農業保險面臨的新挑戰

管建濤+姜剛+歐甸丘

筆者近期走訪皖湘贛粵黑等省份了解到，覆蓋范圍和保障能力逐步提高的農業保險，在發揮救災減損作用的同時，仍存在高保障與低配套、業務量增多與承接能力弱、市場化競爭與大災風險難分散等矛盾。業內建議，要針對不同性質農產品增強各級財政補貼的針對性，適當降低縣（市、區）和農民自付保費承擔比例，以調動縣（市、區）地方政府和廣大農戶投保積極性。提高保險公司基層承接能力，在充分論證基礎上引入競爭，促進農業保險有序、健康發展，放大國家支農惠農政策效應。

農險作用凸顯但面臨多重挑戰

今年，安徽省樅陽縣湯溝鎮共贏水稻種植專業合作社不少農田遭受水災，但最終收入損失不太多，因為社里2800多畝地中有1900多畝都買了保險。“特別是絕收的那400畝地都在保險內，社員心里松了一口氣。”理事長吳葉勝說，保險公司已經查勘了，會補回一部分損失。今年收入肯定會少一些，但不影響明年生產，“爭取明年所有農田都上保險”。

像吳葉勝一樣在大災之年從農業保險受益的農戶不是個案。在今年南方洪水災區，安徽、湖南、江西等地農業保險成了政府和農民之間救災減損的重要屏障，遇災找保險正逐漸成為廣大農民的共識。

農險救災減損作用的發揮，一方面在于覆蓋面逐漸擴大，另一方面得益于保障能力逐步提高。在東北一些縣市，一畝水稻的最高保障已達1000元，基本達到生產成本，南方部分省份的小麥保險保障也在逐步提高。此外，在農業保險發揮作用過程中，財政資金杠桿作用凸顯。以黑龍江為例，2015年中央和省級財政共在這里投入農業保險保費補貼約21億元，為農戶提供風險保障660億元左右，財政補貼資金放大效應32倍。今年省財政還專門拿出1億元，為28個貧困縣開展巨災指數保險。

不僅黑龍江，在發展政策性農險過程中，安徽、江西等地的財政杠桿作用也愈加凸顯。近年來，安徽農業保險呈現快速增長態勢，補貼險種已經從最初的不足10余種增加到近60種。江西省財政已經連續10年加大對農業保險的支持力度，保費補貼預算從最初的1000萬元，增長到2015年的2.4億元。

不過，隨著農民參保意識增強，農險業務量逐漸增加，保障水平逐步提高，地方財力不足、經辦公司承載能力弱等不利因素成為農險繼續提標擴面的新挑戰。

地方財力不足無力配套

筆者在各地調查中發現，保險賠付金額偏低成為受訪農戶反映的主要問題，持此觀點的占73.3%。而另一方面，農業保險需求大的地區，往往地方財政較為薄弱，縣級補貼負擔過重的問題也較為突出。

廣東省信宜市東鎮鎮英地坡村村民吳盛龍已經養了8年豬，今年養了200多頭，其中母豬30多頭。前段時間被大水沖走了110多頭豬，近200平方米的豬舍全被沖垮了。這次損失20萬元左右，但保險公司只賠付了兩萬元，賠的比例還是太少。“重建豬舍每平方米要花費350元，現在正發愁。”

農業保險需求大的地區，往往財政較為薄弱，縣級補貼負擔過重的問題較為突出。筆者在東北一些糧食主產縣市采訪了解到，有的縣市財政收入才兩億元，想要繼續提高對農業保險的配套“有心無力”。江西等地一些干部介紹，由于農險品種大幅增加，基層政府特別是農業大市、大縣的財政配套壓力也隨之增大，一定程度上影響了地方政府推動農業保險的積極性。

地方政府因配套壓力缺少積極性。湖南省岳陽市君山區農業局副局長張厚武等介紹，包括蔬菜保險在內的一些新險種大都沒有國家財政支持，由省級、縣級財政配套，對于不少農業大縣來說，財政壓力很大。地方財力有限，不少縣市連傳統保險都配套不齊，更無力配套價格保險，“都是吃飯財政，粥還沒喝飽，咋能想著吃饅頭”！

當前，由于財力不足，一些地方政府已經拖欠保險公司保費。東北一保險公司負責人介紹，有的縣甚至連續拖欠好幾年，嚴重影響保險公司積極性。廣東一家保險公司有關負責人說，有的地方拖欠該公司保費的情況比較常見，往往是年初應交的保費拖到年底給，下半年應交的保費拖到第二年給。

保險公司基層承接能力不足

中國保險監督管理委員會安徽監管局在檢查中發現，一個基層縣支公司往往最多只有十幾個人，面對動輒100多萬畝農作物的承保理賠任務，實現精細化管理是不現實的。

中華聯合財險公司安鄉支公司經理王世剛說，公司在湖南省安鄉縣有10多個人，其中從事農業保險的只有5個人，“下幾天暴雨就有人報災，支公司這幾個人根本看不過來，我們去只能看大戶，散戶由鄉鎮村協保員去做，勘災要實現即時、全覆蓋，至少需要200人”。

在江西、廣東、黑龍江等地，基層承接能力不足問題普遍存在，潛在的風險和隱患不容忽視。黑龍江省一家農業保險公司負責人介紹，由于3S技術應用和影像系統上線，基層農險人員驗標、地號標注、影像資料留存工作量大，與目前的人員配備存在一定的矛盾。一些地方的農險承保戶次絕對數量大，人手不足，業務管理不到位，甚至存在合規風險隱患。

江西省南昌市農業局糧油處處長楊閑冬說，農業保險涉及千家萬戶，存在點多、線長、面廣等特點。保險經辦機構基層服務網絡與農業保險發展的形勢不相適應，難以稱職地履行承辦主體職責。虛假土地流轉協議、清單等資料屢見不鮮，保險腐敗有了可乘之機。

市場需求條塊分割制約保險公司經營

有保險公司反映，農險業務已連續多年虧損，重要原因就是覆蓋規模不夠“吃不飽”。如何通過合理、有序的競爭促進農險健康發展已成為當務之急。

中國保險監督管理委員會安徽監管局財產保險監管處負責人說，保險經辦機構進行適度競爭，有利于促進經辦機構提高服務水平和效率，這已成為共識。但太多也不利，特別是在農險發展初期，達到一定規模才有利于風險分散。黑龍江省某保險公司負責人介紹，該公司農險業務已連續多年虧損，重要原因就是覆蓋規模不夠“吃不飽”。

如何通過合理、有序競爭促進農險健康發展已成為當務之急。廣東一家保險公司負責人說，廣東能繁母豬保險基本只有一家公司能做，這是2007年國家開始試點能繁母豬保險時，有關部門專門發文確定的，至今未廢除，其他保險公司很難參與進去。

中國人民財產保險股份有限公司廣東分公司農村保險事業部負責人說，公司從2007年開辦能繁母豬保險，總體經營仍處于虧損狀態，公司目前已采取相應的風險管控措施加以應對，爭取達到盈虧平衡。廣東能繁母豬總量有限，多家保險主體一起參與可能導致無序競爭，更不利于風險控制，會加劇經營虧損，最終把這個市場做砸了，不利于能繁母豬業務持續健康發展。

增強各級財政補貼的針對性

針對當前農業保險領域存在的三大矛盾和挑戰，部分地方干群建議，要針對不同性質農產品增強各級財政補貼的針對性，提高保險公司基層承接能力，在充分論證基礎上引入競爭，促進農業保險有序、健康發展。

一是針對不同農產品屬性區別對待，逐步提高戰略性和地方性農業保險財政補貼層級。部分基層干部建議，可對農產品進行分類，例如糧食、油料、糖料列入國家戰略農產品類別，保費補貼由國家財政承擔大部分，省級財政承擔小部分，免除市縣政府的財政配套。對大宗作物保險，各級財政都加大補貼力度，做到應保盡保。

進一步完善保費補貼制度。人保財險黑龍江分公司農村保險事業部副總經理沈國良等人介紹，黑龍江是農業大省，同時也是財政弱省，省內大部分縣（市、區）屬于“吃飯財政”，沒有能力或無法承擔過多縣級財政保費補貼，這是制約農業保險發展主要瓶頸。為此，他建議提高中央財政保費補貼比例，降低縣（市、區）和農民自付保費承擔比例，以調動縣（市、區）地方政府和廣大農戶投保積極性，放大國家支農惠農政策效應。

二是提高保險公司基層服務體系建設的準入門檻，健全農險市場體系。中國保險監督管理委員會安徽監管局有關人士建議，將基層網絡體系作為經營農業保險的基礎性條件，引導保險公司加強基層服務體系建設，探索解決農業保險“最后一公里”服務瓶頸，逐步提高保險公司的內控管理能力，包括人力物力投入。

三是完善基層保險協辦員制度，確保農業保險基層服務體系的完備。一些地方干部建議，在明確單位農田內保險公司經辦人員數量和承辦能力同時，完善基層協辦員備案制度。并明確資金待遇和責任要求，權責統一，確保遇到災情查勘理賠時，協辦員能夠認真輔助開展保險業務。出現問題嚴厲追責。

四是在充分論證和精算基礎上，推進農業保險市場化競爭。中國保險監督管理委員會黑龍江監管局財產保險監管處處長劉銀剛等專家建議，在市場有需求、管理跟得上、風險可防控的前提下，積極穩妥引進市場主體，逐步完善市場競爭機制，激發市場活力、提升市場效率。探索在條件成熟的地區進一步深化市場競爭，分險種、分區域引入多家經營主體，使農業保險主體有序競爭健康發展。

五是建立客戶信息共享機制。一些保險專家建議，結合農村土地經營權確權登記試點和農村“兩權”抵押貸款試點等相關工作，將農業保險數據、土地確權登記數據以及征信數據實現信息共享，發揮相關政策之間的協同效應，從源頭上真正實現承保數據的精細化。

專家認為，實現保險公司與涉農機構共享農戶及農民專業合作社資料信息，健全農村客戶信息共享平臺，使經辦公司能夠多渠道了解掌握客戶信息，對投保客戶信息真實性進行校驗，可減少違規經營行為的發生。