論權力制約的制度倫理

譚志君，鄭園園

（湖南商學院 廉政建設協同創新中心，湖南 長沙 410205）

論權力制約的制度倫理

譚志君，鄭園園

（湖南商學院 廉政建設協同創新中心，湖南 長沙 410205）

權力異化折射權力倫理的深度缺失和制度倫理的嚴重乏力。 重視權力倫理，重構制度倫理是廉政建設的重要方向,也是制度反腐的必然選擇。 制度倫理的構建，應彰顯制度倫理價值，厘清倫理與制度的關系，遵循制度倫理法則，重視制度倫理設計。

權力異化；權力制約；制度倫理

把權力關進制度的籠子，建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，是廉政建設的重要方向。如何打造制度籠子是值得深入研究的重要課題。本文擬對權力制約的制度倫理進行剖析，以推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷引向深入。

一、制度倫理的內在邏輯

十八大以來，我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭成效卓著，反腐敗斗爭取得了壓倒性態勢，不敢腐的解決已經初見成效，但從查處的案件來看，反腐形勢依然嚴峻，不能腐的問題并未根本解決，不想腐的問題尚在探索之中。解決不能腐的問題是當務之急。如果解決不好，任憑公權力偏離正常軌道而異化，不僅吞噬著公眾利益，而且甚至危國家安危。如何解決不能腐？關鍵還是靠監督，靠制度管人管事。

（1） 權力異化。 從應然層面說， 權力是基于公共利益需要而產生的強制性力量，實現公共利益是權力的終極目標。因此，權力應該服務公共利益 ， 而 不 是 維 護 私 人 利 益 。[1]然 而 ， 透 視 權 力 窗口，我們不難發現——權力運行時常違背行為規范，偏離正常軌道，出現權力異化。這并非偶發現象，折射的是權力倫理的深度缺失，以致腐敗泛濫成災。當前，權力倫理缺失的主要表現有：①宗旨意識缺失。 “人民主權” 是現代民主政治的核心理念。我國憲法開篇就明確規定中華人民共和國的一切權力屬于人民，因此，權為民所用是權力行使的基本要求，也是權力主體的最低境界。然而，現實卻常常讓人大跌眼鏡，難以釋懷。部分官員宗旨意識缺失，公仆情懷淡薄，價值理念扭曲，權力淪為謀取私利的工具。②責任導向迷失。權力來源于公眾授予，是社會公眾基于自身利益和公共利益的考量，對自身權利的一種割讓，因此，權力執掌者必須忠誠公眾權利，合法用權，對公眾負責。這就是權力的責任導向。任何人在行使權力的時候都必須把這種責任放在心上，扛在肩上。然而，少數官員只對上級負責，而不對百姓負責，責任導向偏航。③自律意識喪失。作為一種強制性力量，權力是一把雙刃劍，既可以為善，也可以為惡。當人民把權力交給公職人員，自然期待公職人員多為善，不為惡。而權力一旦被賦予，就具有相對獨立性，在權力的行使過程中，掌權者擁有大量的自由裁量空間。正因為如此，自律就變得非常重要。自律要求權力主體，有良好的道德情操，充分發揮內心的善的力量，自覺克服對惡的傾向，樹立強烈的服務意識、責任感和敬畏感。如果缺乏善的理念，缺乏道德指引，權力主體就會缺乏信仰，沒有敬畏，就 可 能 迷 失 方向， 偏 離軌 道 ， 走向 貪腐 。[2]“一 切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條 經 驗 。 ”[3]由 于 權 力 具 有 可 尋 租 性 ， 其 內 在 的 價值理性常常被忽視，因而腐敗肆虐，泛濫成災。腐敗的本質特征是公權力的私用，即權力不是為了公利，而是為了私利，背離權力本身的價值訴求，也就是權力異化。權力異化有多種形態，其中權力私有化、權力商品化和權力任性濫用是常見 的 主 要 形 態。[1]權力 異 化， 不 僅 使 促 進公 共 利 益的理想成為泡影，而且將公共利益置于危險之中，甚至侵蝕損害，后果可想而知。追求權力是人的本性，權力具有某種惡的因素，但是，權力作為一種工具，它本身是中性的，沒有惡與不惡的問題，可以奴役他人，也可以造福他人。絕對的權力導致腐敗，但相對的權力則帶來福祉。因此，權力腐敗的根源是制度設計和運行問題。科學的制度管理是權力治理的核心，以便權力按照既定的軌道運行，逐漸實現權力設定的宗旨。權力治理需要倫理，需要道德與人性，而不能沉溺于權謀 ， 更不 能 與道德 與 法理 相 悖 ，[4]否 則 會導 致 腐 敗泛濫， “人言勝過公理， 人治架空法治”。 正如伯特蘭·羅素指出， “對權力的愛好， 假如要它結出善果來，就必須要與權力以外的某種目的有密切關系，必須要有助于滿足別人的愿望，而且帶來的流弊不能大于 良果。”[5]這就需要權 力 倫理。

（2） 權力倫理。 權力運行所必須遵循的道德準則就是權力倫理。權力的基本倫理原則就是謀取公利，增進公眾幸福，而不是謀取私利，只用于個別人的幸福。權力倫理具有對權力進行反思、批判、規范和引導功能，也是評判權力合理性、正當性的標尺。權力倫理的主要作用是起著規范功能，使權力運行始終圍繞公共利益。權力倫理當然包含權力道德，但并不局限于此。權力倫理既包括權力主體自身的道德境界，也包括對權力本 質 的 認識 水 準和 對 權 力運 行 規律 的 切 實 尊 重 。[6]權力倫理具有兩重性，即人民性和實用性。人民性是指以 “人民利益至上” 作為權力行使的道德準則， 權力運行過程充分體現 “權為民所賦， 權為民所用” 的宗旨。 正如小說 《抉擇》 所寫: “人們打心底里順從的并不是你的職位，也不是你所擁有的權力和顯赫，而是你的價值取向和立場定位。你一心一意為老百姓的利益，為這個國家的未來，他就會認可你、敬仰你；反之，即使你擁有再大的權力，即便你擁有再顯赫的位置，他也會在心底里蔑視你、憎惡你，也會把你視為他們的敵人!”[7]所 謂 實用性， 是指奉行利 益 至 上 ， 把 個人私利放在首位，拋卻道德準則，忽視道德評判，認為行使權力只是謀生的手段，官場只有利益，沒有是非；腐敗源于人性，對權力的渴望是人的本性，進入權力場，腐敗在所難免；權力治理必須依靠權謀，權謀是合理的，反貪只是手段，而不是目的，在某種意義上說，只要符合目的，實現 利 益， 反 貪 與否 都 是合理 的 。[8]權力 倫理 的兩 面性，使得制度倫理成為必要。

（3） 制度倫理。 制度是一系列相互聯系的行為規范的集合體，是對人的行為的一種約束。人們常常把腐敗泛濫歸因于制度缺失，可是事實并非如此。我國涉及黨風廉政建設和反腐敗的黨內法規、國家法律和相關制度成百上千，反腐倡廉制度何其多也！為什么腐敗屢禁不止呢？因此，真正缺失的并不是制度，而是制度蘊含的倫理。換而言之，腐敗是由于制度問題，這既包括制度設計出了問題，也包括制度執行出了問題。制度是機械的，相對固定的，而人是活動的，是變動不居的，要用剛性的制度捆住彈性的人，就必須使制度帶有靈性，使得外在的制度約束都帶有內在的道德理性。因此，打造制度籠子的時候，必須灌注德性倫理，使制度與倫理渾然一體，把外在的強制和約束轉 化 為 內 心 的 信仰 和 服從 。[9]制度 是 強 制性 和 倫 理性的統一。一切制度的最終目的都是為了促進社會發展，增進人的福祉，因此，制度不僅要具有科學性，還要具備合理性。制度與特定時空條件下的風俗、習慣和倫理道德是分不開的，制度的背后，就是倫理道德，折射的是當時當下的社會倫理。制度倫理意味著制度必須穿著道德的內衣，跳著倫理的舞曲。雖然制度本身不是道德規范，不直接提出道德要求，但制度的制定，無法忽視倫理道德因素，制度不僅服務于一定的倫理目的，而且產生一定的道德結果。制度倫理是制度與倫理的良性互動，是倫理要求和制度化安排的辯證統一。如果沒有制度倫理，那就可能成為道德盲區，喪失應有的價值。如果沒有制度倫理，在設立制度時缺乏任何道德考量，或者排斥倫理道德因素的影響，那么，合乎制度要求的行為就可能同時是違背倫理道德規范的行為。在這種情況下，制度規范的外在壓力強于倫理道德的外在壓力，倫理道德的實際作用就會被大大削減，道德建設就會被架空。因此，就某些方面而言，制度倫理甚至比制度本身能更有效地抑制不道德 行 為 。[10]制度倫理為制度的合理 性 找 到 了道 德 的根基，實現了倫理道德與現實生活的零距離，成為引導和規范現代社會公共生活秩序的主導力量。

可見，權力異化是制度倫理的邏輯起點。權力異化使得權力倫理具有必要性，權力異化使得制度倫理具有重要性。從權力異化，到權力倫理，再到制度倫理，邏輯軌跡是十分清晰的。透視權力異化，權力倫理亟需發力。然而，權力倫理宛如水中浮萍，無法自行，不能直接影響權力主體。權力倫理需要扎根制度的土壤，孕育無限生機，才能開花結果。無形的倫理化為有形的制度，在制度框架下，方能使權力運行不忘初心，沿著正確軌道前行。

二、制度倫理的應然價值

權力異化誠然有多種原因，但制度問題才是權力異化、腐敗盛行的深層次原因。這一點，從十八大以來落馬高官的數字和數字背后的腐敗故事可以得到明證。制度的缺陷使得權力異化與腐敗已經不是一人一事，而是一地雞毛，滿地嘆息。好的制度，可以使壞人變好；壞的制度，可以使好人變壞。而好的制度是蘊含倫理精神的制度，任何制度都是在一定倫理觀念的支配下制定的，制 度 是倫理觀念的實體化 和 具 體 化 。[10]因 此 ， 從 制度倫理的價值層面分析，才能更準確把握遏制權力異化與腐敗問題的有效路徑。

（1） 公正。 公正是制度的基本價值， 也是制度的首要美德。制度的公共性使得制度的必要性得以凸顯。公正是制度的本質，也是制度合理性的基礎。制度的其他價值也依賴于公正性，制度沒有公正性就會缺失其他價值。只有公正的制度才能使社會成員的合作成為自覺自愿和高效持久。制度公正地調節相關利益關系，使權利與義務在社會主體分配過程中合理確認。制度公正既包括內容公正，也包括形式公正。內容公正主要包括人民的基本權利得到公平的、切實的保障，形式公正主要是指制度的開放透明性。制度必須含義明晰，對外公開，被人們所知曉并成為公共知識。當然，公正的制度不能停留于公布，而應該依靠其公正性引 導 公眾廣泛參與。[11]

（2） 平等。 平等是衡量制度是否科學合理的標尺，也是制度倫理的重要價值。制度平等首先體現為制定平等，在制度規范的擬定上，讓相關人員平等地享有權利，平等地履行義務。如果相關人員在享有的權利和承擔的義務不具有平等性，制度的正當性就會遭受質疑，制度就難逃被廢棄的命運。制度平等還體現在執行平等，權力行使要一視同仁，充分體現平等，既不強加法律以外的負擔，也不免除法律規定內的義務。制度平等還意味著機會平等，對所有人都給予相同的可能性。在社會生活中，制度面前人人平等，不論是誰，都應給予相同的機會。雖然個體存在種種差異，但不能因為個體差異性而忽視機會平等性。雖然制度無法根據個體條件差異來適用不同的規則，但是，竭盡所能，使每一個個體在同一起跑線上去平等 競 爭是制度的使命 。[11]

（3） 忠誠。 權力對權利的忠誠， 是權力倫理的第一要義。首先，忠誠是一種契約精神。從權力的來源來看，權力是通過公民授予和放棄而取得的。公民通過契約放棄權利，授予權力，是基于對官員的信賴，以便捍衛和保護公民的權益，維護公共利益和公共秩序。為此，權力主體在行使權力時，必須受到制約，忠于權利契約，忠于權力宗旨。忠誠是契約內生出的精神和根本要求。其次，忠誠也是一種道德義務。權力行使主體的忠誠義務是確保社會秩序的最基本的道德要求。再次，忠誠還是一種道德控制力量。權力主體的忠誠離不開道德自律，只有秉承真誠，謹慎行使權力，防范權力濫用，克服權力專橫，才能避免權利侵害。[12]

（4） 責任。 責任是指權力主體依法行使權力時必須承擔的道義。責任倫理是倫理精神的必然訴求，也是對權力行為的一種約束，對權力善行的一種促進。有了責任倫理，才可能既對上級負責，又對下級負責，自覺地維護公共利益。責任意味著敬畏，以敬畏之心對待權力是基本的權力倫理要求。權力異化的一個重要原因，是權力主體對權力的認識出現偏差，缺乏敬畏，使權力異化為謀私的工具，妨害公共利益。因此，只有對權力心存敬畏，才能自覺做到秉公用權、依法用權 、 廉潔用權。[12]一 切權力來源于人 民 ， 作 為 權 力主體，應該以促進人民利益為宗旨，而不能背道而馳， 違背廉政 倫 理 中的責任要求。[13]

制度倫理的上述價值是打造制度籠子的靈魂。關住權力的制度籠子，如果只有剛性的外在尺度，沒有倫理性的內在靈魂，制度就會缺乏生命力，就不能對權力主體產生深刻影響，權力主體就難免抱有僥幸之心，對黨紀國法缺乏敬畏，制度成為虛置擺設，懲前毖后只是制度擬定者的一廂情愿。因此，在打造制度籠子過程中，要傾注倫理精神，讓倫理規范和道德理想在權力制度的設計和運行中得以充分體現，使既定的權力制度充滿倫 理 價 值。[14]可 以 說 ， 制度倫理為反 腐 倡 廉 提 供 了道德基礎，構成廉政制度正當性、合法性的基石。就哲學意義而言，制度是形而下的存在，而倫理則是形而上的存在；制度體現技術理性，倫理體現價值理性。制度倫理是技術理性和價值理性的有機統一，是科學和哲學在制度領域的聯姻。制度倫理折射了現代化進程中的人文關懷，體現了制度文化和政治文明。制度的倫理價值猶如一股清風，吹落了蒙在制度外殼的灰塵，使得廉政制度光潔透亮，常年如新。面對制度倫理，權力行使者肅然起敬，心存敬畏，如履薄冰，謹慎運用手中權， 克勤克 儉為公眾謀利益 。[15]

三、制度倫理的理性構建

透視制度倫理的應然價值，權責義務本身就蘊含了制度的道德性，因此，確定制度的倫理內容是制度對個人提出要求的前提。換而言之，要想個人承擔履行制度義務，那就首先必須使制度具有正義性。脫離制度的正當性，奢談個人道德修養，必定徒勞。因此，對權力腐敗的防治，不應僅僅停留在權力行使者的個人道德層面，而應將關注的焦點瞄準制度。腐敗固然與權力行使者的道德素質有關，但是，如果制度不完善，不具有正義性，即使權力行使者品行高尚，也難免抵制不住誘惑而滑入腐敗泥潭。因此，不能將權力完全托付個人。如果權力的良性運行完全仰仗個人 的 道德 修 養 ， 那 就 比較冒 險 ，[1]而應 著眼 于制 度倫理之構建。如何構建制度倫理呢?

（1） 厘清權力倫理和廉政制度的關系。 ①從約束功能上看， 權力倫理和廉政制度是 “軟” 與“硬” 的統一。 “軟” 是指權力倫理沒有明文規定，而是通過價值觀念來約束行為。這種約束奠基于人的廉恥之心，而一旦缺失廉恥之心，約束作用就隨之失去。 “硬” 是指廉政制度具有明確性和穩定性，是人人都感受得到的。廉政制度就好比火爐， 誰要去碰它， 就要受到 “燙” 的懲罰，從而自覺遵守廉潔從政規范。廉政制度具有警告性——不能摸；必懲性——摸即傷人；即時性——摸著立時被燙傷；公平性——誰摸都一樣。②從作用機利上肴， 權力倫理和廉政制度是 “內”與 “外” 的統一。道德倫理要靠人的內在自覺才發揮作用。如果廉政制度規范不能轉化為權力主體的內在自覺，那就難免流于形式，成為一種擺設。 所謂 “外”， 是指建立在人身之外的制度約束。權力倫理旨在通過提高人的道德素質來消除貪腐念頭，依靠的是人的內心反省，而廉政制度則是通過防范機制來約束人的腐敗行為，憑借的是外在力量的剛性約束。權力倫理靠理性自律和內心信念，是抵御腐敗的第一道防線，廉政制度是第二道防線。當貪欲之心沖破思想道德的第一道防線時，廉政制度將發揮第二道防線的制約作用。道德倫理與廉政制度，構成了反腐防腐的雙保險。理性地說，無論制度設計得多么周詳，不可能窮盡一切可能，在運行過程都難免出現意外，而且權力主體本身的思維、情感和習慣具有諸多可變因素，無法精準把握，因此，廉政制度無法取代權 力 倫 理 。[16]不 過 ， 在 中 國， 由于儒家傳 統 文化堅持性善論，制度構建偏重權力主體的德性修養，過分強調制度的倫理性。這種制度設計，無疑帶有道德理性主義的色彩，使得道德神圣化，結果適得其反，導致制度倫理的坍塌，制度倫理只是一種烏托邦。相反，西方文化主要堅持性惡論，在性惡論觀念支配下，制度的倫理性主要靠契約，靠明確規定的權利義務約束，克服人的自私本性，以實現制度設定的初衷。

（2） 遵循制度倫理法則。 制度倫理法則是廉政制度建設的先導。為了克服權力異化，防范權力腐敗，制度構建應遵循如下法則：①權力制約法則。即在擬定制度時，應給任何權力設定合適的邊界，無邊的權力必將產生無邊的危害，因此，一切權力都必須受到制約，都必須有一套制衡機制。缺乏制約的權力，不論其初衷如何美好，無論其運行如何美妙，也無論行使者如何美德，最終都難免走向專制和腐敗。既然一切有權力的人都容易濫用權力。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止，那么，從事物的性質來說 ， 要 防 范 濫用 權 力， 就 必 須對 權 力 進 行 約 束 。[3]②權力責任法則。實現公共利益是權力行使的宗旨，權力行使必須對公共利益負責，也不能為行使權力而行使權力，更不能夾帶私貨，為謀取私利而行使權力。責任是權力的應有之義，權力行使必須與承擔責任相結合。有權有責，權大責大。只有將權力與責任結合起來，才會慎之又慎地行使權力，將權力的可能之惡降至最低。③權力合法法則。即以法治思維和法治方式看待和使用權力。一切公務活動，一切權力運行，都必須限定在法治框架內，不能違背國家憲法與法律，否則，權力就失去了存在的根據， 權力運行就失去了正當性。[6]

（3） 堅守制度倫理理念。 ①堅持制度倫理的價值導向。要在所有公共領域，把清廉的權力倫理澆灌到制度籠子上，讓公權力廉潔高效運行，以實現公共利益的最大化，以此形成清正廉明局面。②堅持公權力的合理配置。對公權力的分配，要從公正與效率的價值追求出發，確保職權統一、權責一致，杜絕有職無權、有權無責、權大于職等權責錯亂現象。因此，權力的合理配置是制度倫理建設的重要環節，權力配置應該實現責權統一，以增強法紀觀念，提升道德水平。③堅持制度倫理的剛性約束。權力主體的道德自律固然重要，但決不能僅僅依靠自律，必須在打造制度籠子之時，讓道德自律轉化為道德他律，即由道德的內心確認轉化為道德的外在制度，形成剛性約束，從而實現道德作用的可操作性。如此，既可體現法制威嚴，也可發揮規范懲戒，增加貪腐成本，強化用權要求。因此，促進制度與道德的有機結合，既要法治，又要德治，德法并重，是制度倫理化的根本途徑。④強化制度倫理的敬畏作用。廉政制度是權力主體的德性規范，權力主體在行使權力時，受到廉政制度倫理的熏陶和影響，在心靈深處形成敬畏之心和約束理念，強化道德意識，烙守權力尺度，關懷公共利益，外化于行，內化于心，自覺將廉政制度的外在要求，變為權力主體的德性修養。倫理化的廉政制度有助于權力主體克己奉公，增強自省意識，進行自我監督和 克 制 ，[14]并 在 權 力 運 用之前、 權力運行之 中 和 權力運行之后，以權力倫理和公共利益作為鏡子，反觀自己是否清廉，從而在內心筑起一道反腐防腐高墻，讓貪欲止步，邪念湮滅。

缺乏倫理的制度，難免流于擺設；缺乏制度的倫理，難免陷入蒼白。制度剛性與倫理靈性有機結合，才能在反腐倡廉實踐中大放異彩。制度倫理雖然意義重大，但也并非靈丹妙藥。制度倫理必須與社會道德、公眾輿論和價值信仰等其它因素結合起來，共同構建廉潔社會，促進制度文明。如果片面夸大制度倫理的作用，脫離反腐倡廉實際，就難免誤入歧途。

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（責任編輯： 楊粵芳）

On Institutional Ethics of Power Restriction

TAN Zhi-jun，ZHEN Yuan-yuan
(Cooperative Innovation Center for Anti-corruption Construction,Hunan University of Commerce,Changsha，Hunan 410205)

The alienation of power reflects the lack of power ethics and the serious lack of institutional ethics.It is an important direction of building an honest and clean government,and also an inevitable choice of institutional anti-corruption to attach importance to the power ethics and reconstruct the system ethics.The construction of institutional ethics should highlight the value of institutional ethics,clarify the relationship between ethics and system,follow the rules of system ethics,pay attention to the design of system ethics.

alienation of power;power restriction;institutional ethics

D262.6；D630.9

A

1008-2107(2017)02-0047-05

2017-02-25

湖南省廉政建設研究基地、湖南省廉政建設協同創新中心基礎理論研究重大招標課題（課題編號：LZ152207）階段性成果。

譚志君（1971—），男，湖南衡陽人，湖南商學院教授，湖南省廉政建設協同創新中心研究員。