公共管理視角下我國社區居家養老服務對策研究

彭進

（湖南商學院 法學與公共管理學院，湖南 長沙 410205）

公共管理視角下我國社區居家養老服務對策研究

彭進

（湖南商學院 法學與公共管理學院，湖南 長沙 410205）

當前，社區居家養老已經成為養老的一種新途徑，但是，在其發展迅捷的背后也存在不少隱憂，法律風險成為制約其發展的主要瓶頸。 而產生這些風險的成因，與我國社區居家養老服務的法律制度不完善、政府引導支持力度不夠、社會力量參與不夠等有著密切聯系。 研究其中存在的相關法律問題，營造良性宏觀的法律環境，從立法、執法、司法等方面完善社區養老的相關法律法規及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區養老服務體系，這對促進我國城市養老體系及整個社會保障體系的完善，促進社會的穩定和發展具有重要意義。

社區居家養老；法律問題；對策

在當前老齡化社會背景下，社區居家養老模式越來越受到社會各界的廣泛關注，在其發展已取得了一定成效的同時，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經成為了制約其發展的主要瓶頸，亟待解決。

一、社區居家養老服務法律規制的基本理論

（一） 社區居家養老服務的內涵與優勢

據有關資料統計， 我國在 1999 年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業化等基本特征，嚴重影響到經濟社會發展的同時，對養老服務體系也造成了極大沖擊，社區居家養老作為一種新興的養老模式異軍突起，其服務模式一方面能夠減輕傳統家庭養老的人力負擔，又能解決養老機構數量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。

本文認為，社區居家養老服務包括兩個層次的內涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環境中，延續原有的社會網絡，享受養老服務；第二層次是政府積極主導，以居家為基礎，以社區為依托，整合互聯網+在內的各種資源，由政府提供基本公共服務，各類企業、社會組織和養老服務隊伍提供專業化和公益性服務，滿足老年人社會化服務需求的養老服務模式，其服務內容應包括日間護理、家務服務、醫療保健、應急救援、文體休閑等綜合性服務。

目前，我國各地正努力探索社區居家養老模式，已經積累了一些經驗。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務形式方便多樣化，服務內容豐富多元化的社區養老服務格局。 據民政部 2015 年社會服務發展統計公報記載， 截至 2015 年， 我國的社區養老服務機構 和 設施 2.6 萬個 ， 比 上 年 增 長 36.8%， 互 助 型 的養老設施 6.2 萬個， 比上年增長 55%， 社區服務志愿者組織 15．8 萬個， 社區服務志愿人員 900 多萬名， 民辦社會福利機構 1600 余家。①2016 年 10 月，第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查情況發布，根據數據顯示，老齡產業市場不斷升溫。一是老年人照護服務需求持續上升。 2015 年， 我國城鄉老年人自報需要照護服務的比例為 15.3%， 比 2000年的 6.6%上升近 9 個百分點。 二是社區為老服務中上門看病需求居于首位。 2015 年， 城鄉老年人的居家養老服務需求項目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務和康復護理②。這些調查和統計充分說明了社區居家養老服務的出現，既能應對當前人口老齡化發展的客觀需求，又能緩解傳統家庭養老的壓力，提高老年人生活質量，維系社會穩定，發展前景非常可觀。

（二） 社區居家養老服務法律規制的理論基礎

社區居家養老其根本的目標在于通過良性的政策引導和法律保障為有需求的老年人提供服務，在法理層面其歸屬于社會分配法律關系，其追求的價值目標在于建立與運行實質公平價值，有效分配養老資源，促進社會養老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎包括福利經濟理論、社會保障理論與需求層次理論。

首先，福利經濟理論追求的重要的社會目標就是為了實現最高的社會經濟效率、公平的收入分配，實現社會整體利益價值，這是社區居家養老服務在法理層面構建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實現程度對社會整體利益的實現有重大影響，不局限于個體單一受益，實現利益的普遍化才是根本，整體利益不是個體利益的機械疊加，而是個體利益相互博弈的結果，只有盡量逼近絕大多數人的利益最大化的 “帕累托最優” 并在不能實現最優的情況下盡量促進最小受惠者利益，才是實現了個體利益向社會整體利益的初步進化。在我國社區居家養老發展的現階段，政府和社區作為居家養老服務中的必然主體和主導，以社會整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導社會力量積極參與，建設完善的社區居家養老制度，實現最優的經濟效益與資源分配效應。

其次，社會保障理論體現了國家對于社會經濟生活的干預，是社區居家養老制度體系設計的關鍵。在開展社區居家養老服務的實踐中，政府應維持與促進市場自治與國家干預間的平衡，促進社區居家養老產業的供需平衡，建立民間資本與社會力量參與社區居家養老的市場運行與政府干預間的良好互動機制，促進資源的優化配置。

最后，需求層次理論是社區居家養老服務發展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結構的服務模式，社區居家養老可以滿足老年人對于家庭和社區的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實現等五個不同層面的需求。

二、我國社區居家養老服務法律規制現狀及問題

（一） 社區居家養老服務的法律制度現狀

新修訂后的 《中華人民共和國老年人權益保障法》 規定 “國家建立和完善以居家為基礎、 社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務，鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。地方各級人民政府和有關部門、基層群眾性自治組織，應當發展社區服務，將養老服務設施納入社區配套建設規劃，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。” 該法包括了 “社會保障”、 “積極養老”、 “法律援助” 等主要內容， 是我國社會在當前大力發展社區居家養老服務和相關體系建設的基本法律依據。

近2年來，我國眾多省市都先后發布了居家養老服務的地方性法規， 繼北京市于 2015 年 1 月正式頒布 《北京市居家養老服務條例》以來， 江蘇、河北、 烏魯木齊、 合肥、 蘇州等省市相繼于 2016年制定了地方性的居家養老服務條例， 上述 《條例》基本都明確了各級政府和相關部門的職責，充分體現鄉鎮街道、社區在居家養老服務工作中的重要作用，突出社區的基礎性和支撐性特點，規范了為老年人提供優質服務的內容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經由民政部門等相關機構先后制定了地區性的居家養老服務規范。

此外，在社區居家養老服務改革試點方面，民政部和財政部兩部委于 2016 年 7 月 19 日聯合下發了 《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》， 根據通知的要求， 全國部分地級市 （含直轄市的區） 將逐步推開社區居家養老服務改革試點。

（二）我國社區居家養老服務面臨的主要法律問題

如前所述，我國的社區居家養老服務體系起步較晚，處于初級階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問題有：

1.從立法角度， 當前社區居家養老服務的法律體系不夠完善

我國社區居家養老服務法律制度的不完善體現在立法較為滯后，數量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現有的法律法規內容不健全，缺乏統籌兼顧，各項配套制度也不完善，很多沒有落到實處。

從規范的層級而言， 目前， 在國家法律③一級，我國尚未存在針對社區居家養老服務的專門立法。新修訂的 《老年人權益保障法》 在社會服務、 社會優待、法律責任中對于社區居家養老有新增一定的內容，但不夠具體，較為籠統，法律責任也不清晰， 如其中第 82 條規定， “對養老機構負有管理和監督職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。并沒有明確規定給予何種處分，可操作性較差。

在地方層面，各地區針對社區居家養老的地方性規范或條例起步較晚，為數較少。有的剛剛頒布，尚未實施，有的條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規定，對于社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益界定不清晰，法律風險較高，能否落到實處還有待檢驗。正是基于上述原因，有些地方的社區對開展日托服務顧慮重重。

在有關部門層面，曾經制定的一系列社區養老服務的政策方案等如今有些已經擱淺乃至出現荒廢， 如 2001 年 6 月， 民政部在制定了名為 “社區老年福利服務星光計劃”的工作方案后，在全國啟動了這一計劃， 而如今這項歷時 3 年耗資 134 個億的資金建成的老年活動室，如今大部分已經難覓蹤影， 很多甚至已經 “面目全非”④。

此外，與社區居家養老相應的配套制度和服務支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業性服務中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認可，扶持其發展的相關政策不夠完善。此外，國家現在鼓勵社會力量、民間資本興辦養老設施，發展社區居家養老，但其政策環境還有待進一步優化。 最后， 當前依托 “互聯網+”， 以智能化手段為支撐， 創新養老服務手段， 搭建起養老信息服務網絡平臺已經是社區居家養老發展的新趨勢，而相關規范標準尚不明確，無法有效保障老年人合法權益。

2.從執法角度， 政府引導支持力度不夠， 很多政策措施落實不到位

徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現實中的執法難關，將法律政策落到實處，是社區居家養老服務領域內的一大難題。當前主要存在如下一些問題：

第一，政府的引導和支持力度還不夠，運營經費難以得到保障。將居家養老服務事業經費列入財政預算，保障居家養老服務經費，已經是現行立法中居家養老經費保障的一般模式，傳統的經費補助模式側重于補助居家養老服務設施建設而忽略了補助運營服務，造成部分社區居家養老設施建成后面臨后續資金運營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴重挫傷基層積極性，也使養老服務無法真正落到實處。

第二，針對社區居家養老服務的評估和監督機制不完善。 2013 年 7 月 30 日， 民政部印發了 《關于推進養老服務評估工作的指導意見》，目的在于推動建立統一規范的養老服務評估制度，目前有些地區正在展開試點，制度化的評估和監督機制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區對老年人的養老服務需求、養老服務的內容、工作體系建設、服務人員的業務水平、服務設施的質量、滿意度都還缺乏有效的評估與監督機制，管理的混亂和監督評估體制的缺失已經對居家養老服務的進一步規模化發展造成很大影響，亟待完善。

第三，多元化和多渠道投入機制還不完善，對社會力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養老的地方性立法中鼓勵社會力量、民間資本加入居家養老服務網絡平臺，建立養老服務專業團隊， 開展 “智能化養老”， 為居家老年人提供個性化、專業化、智能化的養老服務。但是目前，我國社區居家養老的服務設施建立，機構組建還基本處在政府推動主導的階段，多渠道投入機制還不完善，針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區居家養老的扶持力度還不夠。

3.從司法角度， 當前居家養老糾紛中老年人的權益難以得到妥善保障

在社區居家養老服務中，首先服務機構和老年人之間是一種特定的消費者和服務者的關系，服務組織應當與服務購買人、接受服務的老年人或其代理人訂立養老服務合同。但是由于當前養老服務合同尚缺乏統一規范，居家養老護工的職業標準和規范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識，經濟能力也有限，一旦發生意外傷害事故或者遭遇暴力護工事件，面臨著舉證難、訴訟維權難等一系列難題，如何最大限度維護老年人合法權益是一個值得思考的問題。

三、解決社區居家養老服務發展法律問題的建議

法律是社會關系的調節器，社區養老服務要取得長遠發展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環境，堅持福利性、社會保障性的指導原則，緊密結合我國老齡化的實際需求，完善相關法律法規及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區居家養老服務體系。

（一） 完善立法及相關配套制度

從國家層面，應做好頂層設計，避免制度碎片化，在完善現有法律法規的基礎上，制定一部專門的法律就社區居家養老的地位，政府、家庭、社會的責任，服務的內容、方式和標準，資金來源、設施建設、專業人員培訓等做出規定；

從地方層面，社區居家養老服務存在一定的區域性、地方化色彩，各地區應結合本地實際，加快制定社區居家養老服務的地方性立法和規章。在地方性立法中應注意建立社區養老機構的準入標準，規范社區居家養老服務合同，細分社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益，明確監管制度。

在有關部門層面，應整合政策，協調聯動，改變目前有些部門在社區層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免 “星光計劃” 類似的事件再次發生。

在配套制度建設方面，應做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發展的相關法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監督和引導非營利組織的結構轉型，完善非營利性組織參與社區養老服務的激勵機制。第二，加大扶持力度，改善社會力量、民間資本投資社區居家養老服務業的政策環境，保障用地需求，落實稅收、財政、信貸、土地、規劃等方面的優惠政策，鼓勵和引導民間資本興辦養老服務機構。第三， 各地民政部門應就 “智能居家養老服務”出臺標準，明確提供服務的企業和機構的準入門檻、服務標準和收費標準，采取多地區聯合的方式，破解跨區域老年福利和養老服務方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權益。第四，探索 “醫養結合” 新模式， 健全社區養老服務管理制度，積極推進社區志愿者登記注冊制度，開展居家養老護工正規化制度建設，加強如養老服務協會等行業自律組織建設。

總之，應循序漸進，逐步建立從中央到地方，各項制度與配套措施銜接得當、統籌兼顧的社區居家養老法律體系。

（二） 在執法層面， 明確政府定位， 加強政策引導和政策落實

在執法層面，政府應處于主導地位，從規劃統籌、資金保障、設施配置、產業培育、政策支持、標準制定、市場監管、搭建交流平臺、信息網絡建設等多方面，綜合考慮居家養老服務體系建設。在具體開展居家養老執法的方式上，可采取綜合運用議案督辦、執法檢查、聽取審議意見落實情況報告等多種形式，依法推進居家養老服務條例落實，以條例落實推動體制改革和制度創新。具體而言，主要應做好如下幾個方面的工作：

第一，擴大政府財政投入，建立居家養老服務運營經費保障機制。為避免養老相關設施建成后運轉困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應保證財政配套資金及時兌現，另一方面，應建立居家養老服務運營經費保障機制，同時加大轉移支付補助力度，一方面，通過以獎代補的形式，調動居家養老服務照料中心的運營積極性，另一方面，對經濟特別困難的山區農村加大補助力度。

第二，建立系統的社區居家養老服務評估與監督機制。建立養老服務評估制度，在評估內容上，首先是對老年人的家庭經濟情況、身體狀況、養老服務需求進行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予補貼。其次針對各地社區居家養老服務工作的開展成效，具體包括社區居家養老服務工作體系中的政府主導、基礎設施、服務隊伍、管理制度、服務成效、群眾滿意度等內容開展評估。在評估方式上可以采取內部評估和外部評估相結合的辦法。內部評估主要包括各地根據具體評估指標準備相關材料并開展自我評估和民政部門對各地社區居家養老服務工作進行定期和不定期的抽查，建議各地區民政部門可以建立類似社區低保評定的服務監察和績效評估機制，設立養老服務監督員、定期或不定期走訪被服務對象，對社區養老服務的效果、效率進行服務質量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養老服務機構開展評估，結合老年人的滿意度調查，根據評估結果進行星級評定，并與運營獎勵補助經費掛鉤，促進服務質量改進，提高老年群體的獲得感。

第三，支持社會力量參與社區居家養老服務。以 “走向社會化、 推行信息化、 提高專業化、 擴大規?；凸膭罡偁幓钡乃悸罚ㄟ^政府購買、協調指導等方式，重點培育一批服務機構，支持其采用 PPP、 股份制等多樣化的經營模式， 在穩健經營的基礎上有計劃地擴大規模，形成品牌效應。

第四，完善社區居家養老基礎設施建設，依托“互聯網 +” 建設養老服務綜合信息平臺。 政府應當做好配套制度建設，搭建智能化居家養老服務企業和機構合作交流的平臺，將這一政策落到實處，共同培育一批示范性智能化居家養老社區、共同完善智能化養老服務內容，廣泛借助移動互聯網、物聯網等媒介，為老年人提供內容更豐富、更滿足個性化需求，更方便的產品。

（三） 加強司法保障與普法宣傳

在司法層面，人民法院系統應當繼續堅持對涉老案件實行 “優先立案、 優先審理、 優先執行” 的三優先制度，落實對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度，對較復雜、易反復的追索贍養費、 養老金的案件實行 “回訪制度”。 應加強針對老年人養老糾紛中的法律援助，開辟養老權訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經驗，設立老年法庭，專門審理侵害老年人權益的案件，使占比較重的涉及老年群體養老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權益。

同時，各地政府及民政部門應鼓勵、支持社區居家養老機構和公益性的社工組織，創造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動，以期達到增加老年人及其家人的法律知識，增強養老組織自身的法律意識，維護個人和他人合法權益的目的。

四、結語

社區居家養老是一項新興的事業，盡管我國起步較晚，但在政府的積極主導、社會各界力量的共同參與下，相關法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實踐也在不斷深化，我國的社區居家養老服務制度一定能獲得長足發展，成為緩解我國嚴峻養老問題的重大戰略選擇。

注釋：

① 詳 見 http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201610/2016 1000001974.shtm l。

②詳見三部門發布第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查成果 ，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201610/2016 1000001974.shtm l。

③ 本處所指法律是指狹義的法律，僅指由我國全國人民代表大會及其常務委員會按照法定程序制定的規范性文件。

④ 詳見： 誰該 為 耗資百 億 的 星光計 劃 出 現荒廢 負 責 ？ http:// sports.sina.com.cn/l/2015-09-21/doc-ifxhytwp5477928.shtml。

[1]姚 丹.我 國 城 鎮 社 區 養 老 服 務 制 度 法 律 問 題 研 究 [D].重慶：西南大學碩士學位論文，2014.

[2]李 爽.淺議我 國 社 區居家 養 老 服 務 法 律 制 度 建 設 [J].中 國科技博覽，2014（15）.

[3]袁 妙彧.社區 居家 養老服 務 困境與 多 元 共治發 展 路 徑 [J].江漢大學學報（社會科學版），2015（4）.

[4]涂 晨 銘 .規 范 我 國 社 區 養 老 服 務 法 律 制 度 [J].法 治 與 社會，2015(12).

[5]李 暢 ， 于 鐸 .“ 居 家 養 老 ”模 式 的 法 理 學 探 析 [J].新 西 部 ，2014(12).

[6]青 連 斌.發展 我 國 養老服 務 業 必 須 著 力 解 決 四 大 問 題 [J].湖南財政經濟學院學報，2016（2）.

（責任編輯： 楊粵芳）

The Research on Countermeasures in Communities Home Endowment Service in Perspective of Pubic M anagem ent

PENG Jin
（School of Law and Public Administration,Hunan University of Commerce,Changsha,Hunan 410205 ）

Nowadays,home-based care services in communities have become a new trend,but along with the fast development, the services also arouse public concerns;the legal risks have become themajor bottleneck.The causes for these risks are imperfection of legal system,lack of the government support and inadequate involvement of social forces,etc.It is of great significance to research the related legal problems,create a benign macro legal environment,perfect relevant laws and regulations from the perspectives of legislation,law enforcement and administration of justice,establish a multi-level and highly interactive home-based care service system under the leadership of the government,with private capital participation and social power supplement to promote the perfection of urban pension system and the whole social security system,and the stability and development of the society.

home-based care services in communities;legal problems;countermeasures

D669.6；C913.6；D92

A

1008-2107(2017)02-0102-05

2016-12-28

湖南省教育廳一般科研項目（項目編號：16C0878）。

彭進（1981—），女，湖南長沙人，湖南商學院法學與公共管理學院講師，湖南大學國內訪問學者，主要研究方向為經濟法。