jìng)爭(zhēng)力重塑與提升過程中,政府發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用,制訂了系統(tǒng)的有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,以市場(chǎng)手段促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新[12]。張冬冬認(rèn)為法國(guó)政府在計(jì)劃、組織、政策、資金等方面的大力支持是促進(jìn)洛林地區(qū)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的重要因素[13]。李玲娥、周榮飛對(duì)美國(guó)、澳大利亞及北歐國(guó)家的資源型城市(地區(qū))經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展情況進(jìn)行了比較研究,得出的結(jié)論是:擁有豐富資源的國(guó)家或地區(qū),經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于政府的政策是否以充分發(fā)揮城市(地區(qū))的資源潛力為目標(biāo),政府的政策和制度是否能夠發(fā)揮鼓勵(lì)投資和促進(jìn)資源開采的作用[14]。三是資源型城市政府的職能定位及管理機(jī)制構(gòu)建。侯振明、張曉峰認(rèn)為中央政府應(yīng)該在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮的作用為:設(shè)立負(fù)責(zé)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的專門機(jī)構(gòu),建立更加完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,妥善安置勞動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的力度[15]。金建國(guó)、李玉輝認(rèn)為政府應(yīng)該進(jìn)行管理創(chuàng)新,進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制,整合發(fā)展規(guī)劃,推進(jìn)政府制度創(chuàng)新,轉(zhuǎn)變完善政府職能,構(gòu)建城市特色文化體系[16]。孫雅靜指出資源型城市政府的轉(zhuǎn)變應(yīng)該包括功能的轉(zhuǎn)變(由經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)城市)、視野的轉(zhuǎn)變(由內(nèi)向型轉(zhuǎn)變?yōu)橥庀蛐?、理念的轉(zhuǎn)變(由不計(jì)成本轉(zhuǎn)變?yōu)榈统杀具\(yùn)營(yíng))[17]。錢凱從資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政保障、稅收政策、社會(huì)保障體系、金融策略、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策略等方面分析了資源型城市政府應(yīng)該承擔(dān)的主要職能[18]。黃方今認(rèn)為資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程,是由多種政府行為相互配合、略有側(cè)重的綜合性手段進(jìn)行主導(dǎo)的,我國(guó)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中政府行為的主要原則包括建設(shè)良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境,充分利用各種優(yōu)惠政策,發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)則是重中之重[19]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從多個(gè)視角對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型過程中政府的職能定位及作用進(jìn)行了研究,為本文的進(jìn)一步探索奠定了重要基礎(chǔ)。但這些研究主要集中于政府具體職能表現(xiàn)方面,對(duì)于更深層次的政府職能重塑和管理模式變革的研究則比較缺乏。本文將在分析資源型城市轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)新問題新要求的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn),在政府的職能重塑和管理機(jī)制創(chuàng)新等方面提出可行性建議。

二、資源型城市轉(zhuǎn)型中政府職能定位及管理機(jī)制存在的問題

(一)政企不分比較嚴(yán)重,阻礙了企業(yè)發(fā)展

一方面,我國(guó)的資源型城市大多數(shù)都形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,企業(yè)的經(jīng)營(yíng)完全受政府的控制,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,國(guó)有資源型企業(yè)也開始致力于經(jīng)濟(jì)改革,逐漸實(shí)行政企分開,但是,在現(xiàn)如今的資源型企業(yè)中,人事任免、資金調(diào)動(dòng)、資產(chǎn)處置等權(quán)利還大量地掌握在政府手中,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目仍然需要進(jìn)行行政審批,使得國(guó)有資源型企業(yè)無法真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng),阻礙了企業(yè)的發(fā)展,甚至還會(huì)滋生政府部門權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題,嚴(yán)重影響到資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

另一方面,大部分資源型城市都是在資源型企業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的,在發(fā)展初期,資源型企業(yè)義不容辭地承擔(dān)了城市的部分公共服務(wù)職能,而這些職能本應(yīng)由政府來承擔(dān)。另外,由于資源一般都集中于山區(qū)、丘陵地帶,偏離城市中心,在資源型企業(yè)建成后,隨之建立起來的就是礦區(qū)社會(huì)服務(wù)體系,隨著資源型企業(yè)的不斷發(fā)展壯大,企業(yè)的服務(wù)體系(比如學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施)也會(huì)不斷發(fā)展完善,形成了“大企業(yè)、小政府”的格局,很多資源型城市都出現(xiàn)了資源型企業(yè)的醫(yī)療、學(xué)校與政府承辦的醫(yī)療、學(xué)校并從的現(xiàn)象,這樣使得資源型企業(yè)包袱過重,不能專心于經(jīng)營(yíng)發(fā)展,并且由于企業(yè)的趨利性,導(dǎo)致其服務(wù)體系無法提供優(yōu)良的社會(huì)服務(wù),阻礙了資源型城市公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)資源型企業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困難時(shí)候,企業(yè)承擔(dān)的城市公共事業(yè)產(chǎn)生的問題(基礎(chǔ)薄弱、欠賬太多、設(shè)備老化、人才流失等等),給資源型城市的政府帶來了巨大的壓力,對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

(二)公共服務(wù)職能滯后,城市功能不健全

如前所述,由于歷史原因,很多資源型城市都存在著政府和資源型企業(yè)承辦的兩套公共服務(wù)體系,實(shí)際上是資源型企業(yè)承擔(dān)了部分政府公共服務(wù)的職能。長(zhǎng)此以往,使得政府的公共服務(wù)理念弱化,一直把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為其首要任務(wù),將大量資金投入到了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,卻在很大程度上忽略了對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,投入到公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金有限,最終結(jié)果是,雖然城市的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,但是由于公共服務(wù)體系建設(shè)滯后,提供的公共物品和服務(wù)不完善,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,整體配套不達(dá)標(biāo),城市功能不健全,使得城市居民的生活水平并沒有得到同步提高,甚至在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些嚴(yán)重問題,不利于社會(huì)的穩(wěn)定以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。

(三)政府干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象過多,挫傷了企業(yè)積極性

在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,政府以行政手段干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,一些地方政府為了追求宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo),超越自己的職能權(quán)限范圍,將更多的人力物力用于爭(zhēng)資金上項(xiàng)目,對(duì)資源型企業(yè)上什么項(xiàng)目、如何上項(xiàng)目等問題進(jìn)行直接干涉;還有一些地方政府強(qiáng)迫優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行兼并重組,這種違背企業(yè)意愿的兼并重組,與強(qiáng)迫銀行向僵尸企業(yè)輸血的性質(zhì)和效果完全一樣,不僅不能解決問題,還導(dǎo)致一些不良資產(chǎn)流入到經(jīng)營(yíng)良好的企業(yè),拖累了優(yōu)勢(shì)企業(yè),惡化了資源配置;在市場(chǎng)準(zhǔn)入資格審查過程中,一些政府部門處于部門利益或個(gè)人利益考慮,使得很多不符合條件的企業(yè)獲得了市場(chǎng)準(zhǔn)入資格;在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的過程中,政府部門經(jīng)常使用強(qiáng)制性的行政手段,有時(shí)出于地方保護(hù)的目的,往往會(huì)避重就輕地采取一些不公平的措施,嚴(yán)重挫傷了一些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)積極性,阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的形成,影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立與健全,成為資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一大桎梏。

(四)政府依法行政的能力不足,缺乏有效的監(jiān)管

由于我國(guó)的法律體系仍然不夠完善,加之一些政府部門人員法律意識(shí)淡漠,在執(zhí)行公務(wù)或行政執(zhí)法的過程中,有些政府部門或工作人員更多考慮的是自身的利益,往往忽略了廣大社會(huì)公眾的利益,其行為與工作目標(biāo)完全背道而馳,執(zhí)法效果很差;部分政府部門及工作人員為了追求績(jī)效目標(biāo),在行使其行政權(quán)力時(shí),嚴(yán)重違背相關(guān)法律規(guī)定,比如隨意罰款或者過度罰款,從而實(shí)現(xiàn)部門利益或個(gè)人利益最大化;更為嚴(yán)重的是,一些部門在行政執(zhí)法過程中實(shí)行“暗箱操作”,缺乏信息透明度,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象大量滋生。

同時(shí),政府部門在信息公開、審查批準(zhǔn)、執(zhí)法檢查等機(jī)制建設(shè)方面還不夠健全,沒有形成有效的監(jiān)督管理機(jī)制,行政監(jiān)督主要由政府內(nèi)部部門進(jìn)行,缺少外部監(jiān)督主體的參與,這樣的監(jiān)督多是流于形式,行政評(píng)估也很少有體制外的評(píng)估主體來進(jìn)行,一般由上級(jí)或其主管部門進(jìn)行評(píng)估考核,此類考評(píng)渠道單一,形式大于實(shí)質(zhì),考評(píng)結(jié)果也就可想而知了,而單純以GDP高低來衡量干部政績(jī)大小的考核方法也存在誤導(dǎo)傾向,這種考核往往忽略了為追求高GDP而帶來的環(huán)境污染、生活質(zhì)量降低等一系列的社會(huì)問題。

三、國(guó)外資源型城市轉(zhuǎn)型中政府作用發(fā)揮的成功經(jīng)驗(yàn)

政府在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的職能作用發(fā)揮模式主要有三種:一是以日本為代表的政府主導(dǎo)模式。政府在資源城市轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著決定性作用,政府統(tǒng)一制定資源型城市的發(fā)展目標(biāo),統(tǒng)一制定和修改資源產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策,統(tǒng)一設(shè)定發(fā)展目標(biāo)和具體措施,資源型城市的政府、企業(yè)對(duì)礦區(qū)和工人提供多少財(cái)政援助也由中央政府統(tǒng)一決定。二是以美國(guó)、加拿大、澳大利亞為代表的市場(chǎng)運(yùn)作模式。以國(guó)家完善的社會(huì)保障體系為前提,企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,在資源型城市的轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,發(fā)達(dá)的工會(huì)組織保證了企業(yè)員工的最大利益,政府只是通過宏觀調(diào)控手段對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型進(jìn)行監(jiān)控,充當(dāng)著“守夜人”的角色。三是以德國(guó)為代表的政府協(xié)助模式。政府成立專門委員會(huì),承擔(dān)著制定城市轉(zhuǎn)型的具體規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施步驟及相關(guān)政策的責(zé)任,通過政府相關(guān)部門的合作、社會(huì)各界力量的協(xié)同,完成資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí),實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型。

通過分析可以看出,日本、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型的做法不適合解決我國(guó)的實(shí)際問題。日本的做法導(dǎo)致政府各方面需要承擔(dān)的任務(wù)很重,而我國(guó)資源型城市眾多,政府沒有足夠的能力這么做。同時(shí),我國(guó)沒有像美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)那樣的自由開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),資源型城市轉(zhuǎn)型完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的做法不符合我國(guó)國(guó)情。德國(guó)和我國(guó)的具體情況類似,資源型城市開發(fā)的時(shí)間普遍比較長(zhǎng),多數(shù)城市已處在資源開發(fā)的成熟期或者已進(jìn)入衰退期,政府必須承擔(dān)起振興經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。因此,可借鑒德國(guó)的做法,制定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策,集結(jié)全社會(huì)的力量,實(shí)現(xiàn)資源型城市的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

(一)政府設(shè)置專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)編制轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃

德國(guó)政府專門設(shè)置了魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)、北威州礦業(yè)能源局兩個(gè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)資源型城市的轉(zhuǎn)型工作,前者由議會(huì)和委員會(huì)組成,主要任務(wù)就是協(xié)調(diào)魯爾區(qū)各市、縣的規(guī)劃與建設(shè),后者負(fù)責(zé)全國(guó)資源企業(yè)生產(chǎn)許可、環(huán)境恢復(fù)的監(jiān)督管理工作。德國(guó)政府非常重視城市轉(zhuǎn)型整體規(guī)劃的編制,魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)成立的目的,就是通過全面實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃來促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)會(huì)剛剛成立之時(shí),主要是為工業(yè)用地、居民用地、道路交通、環(huán)境綠化等提供布局方案的大體輪廓,從20世紀(jì)60年代開始,魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起礦區(qū)規(guī)劃制定的任務(wù),并提出了“南方飽和區(qū)、重新規(guī)劃區(qū)、發(fā)展地區(qū)”的三地帶設(shè)想,制定了“穩(wěn)定第一地帶,控制第二地帶,發(fā)展第三地帶”的戰(zhàn)略思路[20],1966年協(xié)會(huì)編制的魯爾區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃,為魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)揮了非常重要的推動(dòng)作用。

(二)多措并舉，支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.為城市轉(zhuǎn)型提供政策和資金支持

德國(guó)政府于2008年為北威州的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)投入資金2億歐元,魯爾區(qū)2007～2013年獲得的政府支持資金達(dá)20億歐元[21],政府的行為還有效帶動(dòng)了大量私人資本的投入。同時(shí),政府給與新建小企業(yè)免交增值稅、成本攤銷靈活處理等優(yōu)惠政策,促進(jìn)企業(yè)的快速發(fā)展。

2.政府鼓勵(lì)資源型企業(yè)實(shí)施兼并重組

1969年德國(guó)政府對(duì)魯爾區(qū)的資源進(jìn)行重新規(guī)劃,由26家企業(yè)聯(lián)合成立了魯爾煤炭公司,進(jìn)行生產(chǎn)的統(tǒng)一部署,魯爾區(qū)的煤礦從1960年的100個(gè)減少到1980年的29個(gè),采煤工作面從1 372個(gè)降至180個(gè),但每個(gè)工作面的月產(chǎn)量卻由304噸上升至1 385 噸[20],產(chǎn)業(yè)集中度和生產(chǎn)效率得到明顯提高。通過企業(yè)的兼并重組,使生產(chǎn)要素不斷向機(jī)械化、規(guī)模化程度較高的企業(yè)集中,逐漸淘汰那些污染嚴(yán)重效率低的企業(yè)。

3.重視衰退產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中,德國(guó)政府將衰退企業(yè)(產(chǎn)業(yè))的發(fā)展問題放在重要位置,通過對(duì)衰退企業(yè)(產(chǎn)業(yè))的改造升級(jí),讓這些企業(yè)(產(chǎn)業(yè))重新煥發(fā)出活力。例如,保留了魯爾工礦企業(yè)遺址,將其成功改造成美術(shù)館、公園、演藝廳,并成功舉辦了世界性的演出活動(dòng)、會(huì)展活動(dòng),如今,“魯爾國(guó)際文化節(jié)”已經(jīng)成為歐洲著名的文化節(jié)之一。同時(shí),德國(guó)政府出臺(tái)各種優(yōu)惠政策積極扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)自身基礎(chǔ)條件發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè),比如,魯爾區(qū)的多特蒙德市聚集了很多高校、科研機(jī)構(gòu),依托這一優(yōu)勢(shì),多特蒙德成功發(fā)展了軟件業(yè)。

(三)政府制定了健全、完備的法律法規(guī)

目前,德國(guó)關(guān)于環(huán)保的法律、法規(guī)共有8 000余部,歐盟實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)約有400部[20]。德國(guó)的第一部《環(huán)保法》是1972年通過的,到目前為止,德國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系可以說是世界上最系統(tǒng)的,也是最詳細(xì)的,《礦山法》《土地整理法》《廢棄地利用條例》等法律條文都非常詳盡并具有很好的可操作性,這些法律法規(guī)的有效實(shí)施,保證了資源的有效合理利用和環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。

(四)高度重視解決社會(huì)就業(yè)問題

德國(guó)政府非常注重保障職工的權(quán)益,在關(guān)閉煤礦時(shí),50歲以上職工可以享受領(lǐng)取5年補(bǔ)償金的待遇,其中,補(bǔ)償金的20%由政府來承擔(dān),80%則有企業(yè)承擔(dān),并且規(guī)定,55歲的職工可以辦理退休手續(xù),這些措施的有效實(shí)施,非常好地解決了煤礦職工的安置問題;同時(shí),政府部門對(duì)職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn),培訓(xùn)資金一般有政府和企業(yè)各承擔(dān)50%,使職工能夠更快更好地適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求;政府通過多方籌集資金,大力發(fā)展勞動(dòng)力密集第三產(chǎn)業(yè)和一些中小企業(yè),為轉(zhuǎn)崗職工提供更多的就業(yè)崗位。

(五)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)及土地復(fù)墾

德國(guó)聯(lián)邦、州、縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機(jī)構(gòu),并且國(guó)內(nèi)跨地區(qū)的環(huán)保研究機(jī)構(gòu)也有很多,形成一個(gè)非常完善的系統(tǒng);德國(guó)政府在治理環(huán)境投資領(lǐng)域一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用,每年的環(huán)保貸款高達(dá)近百億歐元,企業(yè)每年的環(huán)保投資約30～40億歐元,為了治理東德遺留礦山的環(huán)境問題,聯(lián)邦、州政府資金以及歐盟基金投入高達(dá)90億歐元,取得了非常明顯的治理效果[22];德國(guó)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)非常強(qiáng),嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定開展生產(chǎn)、環(huán)保與治理工作,根據(jù)環(huán)境治理和土地復(fù)墾需要,上交環(huán)境治理保證金,按照規(guī)劃實(shí)施治理。目前,德國(guó)東部因煤炭開采遭到破壞的生態(tài)環(huán)境基本上得到了恢復(fù)治理。

四、資源型城市政府職能重塑的主要任務(wù)

(一)實(shí)現(xiàn)政企分開,重塑政府的政治職能

如前所述,資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政企不分的問題沒有得到根本解決,政府部門必須積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政企分開,理順政府部門與企業(yè)的關(guān)系,不斷優(yōu)化部門結(jié)構(gòu),形成分工合理、責(zé)權(quán)一致的行政管理體制;繼續(xù)深化資源型國(guó)有企業(yè)改革,將企業(yè)辦社會(huì)的職能剝離出來,減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān),使企業(yè)增強(qiáng)自我發(fā)展和自我積累的能力,同時(shí),政府還要積極引導(dǎo)企業(yè)提高技術(shù)創(chuàng)新水平,不斷提升企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。

(二)強(qiáng)化宏觀管理,重塑政府的經(jīng)濟(jì)職能

在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中,一方面,要強(qiáng)化政府的宏觀管理職能,提高政府運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力,政府應(yīng)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整,強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能,為企業(yè)的發(fā)展努力創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境;另一方面,要不斷弱化政府的微觀管理職能,就是要真正實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”,減少微觀事務(wù)管理工作,凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的,政府就不要過多干預(yù),充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用,堅(jiān)決杜絕之前的政府“一手包辦”或者“大包大攬”現(xiàn)象,改變政府以往的替代市場(chǎng)主體、充當(dāng)資源分配者、進(jìn)行權(quán)力壟斷等不合理角色,糾正政府的缺位、錯(cuò)位及越位問題,走出一條由政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。

(三)加強(qiáng)公共服務(wù)和管理,重塑政府的社會(huì)職能

在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中加強(qiáng)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能,就是要求政府部門不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高政府對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政保障能力,增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力;地方政府必須更好地承擔(dān)起提供教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù),提高廣大民眾的教育水平,推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的全覆蓋;建設(shè)好城市基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),提升城市的發(fā)展水平;提高依法行政能力,增強(qiáng)政務(wù)的透明度,打造＂陽光政府＂;改革行政審批制度,提供更加高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的公共服務(wù)。

(四)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),重塑政府的生態(tài)職能

進(jìn)一步強(qiáng)化政府部門人員的生態(tài)政績(jī)觀,由原來的只關(guān)心GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)心經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)健康發(fā)展,堅(jiān)決杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)盲目上項(xiàng)目的現(xiàn)象;提高政府的生態(tài)管理能力,賦予環(huán)保部門足夠的決策參與權(quán),建立一種多部門分工協(xié)作、公眾積極參與的環(huán)保工作機(jī)制,生態(tài)管理手段要由原來的單一行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及必要的行政手段;將控制源頭污染作為環(huán)保工作重點(diǎn),抓好污染物減排工程項(xiàng)目建設(shè),積極推行工業(yè)企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易;加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管,加大對(duì)環(huán)境違法行為的打擊力度,維護(hù)群眾的根本利益;加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明理念的宣傳教育,提高人們的環(huán)保意識(shí)。

五、資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的政府管理機(jī)制創(chuàng)新策略

(一)建立完善的多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展涉及到地方政府、中央政府或上級(jí)政府、資源型企業(yè)、其他相關(guān)企業(yè)等多個(gè)層面,資源型城市順利轉(zhuǎn)型的必要條件就是要制訂全面系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃。但是,如前所述,目前資源型城市的地方政府和資源型企業(yè)之間在城市建設(shè)方面仍然存在著各行其道、各自為政的局面,特別是那些大型資源型企業(yè),很多都是由中央政府或者上級(jí)部門管轄,所在城市的地方政府對(duì)他們沒有直接管轄權(quán),他們的城市建設(shè)主要考慮的是本企業(yè)的需要,往往與地方政府的城市發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)不一致,而由于地方政府財(cái)力的限制,城市的建設(shè)與發(fā)展又離不開各類企業(yè)的參與,如果沒有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和發(fā)展規(guī)劃,城市建設(shè)就無法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,必然成為其發(fā)展的掣肘。因此,必須在政府、企業(yè)之間建立起有效、完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的各個(gè)方面,有效整合城市建設(shè)與發(fā)展的整體規(guī)劃,指導(dǎo)資源型城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,這一機(jī)制必須是常規(guī)性和制度化的。另外,資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程會(huì)涉及到政府部門、資源型企業(yè)、其他相關(guān)企業(yè)的利益,如何處理好各方的利益沖突,如何處理好眼前利益和轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系,會(huì)直接影響各方參與的積極性和主動(dòng)性,因此,城市發(fā)展規(guī)劃的制訂必須建立在多方溝通協(xié)調(diào)、兼顧各方利益的基礎(chǔ)之上。

(二)加大改革力度,推進(jìn)制度創(chuàng)新,創(chuàng)建服務(wù)型政府

目前,我國(guó)資源型城市仍然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,存在的一系列問題在很大程度上成為城市轉(zhuǎn)型的主要障礙。因此,加快資源型城市的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐是非常必要而迫切的。通過觀念轉(zhuǎn)變、體制改革和制度創(chuàng)新,沖破原有體制的束縛,激發(fā)出更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃堋Ｔ谕七M(jìn)制度創(chuàng)新的同時(shí),要加快服務(wù)型政府創(chuàng)建的步伐,轉(zhuǎn)變政府職能,將政府職能的重心逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)管理與公共服務(wù)。在不斷強(qiáng)化社會(huì)管理、優(yōu)化公共服務(wù)的過程中,政府工作的主要目標(biāo)是:加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不斷提高和完善城市各項(xiàng)功能,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù),減少環(huán)境污染,健全社會(huì)保障體系,推進(jìn)職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn),為社會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),為投資創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)越的環(huán)境和條件,為有效實(shí)現(xiàn)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

(三)建立全方位的財(cái)政支持政策體系,力促轉(zhuǎn)型發(fā)展

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)非常龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要大量的資金支持。近幾年,政府越來越重視對(duì)資源型城市的財(cái)政支持,逐步建立起資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制等,雖然對(duì)資源型城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷增強(qiáng),但是,由于很多國(guó)有資源型企業(yè)的所得稅都上交給了中央或省級(jí)財(cái)政,對(duì)地方財(cái)政發(fā)揮的作用比較小,再加上由于中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理,導(dǎo)致中央對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)移支付大打折扣[23],資源型城市的建設(shè)資金依然非常匱乏。因此,政府應(yīng)該做的是進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,并且根據(jù)各資源型城市的實(shí)際情況來公平地進(jìn)行資金的分配。同時(shí),采取多種方式實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型資金的籌集,比如,為提高城市的資金自我積累能力,可以建立地方政府財(cái)政重建制度,在分級(jí)財(cái)政中提高地方財(cái)政的留成比例,或者采取稅收返還政策等;另外,可以通過發(fā)地方債券或者專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債的方式提高資源型城市吸收社會(huì)資金的能力,通過拓寬融資渠道,有效解決資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的資金困境。

(四)構(gòu)建先進(jìn)的城市文化,讓城市發(fā)展彰顯文化特色

城市文化作為體現(xiàn)城市競(jìng)爭(zhēng)力的非經(jīng)濟(jì)要素,也是一座城市基本品位的重要體現(xiàn)形式,更是展現(xiàn)城市吸引力和凝聚力的重要載體。因此,加強(qiáng)城市文化建設(shè),樹立城市富有特色的文化形象,增強(qiáng)城市的文化軟實(shí)力,是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的重要任務(wù)之一。一般來說,城市文化都是隨著城市漫長(zhǎng)的發(fā)展歷史逐漸沉淀而成,但是我國(guó)的資源型城市大都發(fā)展時(shí)間短,無法自然形成歷史積淀的城市文化。因此,資源型城市的文化可以在尊重歷史和文化發(fā)展規(guī)律的前提下,進(jìn)行一些人為的提煉與設(shè)計(jì),再通過進(jìn)一步的挖掘凝練而成。在這一過程中,要堅(jiān)持人文與自然相結(jié)合,歷史與創(chuàng)新相結(jié)合,通過挖掘城市的重要?dú)v史人物、歷史事件,實(shí)現(xiàn)歷史再現(xiàn),樹立城市歷史文化形象,同時(shí),善于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代文化景觀,樹立現(xiàn)代文化形象以及社會(huì)主義先進(jìn)文化精神。

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[責(zé)任編輯:陳宇涵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.01.006

2016-08-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“資源型城市低碳轉(zhuǎn)型成熟度測(cè)評(píng)及政策選擇研究”(14BJL106)

譚玲玲,1968年生,女,山東煙臺(tái)人,山東工商學(xué)院教授,博士, 研究方向?yàn)榈吞冀?jīng)濟(jì),(電子信箱)tanll @sdibt.edu.cn。

F299.21;D630.1

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1672-5956(2017)01-0034-09