完善流域水質資源有償使用制度研究

劉桂英+張春美

摘 要：該文通過實地調研，對鄱陽湖流域水質資源有償使用制度現狀中存在的問題進行了分析，提出了鄱陽湖流域水質資源有償使用制度設計應該從需方支付制度、供方獲益制度、監(jiān)管制度和多方參與協(xié)調機制等方面進行考慮的建議。

關鍵詞：水質資源有償使用；制度研究；鄱陽湖

中圖分類號 TV213.4 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）23-0005-03

1 引言

“深化資源性產品價格和稅費改革，創(chuàng)建響應市場供求和資源稀缺水平、表現生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，是黨的十八大報告提出來的要求。完善資源有償使用制度是實現我國科學發(fā)展觀、人和自然和諧發(fā)展的重要途徑。我國水質資源缺乏，如何完善水質資源有償使用制度對我國國民經濟的發(fā)展具有重大的意義。

根據環(huán)保部頒布的《2009年中國環(huán)境狀況公報》，針對我國七大水系的203條河道408個地表水國家控制監(jiān)測斷面中，I～Ш類水質斷面為57.28%，Ⅵ～V類水質斷面為24.26%，劣V類水質斷面為18.39%。26個國控重點湖泊（水庫）中，Ⅱ類水質僅僅占3.88%；Ш類的占19.17%；IV類占23.09%；V類的占19.17%；劣V類的占34.57%。這使我國原本就緊張的水資源態(tài)勢更加嚴峻，因此對水質資源有償使用進行研究，改變這一現狀非常有必要。

鄱陽湖作為我國第一大淡水湖，由《國際重要濕地名錄》在1992年納入其中。鄱陽湖生態(tài)功能非常明顯，其具有調節(jié)氣候、調蓄洪水、涵養(yǎng)水源、保護土壤、降解污染等功能。但隨著鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的建立與發(fā)展，其水環(huán)境、水質問題也越來越突出。如何建立鄱陽湖流域水質資源有償使用制度，是我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的急切需求。

目前關于流域水質資源有償使用的研究較多，如郭梅（2011）、畢少斌（2005）、顏成利（2012）、武海燕（2005）、吳國平（2005）、馬國忠（2009）認為我國應該實施流域水質資源有償使用，并認為水權制度是水資源價格的基礎和條件。而針對鄱陽湖水質資源使用的研究目前仍較少，如熊凱（2014）對鄱陽湖生態(tài)經濟開發(fā)區(qū)水質資源的使用從農戶支付與受償意愿兩方面進行了調研分析，并給出了相關政策建議；熊曉娟（2014）對贛江流域水質資源有償使用進行了分析，構建了一個較為系統(tǒng)化的贛江流域水資源有償使用制度，包括贛江源區(qū)水資源涵養(yǎng)的地區(qū)斷面水資源貢獻補償和特殊補償，以及行政區(qū)斷面水質獎懲機制等；冷清波（2013）使用SWOT方法分析了鄱陽湖生態(tài)補償機制建立的內外部因素，提出了加快有償使用試點、完善其法律法規(guī)、建立其運行機制的政策建議；黎宏華（2013）基于主體功能區(qū)建設的視角對鄱陽湖流域水質資源有償使用機制建設進行了研究；周迪（2011）針對鄱陽水質資源有償使用機制方面的財稅政策進行了研究。本文在研究以上相關文獻的基礎上，設計了鄱陽湖流域水資源生態(tài)補償問題相關問卷，并進行了實地問卷調研，調研對象為鄱陽縣、樂平市、浮梁縣三地濕地附近居民，以統(tǒng)計分析法展示水質資源有償使用制度研究過程中擬采取的有效的有償使用制度。

2 研究區(qū)概況

鄱陽湖流域由贛江、信江、撫河、修水、饒河五大河流及各級支流，以及青峰山溪、潼津河、樟田河、博陽河等小河及其他季節(jié)性小河溪流和鄱陽湖組成，多條水系匯聚后形成了以鄱陽湖為匯聚中心的大水系。其流域面積約為16.22萬km2，占江西省國土面積的97.19%，其中約15.71萬km2位于江西省境內，約占流域面積的96.77%。

3 鄱陽湖流域水質資源生態(tài)補償使用制度問卷調研分析

本文針對鄱陽湖流域水質資源有償使用制度問題進行了實地問卷調研，以處在鄱陽湖流域的鄱陽縣、樂平市、浮梁縣三地濕地居民為調研對象，發(fā)放調查樣卷150份（150戶），有效樣卷133份，其中鄱陽縣60份，樂平市41份，浮梁縣32份。通過居民對鄱陽湖的現狀認識、受償意愿、濕地生態(tài)補償方式3個方面進行深入調研，以數據統(tǒng)計為基礎分析工具，對鄱陽湖流域水質資源有償使用制度進行分析，由于調研內容較多，本文將提取部分較為典型的內容進行分析。

3.1 濕地農戶的現狀認識調查 針對“您認為鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)濕地建設和管理對您收入的總體影響是怎樣的？”是“A負面影響很大；B負面影響不大；C沒有影響；D促進收入增長”，選擇結果如圖1所示。

針對“您認為對工廠排放污染物，這種行為應該如何處理？”是“A關停工廠；B按排放量對其征稅；C讓其安裝凈化裝置，凈化后方可排放水體，否則罰款；D其他（可羅列出自己認為的方式）”，結果見表1。

3.2 濕地農戶的受償意愿情況調查 針對“您認為目前鄱陽湖水質是否出現持續(xù)惡化？”選擇“A是；B否”選擇結果如下：選擇是的為85戶，占比63.91%，沒有變差為48戶，占比33.09%。針對“若鄱陽湖水質照此持續(xù)惡化下去，您每年想獲得 元補貼”的統(tǒng)計如表2所示。

3.3 濕地生態(tài)補償的方式調查 針對“若以非現金的方式接受生態(tài)補償，以下補償方式當中，您將第一選擇（ ）”。選擇“A基礎設施建設（如修路等）；B土地補償；C安排就業(yè)或提供就業(yè)指導；D安排搬遷；E提供生產資料；F提供生活資料；G優(yōu)惠政策；H優(yōu)惠貸款；I污水處理等項目建設”。選擇結果如表4所示。由表4可知，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)濕地建設和管理對農戶收入的總體影響水體污染中，負面影響不大和沒有影響都占了40%以上，說明濕地建設和管理對農戶收入的影響不大；工業(yè)廢水為主要的污染源，對工廠排放污染物所采取的措施中，關停工廠和讓其安裝凈化裝置，凈化后方可排放水體，否則罰款兩種方案分別占42.11%和46.36%，說明農戶們對工業(yè)污染的認識比較深刻，都傾向于首先治理，實在不能就關停的態(tài)度，說明對工業(yè)污染零容忍的態(tài)度不動搖；受償意愿調查中鄱陽湖水質出現持續(xù)惡化選項選擇是的比例達到63.91%，將近76%的人選擇800元以下的補償，說明農戶對補償比較客觀，對污染的持續(xù)惡化的影響希望減少污染也不要多資金補償的認識得到共識；對生態(tài)補償的方式調查中若以非現金的方式接受生態(tài)補償方案可看出選擇土地補償占40.60%，基礎設施建設和污水處理等治污項目均占27.07%，說明土地對農戶的重要性很大，同時也希望加強對當地農村基礎設施建設和減少污染的愿望很強烈。

4 鄱陽湖水質資源有償使用中存在的問題

4.1 水質資源有償使用制度較不完善 目前，與水質資源有償使用相關的政策法律法規(guī)主要體現在保護條例、政策實行、指導意見等，如《鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)環(huán)境保護條例》《進一步完善財政科學發(fā)展機制的意見》《江西省濕地保護條例》《支持鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)建設稅收優(yōu)惠政策和服務措施60條》《江西省人民政府辦公廳關于促進我省休閑農業(yè)發(fā)展的若干意見》《江西省國家稅務局關于促進鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)建設的若干稅收意見》等都對鄱陽湖流域資源有償使用的踐行提供了指導。不難發(fā)現，江西省資源有償使用政策法規(guī)還比較零散，未出臺針對其資源有償使用的專門政策法規(guī)。

4.2 受益主體界定不夠清晰 鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的有償使用制度目前處于探索階段，相關的政策法規(guī)還不健全，在實際工作中，受益主體沒有合理確定、生態(tài)保護標準難以制定等問題，生態(tài)補償的機制不夠完善，科學性不強，群眾大部分僅僅停留在認識階段，由于沒有法可依，缺乏相應的獎懲措施，使得農民在保護生態(tài)環(huán)境方面的積極性不高。

4.3 有償使用價值核算內涵太窄，所核算的價值偏低 在每年的禁漁期間，湖區(qū)漁民每專業(yè)捕魚船能獲得的僅僅是一筆小額的現金補助，遠遠低于漁民在禁漁期休漁的損失，導致在禁漁期結束以后，許多漁民采取報復性捕榜，未能從根本上扭轉鄱陽湖漁業(yè)資源銳減的趨勢，導致當地漁業(yè)陷入貧困惡性循環(huán)的狀態(tài)。2010年鄱陽縣的農民人均純收入僅1 498元，已近貧困邊緣，因為生活水平較低，該地區(qū)的農民還極大的依賴于本地的湖泊和濕地，對擴大經濟活動開發(fā)范圍的需求仍然較大。由此可知，目前對于該地區(qū)的生態(tài)補償標準嚴重偏低，難以滿足當地居民的需求，這對于更好地保護“一湖清水”來說還存在不足的情況。

4.4 產權問題亟待解決 目前流域生態(tài)補償面臨最主要的問題就是水資源的產權沒有明晰。由于水資源的流動性和開放性，使水資源產權界定的難度較大。我國水權研究較發(fā)達國家落后，在水資源配置制度改革的實際操作中也較為滯后，這導致實際中與水資源相關的權益難以確定，阻礙了水質資源有償使用制度的建立。因此，必須首先明確水資源產權，才能明晰相關利益者，也才能明晰市場交易的主體與內容。

4.5 提供補償的需方支付主體存在長期利益博弈 生態(tài)環(huán)境保護被社會各界認為是重要的，是值得投入的，但是對于由誰來投入的問題上，卻仍然存在很多分歧，鄱陽湖流域補償的主體為中央政府和江西省政府，但未涉及鄱陽湖流域內部區(qū)域間、鄱陽湖流域與長江中下游其他地區(qū)間的生態(tài)補償，也沒有實現產業(yè)間的生態(tài)補償。因此要明確“誰補償，補償給誰”，有具體的目標和對象，有具體的配套的細化的方案。在鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的生態(tài)補償中，最合適的接受補償的是其生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域。但究竟由誰來提供補償，是鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)中的開發(fā)類區(qū)域，還是江西省政府還是中央政府，這需要厘清多重利益主體的復雜關系。

5 鄱陽湖流域水質資源有償使用制度設計的幾點建議

5.1 鄱陽湖流域水質資源使用需方支付制度設計建議 鄱陽湖流域水質資源需方支付制度設計主要考慮激勵機制、稅費制度和懲罰機制幾個方面：（1）激勵機制的設計。對主動繳納水質資源有償使用資金的需方、為保護水質資源做出較大貢獻的用戶實行相應的獎勵機制。（2）稅費制度的設計。可適當開征針對水質資源的環(huán)境稅、污染物處理費、產品收費、廢物再利用補貼以的收費制度，以達到最終實現對水質資源有償使用稅費的公平收繳。（3）懲罰機制的設計。可對欠繳、拒繳水質資源使用費等惡劣的用戶應該實施高于其違規(guī)成本多倍的處罰措施機制設計。

5.2 鄱陽湖水質資源供方獲益的制度設計建議 具體為：（1）水質資源供方獲益主體界定。在參考國際經驗的基礎上，對所有對水質資源進行直接或間接保護以及對已被破壞的水質資源的恢復做出直接貢獻的單位和個人，應該確立明確的措施來確定水質資源供方獲益主體。（2）水質資源供方獲益標準分析。可基于最大支付意愿的補償標準為原則，通過利益者相關分析和選擇試驗模型，進行分析下游地區(qū)愿意為流域生態(tài)系統(tǒng)服務所改善支付的最大數值。

5.3 針對鄱陽湖水質資源有償使用的監(jiān)管制度的設計建議 鄱陽湖流域水質資源供方獲益制度設計主要從水質資源有償使用監(jiān)管法律的制度設計和水質資源有償使用監(jiān)管機構設立2個方面著手。在調研中了解到，文化程度高的農民在針對鄱陽湖污染、保護和生態(tài)補償問題時，明顯認識到去掉不當的污染性大的企業(yè)和個體戶在進行生產經營時，明顯表現出應取締的態(tài)度，聲稱情愿少要或不要補償，也要保護鄱陽湖流域的環(huán)境。

5.4 多方參與協(xié)調機制的設計建議 應該明確國家、上下游政府相關部門、公眾、以及其它監(jiān)管機構在機制中的地位及相互關系，盡快設計出一套能夠實現整體利益目標最大化的監(jiān)督協(xié)調機制。

參考文獻

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