污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中公眾參與機(jī)制研究

張騫

摘 要 近年來，無論是鄰避設(shè)施的理論研究還是各地的鄰避沖突，公眾參與都是一個(gè)熱點(diǎn)，而且取得了長足的進(jìn)步，但在公眾參與機(jī)制方面的研究還有不足。本文對鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中公眾參與的有效性進(jìn)行研究綜述。

關(guān)鍵詞 鄰避設(shè)施 公眾參與 參與機(jī)制

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，越來越多的城市公共建設(shè)項(xiàng)目所引發(fā)的沖突被網(wǎng)絡(luò)媒體曝光，公眾對“自家后院”的公共建設(shè)項(xiàng)目充滿擔(dān)憂和抵制，這在學(xué)術(shù)上稱為“鄰避沖突”。鄰避沖突是因具有潛在危險(xiǎn)性、污染性和不舒適性等性質(zhì)的公共設(shè)施遭到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對而引發(fā)的沖突。這些鄰避設(shè)施通常能為大多數(shù)人謀福利，但其負(fù)面影響需要附近的居民承擔(dān)，如高鐵、火葬場、垃圾處理場、廣場等屬于典型的鄰避設(shè)施。在這些鄰避設(shè)施中，有一部分屬于污染型鄰避設(shè)施，它具有更高的環(huán)境負(fù)外部性和成本效益不對稱性，如核電站、大型煉油項(xiàng)目、PX項(xiàng)目等。我國亟須在鄰避設(shè)施尤其是污染性鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中的公眾參與形成統(tǒng)一、成熟的操作模式和政策機(jī)制，并逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)公眾意識和參與程度。本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，主要對污染型鄰避設(shè)施公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行分析總結(jié)，深層次挖掘其背后的問題，從而可以清晰地反映污染型鄰避設(shè)施公眾參與的整體狀況。

二、污染型鄰避設(shè)施建設(shè)規(guī)劃研究綜述

20世紀(jì)90年代后，我國鄰避設(shè)施中有關(guān)公眾參與的研究文獻(xiàn)開始出現(xiàn)，初期的研究主要集中在臺灣地區(qū)。隨著臺灣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口密度的增加，土地資源日益緊張，許多大型公共項(xiàng)目不得不在居民區(qū)附近選址，居民的生活受到影響，健康受到威脅，財(cái)產(chǎn)遭受損失，使得鄰避設(shè)施建設(shè)規(guī)劃問題在臺灣變得日益凸顯。大陸在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對鄰避設(shè)施的研究也逐漸起步。總體而言，我國學(xué)者對污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）鄰避沖突中公眾參與理論的研究

李永展（1997）較早地對鄰避現(xiàn)象進(jìn)行了分析，指出信息的不公開、決策的不公正、溝通的不順暢是導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因，居民只是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益和合理地表達(dá)自身意愿，并不是自私狹隘的表現(xiàn)。最后提出在鄰避設(shè)施決策中引入公眾參與機(jī)制，鄰避設(shè)施信息公開透明，更容易與公眾達(dá)成鄰避設(shè)施的共識。湯匯浩（2011）從應(yīng)對鄰避效應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與角度出發(fā)，指出鄰避效應(yīng)的社會心理補(bǔ)償沒有引起足夠的重視，而公眾參與制度和過程缺乏足夠的代表性和問責(zé)性，并且參與面較窄。王奎明（2014）通過民意調(diào)查和核心因素分析，論證我國鄰避運(yùn)動是眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知基礎(chǔ)上個(gè)體利益驅(qū)動的議題單一型，而非多元議題背景下的“政府挑戰(zhàn)論”。

（二）鄰避沖突中公眾參與的重要性和必要性研究

李敏（2013）從城市公共政策制定過程中的公眾參與角度，分析鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中鄰避沖突的特點(diǎn)和政府面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上論證公共參與是推動政府解決鄰避沖突的積極力量。吳祖泉（2013）以廣州市恩寧路街區(qū)改造的公眾參與作為案例，分析指出現(xiàn)階段無論是自下而上的主動參與，還是自上而下的被動參與都未能有效協(xié)調(diào)多元利益。而第三方能夠有效提升公眾參與的能力，搭建與政府溝通的橋梁，并維護(hù)公共利益，是公共參與過程中不可忽視的力量。

（三）鄰避沖突中公眾參與的基本途徑和戰(zhàn)略對策

第一，垃圾處理場實(shí)證研究。張向和（2010）通過對重慶地區(qū)10個(gè)垃圾處理場的鄰避效應(yīng)分析，找到關(guān)鍵鄰避因子，提出減緩公眾鄰避沖突的措施。杭正芳（2013）以西安市江村溝垃圾填埋場區(qū)位選擇為例進(jìn)行分析，綜合運(yùn)用區(qū)位論、博弈論、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論規(guī)劃垃圾填埋場的區(qū)位，同時(shí)將公眾參與納入?yún)^(qū)位選擇的每個(gè)階段，努力消除垃圾填埋場的環(huán)境負(fù)外部性對周圍居民的影響，確保項(xiàng)目的可行性。胡燕（2013）等以廣州兩座垃圾焚燒發(fā)電廠選址為例，證實(shí)了公眾主動參與鄰避設(shè)施規(guī)劃的意愿顯著增強(qiáng)，但鄰避設(shè)施規(guī)劃中的“政府——社會”協(xié)作關(guān)系仍不成熟。

第二，基礎(chǔ)理論的研究和模型的構(gòu)建。丘昌泰（2002）將臺灣鄰避情節(jié)分為萌芽、高潮、轉(zhuǎn)型、成型四個(gè)階段，并提出由鄰避效應(yīng)轉(zhuǎn)型為迎臂效應(yīng)（Yes In My Back Yard，YIMBY）的四項(xiàng)策略，文中特別強(qiáng)調(diào)公眾參與對于鄰避設(shè)施決策的重要作用。陳寶勝（2012）討論了鄰避沖突的歷史和現(xiàn)狀，指出中國大陸鄰避沖突事件逐年增長，沖突范圍擴(kuò)大，沖突強(qiáng)度不斷升級。鑒于嚴(yán)峻的形勢，對此提出了多元協(xié)作治理的基本構(gòu)想，讓負(fù)外部性治理、公共政策制定、多元利益補(bǔ)償、信息公開交流、城市建設(shè)規(guī)劃等多元利益主體共同參與。

第三，鄰避設(shè)施選址流程設(shè)計(jì)規(guī)劃。劉晶晶（2013）從空間正義視角來看，闡述了鄰避設(shè)施選址中存在的“外在”的空間分配正義失衡和“內(nèi)在”的空間過程正義失衡，并提出多樣化補(bǔ)償以及從鄰避設(shè)施選址決策的公眾參與程度、參與階段、參與方式等操作性方面來實(shí)現(xiàn)空間利益分配和過程正義。王麗娟（2012）討論了影響鄰避設(shè)施選址設(shè)置的五大因素：風(fēng)險(xiǎn)的感知、信息的不對稱、選址程序、選址的公平性、信任問題，進(jìn)而在這五大因素的指導(dǎo)下提出應(yīng)對鄰避情結(jié)的對策建議。

三、結(jié)語

隨著我國鄰避事件的頻繁發(fā)生、鄰避運(yùn)動和沖突的不斷升級，我國已經(jīng)進(jìn)入“鄰避時(shí)代”。一方面，我國大部分污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)還是以政府為主導(dǎo)，缺乏來自法律、社會、公眾等方面的參與和監(jiān)督；另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來和自媒體的蓬勃發(fā)展，越來越多的公眾自發(fā)地參與到污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中。為了更好地解決鄰避沖突，推動我國污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)發(fā)展，從政府角度而言，要積極對待公眾參與的問題，盡快推動自我職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建制度化的協(xié)商渠道；從公眾角度而言，要理性摘 要 近年來，無論是鄰避設(shè)施的理論研究還是各地的鄰避沖突，公眾參與都是一個(gè)熱點(diǎn)，而且取得了長足的進(jìn)步，但在公眾參與機(jī)制方面的研究還有不足。本文對鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中公眾參與的有效性進(jìn)行研究綜述。

關(guān)鍵詞 鄰避設(shè)施 公眾參與 參與機(jī)制制定公眾參與的章程和流程，實(shí)現(xiàn)公眾參與的科學(xué)民主化；從法律法規(guī)角度而言，要盡快完善相關(guān)法律和行政規(guī)范，為污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的合法實(shí)施提供保障，為公眾參與的合法性提供保障；從企業(yè)社會角度而言，要在實(shí)現(xiàn)自身利益的基礎(chǔ)上，依法承擔(dān)鄰避設(shè)施所帶來的影響，做好和公眾的溝通工作；從環(huán)境技術(shù)角度而言，要確保環(huán)評機(jī)制的準(zhǔn)確性和公正性，為公眾提供科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，獲得公眾的信任。

（作者單位為重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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