污染型鄰避設施規劃建設中公眾參與機制研究

張騫

摘 要 近年來，無論是鄰避設施的理論研究還是各地的鄰避沖突，公眾參與都是一個熱點，而且取得了長足的進步，但在公眾參與機制方面的研究還有不足。本文對鄰避設施規劃建設中公眾參與的有效性進行研究綜述。

關鍵詞 鄰避設施 公眾參與 參與機制

一、引言

隨著互聯網時代的到來，越來越多的城市公共建設項目所引發的沖突被網絡媒體曝光，公眾對“自家后院”的公共建設項目充滿擔憂和抵制，這在學術上稱為“鄰避沖突”。鄰避沖突是因具有潛在危險性、污染性和不舒適性等性質的公共設施遭到當地居民的強烈反對而引發的沖突。這些鄰避設施通常能為大多數人謀福利，但其負面影響需要附近的居民承擔，如高鐵、火葬場、垃圾處理場、廣場等屬于典型的鄰避設施。在這些鄰避設施中，有一部分屬于污染型鄰避設施，它具有更高的環境負外部性和成本效益不對稱性，如核電站、大型煉油項目、PX項目等。我國亟須在鄰避設施尤其是污染性鄰避設施規劃建設中的公眾參與形成統一、成熟的操作模式和政策機制，并逐步完善相關的法律法規，增強公眾意識和參與程度。本文在文獻綜述的基礎上，主要對污染型鄰避設施公眾參與的現狀進行分析總結，深層次挖掘其背后的問題，從而可以清晰地反映污染型鄰避設施公眾參與的整體狀況。

二、污染型鄰避設施建設規劃研究綜述

20世紀90年代后，我國鄰避設施中有關公眾參與的研究文獻開始出現，初期的研究主要集中在臺灣地區。隨著臺灣經濟的快速發展和人口密度的增加，土地資源日益緊張，許多大型公共項目不得不在居民區附近選址，居民的生活受到影響，健康受到威脅，財產遭受損失，使得鄰避設施建設規劃問題在臺灣變得日益凸顯。大陸在經濟發展的同時，對鄰避設施的研究也逐漸起步。總體而言，我國學者對污染型鄰避設施規劃建設的研究主要集中在以下幾個方面：

（一）鄰避沖突中公眾參與理論的研究

李永展（1997）較早地對鄰避現象進行了分析，指出信息的不公開、決策的不公正、溝通的不順暢是導致鄰避現象出現的重要原因，居民只是為了維護自身的合法權益和合理地表達自身意愿，并不是自私狹隘的表現。最后提出在鄰避設施決策中引入公眾參與機制，鄰避設施信息公開透明，更容易與公眾達成鄰避設施的共識。湯匯浩（2011）從應對鄰避效應的補償機制和公眾參與角度出發，指出鄰避效應的社會心理補償沒有引起足夠的重視，而公眾參與制度和過程缺乏足夠的代表性和問責性，并且參與面較窄。王奎明（2014）通過民意調查和核心因素分析，論證我國鄰避運動是眾風險認知基礎上個體利益驅動的議題單一型，而非多元議題背景下的“政府挑戰論”。

（二）鄰避沖突中公眾參與的重要性和必要性研究

李敏（2013）從城市公共政策制定過程中的公眾參與角度，分析鄰避設施規劃建設中鄰避沖突的特點和政府面臨的困境，并在此基礎上論證公共參與是推動政府解決鄰避沖突的積極力量。吳祖泉（2013）以廣州市恩寧路街區改造的公眾參與作為案例，分析指出現階段無論是自下而上的主動參與，還是自上而下的被動參與都未能有效協調多元利益。而第三方能夠有效提升公眾參與的能力，搭建與政府溝通的橋梁，并維護公共利益，是公共參與過程中不可忽視的力量。

（三）鄰避沖突中公眾參與的基本途徑和戰略對策

第一，垃圾處理場實證研究。張向和（2010）通過對重慶地區10個垃圾處理場的鄰避效應分析，找到關鍵鄰避因子，提出減緩公眾鄰避沖突的措施。杭正芳（2013）以西安市江村溝垃圾填埋場區位選擇為例進行分析，綜合運用區位論、博弈論、環境經濟學等理論規劃垃圾填埋場的區位，同時將公眾參與納入區位選擇的每個階段，努力消除垃圾填埋場的環境負外部性對周圍居民的影響，確保項目的可行性。胡燕（2013）等以廣州兩座垃圾焚燒發電廠選址為例，證實了公眾主動參與鄰避設施規劃的意愿顯著增強，但鄰避設施規劃中的“政府——社會”協作關系仍不成熟。

第二，基礎理論的研究和模型的構建。丘昌泰（2002）將臺灣鄰避情節分為萌芽、高潮、轉型、成型四個階段，并提出由鄰避效應轉型為迎臂效應（Yes In My Back Yard，YIMBY）的四項策略，文中特別強調公眾參與對于鄰避設施決策的重要作用。陳寶勝（2012）討論了鄰避沖突的歷史和現狀，指出中國大陸鄰避沖突事件逐年增長，沖突范圍擴大，沖突強度不斷升級。鑒于嚴峻的形勢，對此提出了多元協作治理的基本構想，讓負外部性治理、公共政策制定、多元利益補償、信息公開交流、城市建設規劃等多元利益主體共同參與。

第三，鄰避設施選址流程設計規劃。劉晶晶（2013）從空間正義視角來看，闡述了鄰避設施選址中存在的“外在”的空間分配正義失衡和“內在”的空間過程正義失衡，并提出多樣化補償以及從鄰避設施選址決策的公眾參與程度、參與階段、參與方式等操作性方面來實現空間利益分配和過程正義。王麗娟（2012）討論了影響鄰避設施選址設置的五大因素：風險的感知、信息的不對稱、選址程序、選址的公平性、信任問題，進而在這五大因素的指導下提出應對鄰避情結的對策建議。

三、結語

隨著我國鄰避事件的頻繁發生、鄰避運動和沖突的不斷升級，我國已經進入“鄰避時代”。一方面，我國大部分污染型鄰避設施規劃建設還是以政府為主導，缺乏來自法律、社會、公眾等方面的參與和監督；另一方面，隨著互聯網時代的到來和自媒體的蓬勃發展，越來越多的公眾自發地參與到污染型鄰避設施規劃建設當中。為了更好地解決鄰避沖突，推動我國污染型鄰避設施規劃建設的科學發展，從政府角度而言，要積極對待公眾參與的問題，盡快推動自我職能的轉變，構建制度化的協商渠道；從公眾角度而言，要理性摘 要 近年來，無論是鄰避設施的理論研究還是各地的鄰避沖突，公眾參與都是一個熱點，而且取得了長足的進步，但在公眾參與機制方面的研究還有不足。本文對鄰避設施規劃建設中公眾參與的有效性進行研究綜述。

關鍵詞 鄰避設施 公眾參與 參與機制制定公眾參與的章程和流程，實現公眾參與的科學民主化；從法律法規角度而言，要盡快完善相關法律和行政規范，為污染型鄰避設施規劃建設的合法實施提供保障，為公眾參與的合法性提供保障；從企業社會角度而言，要在實現自身利益的基礎上，依法承擔鄰避設施所帶來的影響，做好和公眾的溝通工作；從環境技術角度而言，要確保環評機制的準確性和公正性，為公眾提供科學的風險認知，獲得公眾的信任。

（作者單位為重慶交通大學經濟與管理學院）

參考文獻

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